网络信息技术对行政管理的影响

浅析网络信息技术对行政管理的影响内容摘要：社会信息化是当代社会的一种大趋势，它正推动着公共行政现代化 的进程。信息技术的发展对诸如行政人员、行政决策、行政组织、行政方法、 行政公文、政府管理模式等公共行政要素和过程产生着深远的影响。关键词：网络信息技术行政管理自 1960 年开始萌芽发展的新兴信息科技电子计算机，与 1990 年代初期开始普及的通 讯科技国际互联网相结合，革命性地改变了人类社会获取信息的方式和效率。电脑科技的 优势在于信息处理的速度快、正确性高、而且存贮能力强，因此可以增加人的生产力、支援 决策、降低成本。而互联网更是消弥了时间、空间的限制，打破了国界、疆界的藩篱，将人 类生产力与价值带到一个更高的境界。信息与通讯技术正在对人类生活的各个方面发生巨大 的影响，促使整个社会向信息化社会转变。因此，信息技术作为最基本和最为普遍的技术手 段，在人类社会生活的每一个领域、每一个方面都必然会起到举足轻重的作用，公共行政领 域也不例外。正是在这一背景下，欲取得竞争上优势的动机正驱动各国政府去了解、适应、开发正在 形成的全球性信息经济，推动社会和经济的信息化。在整个社会走向信息化的过程中，政府 信息化处在关键和核心的位置。这是由政府在推动国家信息化的主导地位和特殊角色，政府 作为最大的“信息处理组织”，以及政府管理对信息的广泛依赖所决定的。是故，为迎接信息 社会的挑战，各国政府一方面积极发展国家信息通讯基础建设（NII）, 方面致力于政府信 息化，利用信息技术改革政府，构建电子化政府。当前，我们正处在公共行政信息技术化的 发展与成熟阶段，预测信息技术在公共行政中带来变革的合理形态，对于我们在公共行政领 域中自觉接纳和应用信息技术是非常有意义的。当前，信息技术在政务中的发展有两个主要特征：第一个特征是以互联网为基础设施， 构造和发展电子政务。第二个特征是，就电子政务的内涵而言，更强调政府服务功能的发挥 和完善。之所以会出现这样两个主要的特征，是由于发达国家经过近 50 年的信息化进程， 政府内部的管理信息系统和各种决策支持系统已经基本完成，从而有可能利用互联网将政府 的信息系统在技术上和功能上向政府外部延伸; 另一方面，也是因为互联网为重新构造政府 和政府、企业、居民三者之间的互动关系提供了一个全新的机会。利用网络信息技术改进政 府组织，重组公共行政流程和管理，对于政府机关转变管理职能，转变工作方式，转变工作 作凤，进一步提高工作质量和效率，建工起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系 将产生深刻的影响。一、网络信息技术对行政人员的影响行政人员由于身处现代信息社会，不可避免地要受到信息技术发展的影响。具体表现为：（1）体能的延伸与增强。借助于信息技术，如电信、机器办文办事、远程会议，打破了时 空限制，行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，可以完成以前体能无法完 成的工作。（2）开阔视野，提高判断、分析和解决问题的能力。信息技术的开发可使行政人员及时获 得大量信息，有助于他们逻辑地、辩证地和系统地思考问题。互联网提供了获取信息的极大 便利，使得行政人员“秀才不出门，而知天下事”、“运筹帷幄之中，决胜千里之外”成为可能。（3）时间和精力的节约。信息技术节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和 精力。跨越时空，降低了信息传输的时间成本、人力成本。（4）观念的更新。行政人员要适应信息时代的要求，就必须更新传统观念，树立效率观念 创新观念、服务观念、竞争观念、民主观念、法治观念等现代化观念。（5）激励行政人员的全面发展。信息技术的应用既对行政人员的知识和技能提出了更高的 要求，又节约了行政人员的精力与时间。