人口政策及其制定的依据

人口政策及其制定的依据一、人口政策的含义和种类（一）人口政策的含义制约人口因素的复杂性加大了科学界定人口政策的困难程度。国 际上一些著名人口学家也感到给人口政策下定义比给人口学本身下定 义还要困难。国内一些理论工作者和实际工作者对人口政策的理解也 各不相同，众说纷纭，见仁见智。“国家直接调节和直接影响人口再生 产过程所颁布的法令和措施的总和，称人口政策（刘家麟1992）”； “人 口政策是一个国家的统治阶级为维护统治利益，对人口发展过程施加 影响和干预而作出的具有法令性的规定”（侯文若1985）； “人口政策 是一个国家或地区根据自己的社会经济发展需要和人口与社会经济发 展的比例关系，采取直接干预、调节和影响人口数量（包括鼓励或控 制人口增长）、人口构成、人口分布等而制定的法令、措施、方法和手 段的总和”（底书贵1989）； “从形式上讲，人口政策应该是国家旨在 影响人口过程的政策、法令。但是，问题往往却又不那么简单。 国家常常用法以外的形式干预人口过程。所以不能把对人口过程 给予了很大影响的国家行为排除在外（梁中堂1983）； “人口政策是一 个国家为实现特写历史时期人口发展目标而制定和推行的管理、调节 人口过程，指导人口行动的一系列措施和准则的总和”（王俊祥1994）。 从以上例举的几个对人口政策定义的表述中，我们不难发现他们之间 的分歧和不同点。首先，涵盖范围不同，有的认为人口政策只涵盖于 人口再生产过程和人口分布，并不涉足人口变动三大过程之一的人口 社会变动过程。其次，作用领域不同，有的认为人口政策只作用于人 口数量、人口构成和人口分布等领域，而不干预和影响人口质量的变 化。再次，干预的手段不同。有的认为人口政策是干预和影响人口过 程而作出的具有法令性的规定，而有的不提法的规定性，只提是调节 人口过程、指导人口行动的一系列措施和准则的总和。最后，行为应 否包括在人口政策之中也有不同看法，有的认为，国家常常用法以外 的形式干预人口过程，而且在实践中起着很大的作用。因此，在法以 外的国家行为也应包括在人口政策之中，而绝大部分人则义为，行为 属实践活动，不应包括在人口政策之中。我们认为，上面例举的几种关于人口政策的表述，各有优点和不 足，都从不同侧面给人以深刻启迪，已经闪烁出科学定义的光辉。人 口政策是一个国家或地区用来影响和干预人口运动过程以及人口因素 发展变化的法规、条例和措施的总和。这一科学定义表明：人口政策 体系是影响和干预人口运动全过程的，不仅是人口的自然变动，而且 包括人口的迁移变动和社会变动；人口政策体系是全方位影响和干预 人口的各个因素，不仅是调节人口数量的增减而且也影响和干预人口 质量、人口构成和人口分布的变化；人口政策是以具有法律效力或政 府指令性的法规、条例和措施总和作为影响和干预人口过程、人口因 素的手段，而不包括带有实践性质的各种行为。（二）人口政策和种类人口政策不是单一的，而是涵盖人口运动全过程的一个政策体系。 由于认定标识不同，人口政策也有几种不同类型。1. 广义人口政策和狭义人口政策。对广义人口政策和狭义人口政策的含义，中国人口学界也有不同 认识。有的认为，“所谓狭义人口政策，即是那些具有法的形式的并且 旨在影响人口过程的国家政策和法令。而广义的人口政策是指那些对 人口过程产生重大影响和旨在影响人口过程的国家行为”（梁中堂 1983）。有的则认为，“人口领域，如果狭义讲来，指的仅仅是人口生 产领域，即人类从事自身生产和再生产领域。在这个领域内充分发挥 指导作用的人口政策，称之为狭义人口政策。用以指导比人口再 生产更广阔一些的人口活动的人口政策，叫作广义人口政策”（侯文若 1985）。显然，这种不同认识是源于广义和狭义人口政策划分标识不同 而产生的，前者用了政策、法令和国家行为两个标识，后者则用了人 口政策作用的不同范围作为标识。上文我们已经指出，国家行为属某 种实践活动一般不能包括在人口政策范畴之中，因而也不能作为区分 广义和狭义人口政策的标识。我们认为，狭义和广义人口政策应以人 口运动的不同过程为依托，以人口政策影响和干预人口过程范围的大 小为标识。