前者成为行政人员不断学习与培训的直接动力，后 者则提供了可能与机会。信息技术带来的教育方式的更新（如网络学校）更为行政人员学习 现代化的管理知识，掌握与运用现代化的行政管理技术和工具提供了极大的便利。二、网络信息技术使政府的组织结构得到优化。传统的行政组织形式是科层组织结构，它是与平稳的管理环境相对应的，其最大优点是 稳定性强，而弊端在于对外界环境变化的适应能力较差，而且压抑组织成员自身的全面发展。 在社会环境不断变化和信息技术迅猛发展的条件下，各发达国家政府均通过构建电子化政府 对政府的原有的组织以及管理进行改革。所谓电子化政府，就是政府有效运用现代信息和通 讯技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、 社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其服务的虚拟政 府。电子政府作为区别于传统政府的一种组织形态，它充分运用了现代信息和通信技术，打 破了传统政府的组织界限，在网上构建了一种新型的信息传播模式，从而形成了一种完全开 放的矩阵式的组织结构。1电子化政府基础上的行政组织，可以缩减乃至取消中间管理层， 使传统的金字塔型的行政组织扁平化。中间管理层作为信息通信技术落后的产物，它的存在 既减缓了信息传递的速度，又易造成信息的严重失真。现代信息技术使操作执行层与决策层 直接沟通，中间管理层存在的意义大为减少。电子化政府基础上的行政组织，可以有效增宽 管理幅度，管理者和其下属都可以利用信息技术手段随时了解对方的状态和意图，而且仅占 用很少的精力和时间，一个管理者能够同时指导更多的下属人员，从而增宽了管理幅度。此 外，电子化政府基础上的行政组织，可以借助现代化的网络和通信手段，促使社会公众广泛 参与政府管理及政治事务，便于基层的民众了解国家高层权力机构的管理和决策活动，并积 极与之互动。三、网络信息技术对行政公文的影响政府行政管理活动，必须依靠行政信息和行政管理信息系统。而行政信息是人类信息或 社会信息范畴的一部分，它是对行政管理活动和管理对象的产生、发展、变化情况及行政管 理活动联系的反映，是反映整个行政管理活动的各种消息、情报、数据、指令、密码、符号、 文字、语言等讯号的总称。它惜助于物质形态的载体表现出来，为人们所识别和利用。行政 管理活动中的文件、报表、簿册、档案等是行政信息的载体。它王要是以纸张作为载体的记 录形式存在于一切行政管理活动中。这也就是人们常常所说的“白纸黑字”。网络信息技术将 彻底改变行政信息的载体 它不再是用传统的“白纸黑字”的形式记录行政信息而是以电子 的形式记录对行政管理活动和管理对象的产生、发展、变化情况及行政管理活动的联系，并 通过网络信息技术和计算机表示出来。过去那种“出门带公还包”将被“出门带手提电脑”所取 而代之。另外，在我国行政组织主要是以纵的层级制和横的职能制形式构成的。层级制表现为在 中央政府之下，形成了金字塔结构形式的地方政府结构，即形成了由上级到下级并逐级下降 的管理层级。每一下级层次对上级层次负责。横的职能制表现为一级人民政府由横的若干部 门组成，甲部门不对乙部门负责，每一部门均直接对管理对象实施管理，每一部门行使不同 的且多是单一和专门的管理职能。从而使每一部门在全国范围内均构成一个相对独立的系 统，在系统内部实施垂直领导。如财政部直接（或通过下级财政部门）对管理对象实施财 务方面的领导，发布有关业务方面的指示。行政组织的这一构成方式决定了行政信息的传递 渠道和传递方式是分层次的，即根据行政组织的不同层次，以传统的邮政、电话、电报、传 真等传递信息的方式进行逐级传递。网络信息技术将打破行政组织的层级界限以网络通信的 方式，可以快速将中央的信息直接传递到基层。信息传递渠道纵横交错，不再按照行政隶属 关系传递，等级权威在信息传递中不再起决定作用。四、网络信息技术将改变政府组织信息结构信息是政府决策、政府运行和政府管理的基础。对政府而言，获取行政信息是一个复杂 的过程，它涉及到组织各部门、各层次甚至全体成员的活动。政府的信息结构是一个组织收 集、处理、贮存、传递信息的渠道和方式。信息结构往往是与组织形态、权力结构相一致的。 在集权和等级制的金字塔型组织结构下，信息结构是纵向层式的。整个信息的收集、处理、 贮存、传递是树型的。即它由本级政府的职能部门、直属机构和下级政府组成的信息点；依 托这些信息点中的信息工作机构和信息工作队伍等按照专业化原则分别进行判断、筛选，并 分类贮存在不同的专业部门按照等级层次呈垂直状传递，各信息点之间的联系呈垂直状， 与机构或职位等级结构相一致，注重行政隶属关系的信息联系。网络信息技术将使各信息 点或信息中心的联系既有垂直方向的；即上下级之间的纵向联系，也有水平方向的，即同等 级层次之间的横向联系，还有不同等级层次、不同隶属的斜向联系；共同组成纵横交错的信 息沟通网络信息呈现交互化。它有多个信息中心，每一个信息中心既能了解各职能信息、层 次信息，也能了解全局信息。政府与外界的信息交流与沟通是开放性的、多层次的、交互式 的，可以使信息跨层级、跨专业、跨部门流动。任何个人既是信息的提供者，又是信息资源 的使用者 并且有信息使用自主选择的自由。五、网络信息技术对行政决策的影响行政决策是行政决策者为达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方 案的过程。信息技术发展对行政决策的影响是围绕着提高行政决策的有效性和行政决策的效 率展开的。对行政决策目标的影响。信息技术发展改变了人类生活的环境，为此对公共行政提出了新 的要求。对于公共产品的提供者一一政府而言，一切应以公共产品的消费者的满意为决策的 根本目标，决策过程的行政参与民主公开就成为一种必然选择。随着各地政务公开活动的开 展，群众对政府的满意度也相应提高。削弱以至取消决策者与执行者之间的严格分界。 在马克斯韦伯所设计的科层制中，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，只有处在金 字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。2而信息技术的发展使每个人 都能及时获得所需要的信息，在工作现场就可以作出必要的决策，无须事事先向上司汇报， 再执行上司的决策，真正做到将在外，君命有所不受。正如约翰奈斯比特在其大趋势 一书中所描述的： 由于新科技发展给社会生活带来的多样性和时效性，中央政府的集中决 策愈来愈缺乏效率，谁是总统再也无关紧要，因为实际的政治力量，即把事情处理好的能力， 已从国会和总统的手中转移到州、市、镇和邻里手里。3改善行政决策者的有限理性。管理决策的基石是由西蒙提出的有限理性学说，而信息的 不完备是影响人们进行理性判断和决策的直接原因之一。信息技术的发展可逐步实现在适当 的时候、把适当的信息提供给适当的管理者，这样就改善了决策者的有限理性。网络化电子 政府的实现，使得公共行政决策者可以在广泛了解决策所需信息的前提下进行决策，避免了 靠经验决策和决策信息不完备导致的决策的盲目性现象，从而提高了行政决策的科学性和合 理性。支持与强化行政决策过程。行政决策可分为程序化决策和非程序化决策两类。以计算机为 基础的信息技术完成程序化工作的效率与功能是不言而喻的。在计算机尚处于实验室阶段 时，美国10年一次的人口普查只能用制表机来处理普查数据，以至于在人口普查结束4年 后，数据尚未处理完毕。第一台专门设计用于商业目的的计算机UNIVAC4,就因总共服役 7万多个小时并成功处理了美国人口普查局的人口普查数据而被载入电脑史册。这是计算机 处理程序化决策的成功范例。而对于非程序化决策，信息技术也可以提供强有力的信息支持。 