据此，狭义人口政策是影响和干预人口自身生产和再生产 过程的人口政策，其作用结果直接制约和影响着人口自然变动过程的 数量和质量。狭义人口政策包括生育政策、死亡政策、优生政策和婚 姻家庭政策。生育政策是狭义人口政策的主导或核心政策。婚姻和家 庭是人口生产和再生产的社会形式，因而婚姻家庭政策自然应是狭义 人口政策中的重要组成部分。广义人口政策，是影响和干预人口运动 全过程的政策，既影响和干预人口自然变动过程，也影响和干预人口 迁移（含流动）变动过程和人口社会变动过程。广义人口政策的作用 范围比狭义人口政策作用范围要大得多、宽广得多。一般来说，广义 人口政策除了包括狭义人口政策外，还包括国内人口迁移（流动）政 策、国际人口迁移政策、国家地域人口分布政策、人口部门结构政策、 人口职业结构政策、人口劳动就业政策，人口教育结构政策、民族人 口政策等。有些学者认为，当前大多数发展中国家推行狭义人口政策，而发 达国家则推行广义人口政策。“在一些生产力落后、经济文化教育不发 达、人口增长过快、人口素质偏低并影响社会经济发展的国家，一般 推行的几乎都是狭义人口政策，即把调节指导和干预人口自身生产和 再生产作为人口政策的活动范围。中国现阶段实行的基本上属于狭义 人口政策。那些生产力发达，文化教育程度高，科学技术已实现现代 化，主要需进一步改变人口分布状况和调整人口社会经济结构的国家， 推行的大多数是广义人口政策。当代经济发达国家实行的基本上属于 广义人口政策”（孙栋康1999）。这种看法是将人口节制生育政策误认 为或是等同于狭义人口政策的结果。其实这些发展中国家除了实行节 制生育政策之外，它也有并在实践中实行着广义人口政策，有自己的 国内人口迁移政策、国际人口迁移政策、地域人口分布政策以及人口 劳动就业政策、人口教育结构政策等。许多发达国家除了认真推行进 一步改变人口分布状况和调整人口社会经济结构等广义人口政策之 外，它也在认真推行属于广义人口政策的重要组成部分的鼓励人口生 育的狭义人口政策。因此，无论是发展中国家或是发达国家都在全面 执行自己的狭义和广大人口政策，只不过人口政策作用的方向、强调 的重点和落实的力度在这些国家之间存在差异。2. 鼓励人口增殖政策和限制人口增殖政策。这是以国家对待生育的态度和影响、干预生育的作用方向为标识，将 狭义人口政策的核心内容一一生育政策划分为鼓励人口增殖政策和限 制人口增殖政策。鼓励人口增殖政策，就是一个国家的政府通过直接和间接的经济、行 政、法律和技术措施来影响、干预人们的生育行为，鼓励早婚、早育、 多育，限制不婚不育，禁止或惩罚堕胎、避孕、溺婴、弃婴，以达到 促进人口较快增长的目的。这类政策的历史是很悠久的，在奴隶社会、 封建社会和资本主义社会前期始终占统治地位，后来在完成工业革命 的资本主义国家，由于相对人口过剩，经济增长主要靠劳动力质量， 对劳动力数量的需求相对减少，曾一度在劳动者中间推行限制人口增 殖政策，但时间不长，随着人口再生产从传统型向现代型的转化，一 些国家又转而实行鼓励人口增殖的政策。目前实行这种人口政策的国 家，主要集中在欧洲、大洋洲和西亚地区，如法国、英国、瑞典、德 国、俄罗斯、澳大利亚、科威特等20多个国家。限制人口增殖政策，是一个国家的政府通过多种措施鼓励人们晚 婚、晚育、少生、优生，以降低人口增长速度，稳定或缩小人口规模 的政策。这类政策是在第二次世界大战以后，特别是50年代，随着许 多国家的独立，经济发展，科技进步，医疗卫生条件改善，人口增长 速度加快，导致了人口与社会、经济、资源、环境等方面矛盾的尖锐， 促使众多国家调整了对待人口增长的态度，从过去长期推行的鼓励人 口增殖政策变为限制人口增殖的政策，这是人类走向文明进步的主要 标志，也是20世纪下半叶发生的人类与自然发展史上的重大转折。今 天，绝大部分发展中国家和部分发达国家都走上了限制人口增殖政策 的道路，如印度、中国、韩国、巴基斯坦、泰国、印度尼西亚、埃及、 加纳、赞比亚、卢旺达、乌干达、秘鲁、墨西哥、牙买加和日本等130 多个国家。