1952年下半年，美国朝野都忙于为次年大选作准备。候选人分别是在二战中立下赫赫战功 的62岁的艾森豪威尔将军和演说家阿德莱史蒂文森，由于前者早已解甲归田，新闻界舆论 对后者获胜的把握几乎一边倒。出于好奇，新闻界请出UNIVAC来做个预测。数据分析结果 出乎人们的意料，电脑认为获胜者是艾森豪威尔将军，而且票数与史蒂文森相差悬殊。人们 对此不以为然，因为UNIVAC依据的不过是5%的选票，根本不足为据。然而，大选结果却 是艾森豪威尔将军大获全胜，且选票超过对手五、六倍。UNIVAC又一次证明了信息技术在 非程序化决策中的强大作用。六、网络信息技术将改变政府的工作作风与政府工作人员的工作观念在政府机关，人们司空见惯的官僚作风已形成多年。诸多的机构，诸多的公文，再加上 诸多的公章，往返的输送和传递，构成政府行政管理的一大奇观。工作上，刁难、拖拉、推 脱、扯皮等现象无所不在。另外；大多数政府至今仍沿用旧有的服务模式，面对面的服务。 在许多辖区政府工作人员仍站在“柜台”后面，为需求不同的公众提供服务。为此人们经常 抱怨排队等候时间过长、在办事机构间频繁奔波、政府机构总是在市民便于办事的时间下班 等等。网络信息技术将改变政府的工作作风，降低公众进政府办事的“门槛”，原来所谓的 “门难进、脸难看、话难听、事难办”的情况将得到较好的解决。人们再也不必为办某一件 事情在政府机关来回奔波，看办事人员的脸色行事。而只要“足不出户”，端坐于计算机前 查找办事机构和办事程序，在网上填写办事所需要的相关材料，并提供有关证明等，就可获 得政府所提供的服务。另外在我国，长期以来，政府内部层层叠叠、形形色色、各种各样的机关，构建出一座 座现代官府的“结构迷宫”（指人们并不熟悉的分门别类的行政职能部门）和办事的“程序 迷宫（指各行政职能部门的各种办事程序）任何人一旦进入其中便立即陷于没完没了的寻 找出口的各种尝试之中。公文旅行将权力和非权力者紧紧地牵系在一起，公章成为权力象征 的物载体。任何公务倘若缺乏一定的公文和公章，那么它便难以具有合法性 或获得实质性 的进展而顺利走出迷宫。网络信息技术将有效消除官府中的“结构迷宫”和办事的“程序迷 宫”。利用网络信息技术推行政务公开，将所有政府部门的职能、办事程序、行政性事业收 费标准、办事纪律、投诉渠道和相关法律法规等都在网上公布，建立面向社会的网上业务处 理系统，实现网上无纸化办公，使政府的工作是在人们的监督下进行。政府工作人员过去那 种“以我为中心”的官僚主义，将会被把市民和企业当作自己的“顾客”，奉行“顾客即上 帝”的工作观念所取代。另外，网络信息技术应用，不再是独立的技术系统，而是有效地融 入政府管理和服务，成为政府运作过程中不可分割的组成部分。七、网络信息技术将提高政府的工作效率和工作质量由于技术手段落后和政府官僚主义等，人们一直在或多或少地抱怨政府办事效率低下， 社会公众纳税后在服务效率和服务质量等方面没有得到应有的回报。网络信息技术较好地解 决了这些问题。首先，减少中间管理层次、减少机构、减少冗员，可以减少人为的官僚主义 带来的低效率；其次 理顺政府各部门之间的关系，明确政府各部门的管理边界，规范政府 各部门的行政管理和工作流程，在政府信息网上推行政务公开，将所有政府部门的职能、办 事程序、行政性事业收费标准、办事纪律、投诉渠道和相关法律法规等，都在网上公布，规 范业务流程，建立面向社会的网上业务处理系统 实现网上无纸化办公，提供 24 小时随时随 地的多项问时服务，人们只要在家中使用互联网就可以查询到与政府部门打交道的程序和规 则，就可以在网上找到自己所需要的服务种类和服务方式，从网上，你可以阅览政府许可的 各种电子公又和电子资料库，可以查阅各种电子法规和电子新闻，可以了解政府及其各部门 的组成、提供服务项目、职责、地点等基本情况 可以进行税务处理、电子福利支什、电子 邮递、电子保健、电子户籍管理、电子警政治安、电子政府采购与招标；当遇到困难时，你 可以向其他网民求助，也可向有关政府部门求救，你将得到免费的咨询和服务；可以了解政 府对某项管理或服务的计划情况及其实施的进展，可以参加各式各样的讨论组，政府的各专 门问站可以满足你的特殊需要；可以询问天气预报、邮政编码、电话号码、列车和飞机的时 刻表等生活问题，可以参与某一政府部门有关政策制定和修改的讨论，发表自己的见解，可 以了解政府掌握的宏观经济数字、专家分析和预测等经济信息。