3. 公开的人口政策和隐蔽的人口政策。这是以国家对实行人口政策态度的公开程度来区分的。一般来说， 任何一个国家都在实行着某种人口政策，都在直接或间接地影响或干 预人口运动的三大过程，否则这个国家社会经济的存在和发展都是不 可思议的。但是，某个国家怎样实行人口政策，则可以有不同的公开 化程度。这样，自然就会出现公开的人口政策和隐蔽的人口政策。公 开的人口政策是指该国政府对人口变动过程的影响和干预的主张是公 开的，态度是明确的，措施是坚定的，或者是坚定地公开鼓励人口增 殖，或者是坚定地公开限制人口增殖。前者如法国、英国、德国、俄 罗斯、保加利亚、罗马尼亚等国；后者如印度、中国、泰国、孟加拉 国、加纳、卢旺达和墨西哥等国。隐蔽的人口政策是指该国政府对人 口变动过程的影响和干预的主张是不公开的，措施也多系间接性的， 主要通过社会经济政策和其他一些措施以及支持民间组织开展活动来 达到影响和干预人口变动过程的目的。虽然该国政策没有公开地影响 和干预人口变动的主张，但其隐蔽在背后的目的和倾向性是明显的， 或者是鼓励人口增殖，或者是限制人口增殖。例如，科威特、阿曼等 国，虽然没有以政府名义正式颁布鼓励人口增殖的政策，但从其政府 严禁人工流产、允许多妻制及鼓励大家庭的政策来看，实际上执行的 是一种鼓励人口增殖的政策。又如日本，虽然迄今没有正式颁布什么 限制人口增殖政策，但从日本政府大力支持民间家庭生育计划活动、 允许多种谋体传播节制生育知识和人工流产合法化的做法中，人们不 难看出日本执行的是隐蔽式的限制人口增殖的政策。4. 全国性人口政策和地区性人口政策。这是以人口政策适用的地域特征为标识区分的。全国性人口政策 是在一个国家的地域内发挥作用的。一般来说，每个国家都会从本国 的实际情况和需要出发，制定或隐蔽执行某种人口政策，以求社会经 济的发展和民族的繁荣。而对一个幅员辽阔、民族众多、各地差异又 很大的国家来说，仅有一个统一的全国性人口政策显然不够。在这样 的国家，往往各地的自然条件、民族构成和社会、经济、人口状况有 很大差异，执行全国性的人口政策在一些地区就会出现不符合本地实 际情况的问题。这样就需要除了有全国性的人口政策之外，在全国性 人口政策基本原则指导下，再制定一项符合本地区特定要求的地区性 人口政策，也可以用贯彻执行全国性人口政策的具体实施办法或实施 条例的形式表现出来。就像中国的生育政策，除了中央政府有一个适 用于全国的人口生育政策之外，各省、市、自治区从本地区的具体情 况出发制定一项适合本地需要的贯彻落实全国性人口生育政策的具体 实施条例，这就是属于地区性的人口政策。这对单一民族的中小国家 可能是不必要的，但对一个幅员辽阔和多民族的国家是确实需要的。 因为只有这样才能有益于国内所有地区和一切民族的繁荣吕盛、经济 发展和社会进步。二、人口政策的性质正确认识和把握人口政策的含义，还必须进一步了解人口政策的 性质。人口政策既然是社会经济政策体系的重要组织部分，人口政策 的性质就与其他社会经济政策的性质一样，都属于上层建筑范畴，都 是该国统治阶级意志的表现。因此，一个国家的人口政策应是这个国 家的统治阶级治理人口意志和主张的集中反映，不是这个国家所有人 意志的反映，而仅仅是该国统治阶级意志的反映，这就是人口政策的 本质。一个国家的统治阶级之所以要制定人口政策，目的是要用自己的 意志和主张来影响和干预人口变动过程，使人口的各种变动有利于本 阶级的统治，促进经济基础的巩固和社会经济的发展，为实现本阶级 近期、长远的政治和经济目标服务。目标能否达到，就要看人口政策 符合客观规律要求的程度，这也间接反映该国统治阶级治理人口意志 和主张是否有局限性，能在多大程度上符合包括人口规律在内的客观 规律的要求。如果该国统治阶级治理人口的意志和主张与客观规律的 要求是背道而驰的，则人口政策引来会困难重重，不会有好的结果； 如果该国统治阶级治理人口的意志和主张符合客观规律要求，则人口 政策会顺利实施，也会收到良好的效果。纵观历史，奴隶制、封建制 和资本主义制的统治阶级治理人口的意志和主张都有较大的历史局限 性和阶级局限性，历代人口政策都是在不断被强制实施的。与此不同 的社会主义国家的人口政策，虽然也是代表着经济阶级治理人口的意 志和主张，但是这个统治阶级就广大劳动人民自己，它代表着未来社 会的发展方向，其治理人口的意志和主张既符合社会经济发展客观规 律的要求，又符合人口规律的要求；既是统治阶级治理人口意志的集 中反映，也代表了广大劳动人民的根本利益，得到人民的拥护和支持， 因此必然会收到良好的预期效果，达到巩固经济基础和社会经济可持 续发展的作用。当然，人口政策也具有一定的约束性和强制性。因为一个国家的 人口政策是这个国家政府影响和干预人口变动过程的具有法令性的规 定，要求每一个公民都要遵守执行。这正是具有政府法令效力的政策 的本质所在。三、中国制定人口政策的依据制定中国的人口政策是一项十分复杂的工作。这既是由影响和制 约人口因素的复杂性，也于人口能够作用于其他因素的复杂性。因而， 对于依据什么来制定中国人口政策的认识，在人口学界也有一些不同 观点。有的认为，“中国现阶段的人口政策是在马克思主义指导下，根 据国家的人口数量、人口素质以及人口分布、年龄、性别构成等性质 和社会经济发展的需要而制定的”（底书贵1989）；有的则认为，“任 何统治阶级在制定维护其统治地位和利益的人口政策时，总是从经济 与人口发展的相互关系、从人口与自然环境的相互关系以及从求得民 族繁荣等客观现实出发”（侯文若1985）；还有的认为，“要想制定出 科学的和行之有效的人口政策，必须以科学理论为指导，综合考虑各 种客观因素和人的心理因素。如果缺乏一定的依据，不可能制定出科 学的人口政策”（王俊祥1994）。这些看法虽然大同小异，但还是反映 了学者强调的重点和视野涉及的范围不同。有的强调要有科学理论的 指导，有的侧重从人口与经济、人口与自然环境等国情出发，有的提出要有利于民族的繁荣，有的提出要考虑人口的心理因素等。这些看 法都是无可非议、有一定道理的，因为制约人口政策制定的因素很多， 就是再增加一些能够罗列出来的因素也是完全可以的。问题是，哪些 主要的，哪些是次要的，哪些是必须考虑的，哪些是可以考虑也可以 不考虑的，我们必须予以区分。只有这样，我们才能抓住人口政策的 主要依据，考虑那些必须考虑的因素，从而使中国人口政策具有较大 的科学性，既有利于民族的繁荣吕盛，也利于经济社会的可持续发展。 我们认为，制定中国人口政策的主要依据有三个方面：一是思想理论 依据，二是客观存在的国情依据，三是人们的社会心理依据。在此将 这三个依据分别予以叙述。（一）中国制定人口政策的思想理论依据任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。有什么样 的思想认识路线，就会制定出什么样的政策。中国的人口政策就是在 马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定的。马 克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是人口谈人口，而是 运用唯物论的方法，把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力 与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察，从而既科 学地阐明了人口自身的发展规律，也阐明了人口与经济、人口与社会 的发展规律，提出了著名的“两种生产”理论、人多也好也坏的两点 论理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均 是主要尺度的理论，为我们认识和解决中国人口问题及制定符合中国 实际需要的人口政策提供了思想理论基础，同时也为我们在人口问题 上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。我们不难设想， 若没有这样的理论作为指导，我们无法制定出现在的中国的人口政策。