比如一个个体户办理一个餐 馆营业执照，没有必要亲自跑到工商、税务、卫生机构去一办理手续，只要按照网上提供 的要求，把自己的有关资料和证明村料（通过有关技术认证机关网上认证）通过网络发送到 有关部门，他们便可在及时信息反馈（认证或审批）后组织开张。总之，网上 24 小时的全 天候服务，延长了服务的时间。不管你在哪里，你都可以在“一站式”的窗口中得到你想要 的便民服务。服务的据点和渠道增多了，你不必在不同的政府部门来回奔波，可以享受跨机 构、跨部门的政府服务。八、网络信息技术将提升政府的公信力建立与民众互动的政府服务平台，构建无缝隙的政府。 目前，我国的许多政府部门面临着种种问题，官僚主义等带来的行政效率低下、不规范的行 政流程和管理等带来的裁量空间随意扩大、黑箱操作”等带来的腐败、民众反映投诉渠道 不畅等带来的积怨，所有这些 都严重影响政府的形象和公信力。从政府结构来看，网络状 态的电子化政府实现了在上下之间、纵横方向上都相互连通，避免了在传统科层制模式下， 高层政府与基层公众、政府机构上下之间及横向上都相互隔阂、割裂、断层的现象。在电子 化政府条件下，通过计算机、通信、网络等技术手段的综合应用，政府可能为社会公众提供 全天候的、高质量的、“一站式”的公共服务，此即所谓的无缝隙的政府（Seamless government ）。电子化政府搭建了与民众互动合作的平台，在此之上政府是面对公众开放 的，而公众也非常便利地可以参与到政府事务中来，特别是那些与他们切身利益紧密相关的 事务。公民办理户口、交纳税金、查询养老保险等事宜，皆可在任何时候、相宜的地方通过 政府网络进行，极为便利、高效。同时，政府通过流程再造使行政运作环节和程序得以简化， 并运用信息技术重新配置行政业务流程，实现信息共享、资源整合、工作过程自我控制等， 以更好地满足公众需要且大大提高了工作效率。可以看出，提高网络信息技术在行政管理中的应用水平，是提高全社会的经济效益和国 家综合实力及国家竞争力的最有力的保证。然而，不容忽视的是信息技术必然导致传统的国 家主权弱化。信息技术的发展增加了国际活动的透明度。遥感器和卫星技术把大多数国家具 有战略意义和部分具有战略意义的目标置于全时辰、全天候的监控之下；视频和多媒体技术、 信息高速公路和卫星通信技术使图文信息即时传递成为现实。在国际社会的注视、舆论的监 控和可能的外部干涉的影响下，国家在国内外事务上作出决定的自主性日益受到削弱。由于 因特网是现实社会的延伸，它在给人们带来便利的同时，也受到各种不良现象的污染，如： 网络色情、网络暴力、网上走私、网上贩毒、网上黑客，等等。这就提出了一个严肃的课题， 如何规范网络行为？积极寻求对策也是公共行政部门不可推卸的责任。然而，合理有效地运 用网络信息技术促进政府管理水平，是我们的现实选择和必由之路。我们有理由相信：经过 科学的政府再造，一个民主的、法治的、有能力的、公正的、廉洁的、高绩效的政府能够得 到建立和发展。参考文献：1 于凤荣、王丽：电子政府与现代政府之比较，中国行政管理，2001.11.第17、18 页。2 于丽娟：保存人类的历史，北京，研究生时代1997 年第 4 期。3 罗 伊：无网不胜，兵器工业出版社，1997 年 9 月第 1 版。4 赵旭东：新技术革命对国家主权的影响，北京，新技术革命及高技术产业，1998 年第1 期。