（二）中国制定人口政策的客观国情依据任何一个国家的人口政策，都是从本国的国情及其需要出发而制 定的。国情不同，制定的人口政策的内容和作用方向也不同。中国是 世界上第一人口大国、人口基数大，素质偏低；经济较为落后，底子 薄，人均收入大大低于世界平均水平；各种社会设施和社会福利的人 均水平处于世界平均水平以下；各种资源总量可观，但是人均水平属 于世界最低行列；自然环境虽然空间较大，但是适宜于人类生存的环 境相对紧张，环境的人口承裁力已接近饱和。我们的经济、社会、资 源、环境已经承受了来自人口的巨大压力，我们不能再继续加压了。 现在摆在我们面前的任务是承认现实，在已有国情的条件下寻求快速 发展的路子。在人口方面，尽量减少出生人口数量，提高人口素质； 在经济方面，在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时，大力采用最 新技术，迎头赶上，尽快提高社会平均劳动力生产率水平；在社会方 面，改善社会设施，增进福利水平，不断提高人们的生活质量；在资 源方面，节约资源，提高资源利用率，在开发新资源的同时转变经济 的增长方式，提高单位资源的贡献率；在环境方面，合理人口分布， 减少污染或破坏，大力发展环保产业，使生态得以平衡的处于良性循 环状态。这就是国情诸多要素发展态势及其客观需要，而各个要素的 发展和又不是孤立的，而是相互联系、相互制约、相互依存的，其中 特别是人口因素，既与经济有着的关系，又与社会有着的关系；既与 资源有着关系，又与环境有着关系，人口的数量过多和素质偏低的现 状正在通过许多途经给经济、资源、环境以不良的影响。如果我们不 采取坚决措施，通过影响和干预人口运动过程来逐渐改变这种状况， 不但影响我们这一代人的生活质量，还必将危及我们的子孙后代，那 时中华民族的腾飞和经济强国的券理想都将成为泡影。因此，中国国 情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持 续发展都要求我们制定控制人口增长、提高人口质量的人口政策。这 就是我们制定人口政策的客观国情依据。（三）中国制定人口政策的社会心理依据人口政策是要在人们的生育实践中实施的。生育实践即生育行为 由生育观念支配。生育观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育 动机是多种多样的，有经济、社会、精神、宗族、夫妻之间的需求等。 由历史和现实诸多因素形成的人们生育观念，虽然是我们制定人口政 策的出发点，但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点，而人 们生育观的可塑性和生育的极限性才是我们制定人口政策的决定点和 最后临界点。从也发点到最后临界点的人们生育观的可塑性幅度较大， 我们决定人口政策内容及其临界点究竟在较大幅度的哪一点上，在控 制人口过速增长方向已定的条件下，主要就决定于经过努力工作后人 们心理的承受能力。如果人们能承受得了，我们的人口政策最终就能 落实，也会有很好的政策效果；如果人们承受不了，就会造成诸多矛 盾，出现各种阻力，人口政策不能完全落实，政策效果也不会是理想 的。因此，我们在制定人口政策时，要认真考虑人们生育观的可塑性 和不断变化着的心理承受能力。在执行人口政策时，要从育龄群众现 实需要出发，采取多种措施，急人所急，帮人所需，不断加大人们生 育观的可塑性，提高他们对人口政策在心理上的承受能力。只有这样， 我们的人口政策才是从实际出发的，才会得到绝大多数人的拥护，也 才能顺利地贯彻执行。以上这三个方面的依据是完整的有内在联系的，缺任何一个方 面都不行，它们各自都从自己特定的领域揭示了在中国条件下制定以 控制人口数量、提高人口素质为主要特征的人口政策的必要性和可能 性，共同构成了中国人口政策的科学基础。这一科学的人口政策，既 是当代中国实现可持续发展的需要，也是我们各代实现可持续发展的 需要，是我们中华民族繁荣吕盛的需要。