公共政策分析模型

多源流分析框架约翰W 金登的多源流分析主要讨论了议程的建立和备选方案的产生问题。他所采用的是 对组织选择的科恩-马奇-奥尔森(Cohen-March-Olsen) “垃圾桶模型(garbagecanmodel)” 1 的一种修正形式。金登认为，议程的建立和备选方案的产生中存在着三条过程“溪流”(问 题源流、政策源流和政治源流)和一个“政策之窗”。问题、政策和政治这三条过程溪流主 要都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。这些分离的溪流 往往在某些关键的时候汇聚在一起。解决办法与问题连接起来，而且他们二者都与一些有利 的政治势力连接起来。而这种连接只有当政策之窗(policywindows)竭力提出最得意的政策建议或关于问题的想法的机会打开时，最有可能出现，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。金登的政策之窗就类似于拉雷N 格斯顿的触发机制，触发机制就 是公共政策的催化剂。在政治过程论的发展史上，科恩等人的“垃圾桶”模型不仅塑造了人 们理解组织的观念，甚至还从总体上影响了政治科学和制度理论中，一种触发机制就是一个 重要的事件，该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共的、消极的公众反应。但并不是所 有的重大事件都可以起到催化作用，这种催化剂的作用还取决于三个因素的相互作用:范围、 强度和触发时间。窗户打开的原因要么是出现了一些使人非相信不可的问题，要么就是政治 溪流中发生了意外的事件。尽管政府议程是在问题溪流或政治溪流中建立的，但如果所有这 三个溪流被连接在一起的话，即对一些正在考虑就此采取某种实际行动的项目进行编目。换 言之，如果问题、政策以及政治都被连接成一个整体的话，那么就更有可能出现重大的变化 比如广州的禁摩令：源流、政治源流、政策源流和政策之窗。我们可以从这四个概念入手对“禁摩”政策过程加 以应用分析。在“禁摩”政策过程中，问题溪流主要表现在，摩托车的大量存在，给广州市 区的交通秩序、交通安全、生态环境、社会治安、城市管理等带来了诸多社会问题，对广大 市民的健康、生命财产安全等造成了严重危害，特别是交通事故，当时涉及摩托车的交通事 故占了所有交通事故的一半，而且受伤、死亡的大多是摩托车这一边。广大市民反映摩托车 问题的意见、建议逐渐增多，部分人大代表、政协委员也表达了要求进一步加强摩托车管理 的愿望。特别是广州市治安问题，引起了广州市民的不满和政府部门的高度重视，“两抢” 成为人们大街小巷都谈论的话题。交警表示，摩托车已是广州道路交通安全的“头号杀手”。 政治溪流首先表现在市领导的调整。2003年，时任广州市市长张广宁专门做出指示，要求 对广州市摩托车问题加以治理。市委市政府对这一问题给予了高度重视，反复磋商，并由副 市长苏泽群亲自挂帅，而参与此次政策过程的有市政府的主要部门，包括市办公厅、法制、 交通、公安、工商、环保、商业、物价、宣传等部门。政策溪流主要体现在方案的制定上。 自2003年张广宁市长做出指示后，市公安局交警支队迅速做出反映，极制定出两套方案， 并提交市委市政府讨论论证，并最终定下一套满意方案。另外，这与外部的利益集团的影响 也是分不开的。汽车行业利益集团是“禁摩”政策的重要推力。多源流分析框架认为，问题、 政策和政治这三条过程溪流主要都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特性和 规则发展的。这些分离的溪流往往在某些关键的时候汇聚在一起。在“禁摩”政策过程中， 政策之窗表现在一些特别引人注目的交通安全事件的发生。据统计，“2003年全省公安机关 共立刑事案件达到516971起，比2002年上升9.0%。在发生的刑事案件中，侵犯财产案件 占了 91.5%。” 42003年4月份以来，全市刑事案件上升幅度最大的是街面的“两抢”案件， 特别是在公共聚集场所、马路上选择目标抢夺群众的项链、手机、提包的案件上升幅度最大， 摩托车管理有很大漏洞，驾驶摩托车作案的飞车抢夺案件占48%，这类案件手法简单，逃 窜快，容易得逞。这种犯罪行为被人们一致痛恨，于是很快达成一致：严格限制或禁止摩托 车，规范管理。除了这个指标外，使政策之窗打开的还有很多偶然因素，如2003年广州市 国民经济发展水平使政府有能力建立较完善的公共交通，也使老百姓有改变出行方式的能力; 政策之窗的打开也与广州市国民经济和社会发展“十一五”规划相契合，广州市努力在十 一五”时期至2020年打造一个经济中心、文化名城、上水之都，建成带动全省、辐射华南、 影响东南亚的现代化大都市，广州市政府认为摩托车已成为低层次的交通工具，应该给予取 代；2010年亚运会将在广州市举行，广州市政府认为摩托车将损害城市形象，等等。正是 在这些各种条件的汇合和碰撞下，才汇成了如今的“禁摩”政策。完全理性决策和有限理性决策理性决策模型，简称理性模型，它起源于传统经济学的理论，传统经济学理论是以“经济人” 的假设为前提的，舍弃了一些次要变量，使问题的分析得以简化，形成有效的分析框架，能 用来解释经济中的诸多现象。在“经济人”假设的基础上，产生了完全理性的理论假设：人的本性是自私的，一切经济现 象都根源于人的利己主义本性，人是通过深思熟虑的权衡和计算来追求最大利益的人，而“这 种私利就其狭义而言是由预测或预期的纯财富状况来衡量的。”完全理性决策需要有明确的解决问题的目标，穷尽目标的策略和方案，预测每种方案的结果 及其概率，选择成本最低的解决问题的方案。然而，对于一个缺乏联系的简单事务中，才能 找到完全理性的决策，因为它受自然环境、社会因素、决策者素质的影响才最小。毕竟属于 完全理性决策的方案非常少，仍然是一种理想模式。理性是经济学中的基本概念。很多经济学教科书一般开篇都会讲，人们的行为是理性的。那 些书里把理性定义为：“人们在决策时，可以很清楚地区分某两个决策孰好孰坏，或者二者 一样好。”经济学这样定义，原因在于简化决策模型的求解过程，否则决策模型都将会变得 异常复杂，很多情况下甚至无法得出一个满意的结果。很多批评者认为，理性综合模型是误 导性的，甚至是有害的。因此，在批评者看来，没有任何一个体系能够全面满足这些条件， 况且由于择优的标准不一、信息不可能完全、事物的不断变化，一旦时过境迁，原先“最优”的政策不可能再有效。二、有限理性决策模型的建立人们做出决策的时候，并不能确切地知道每一方案或行为的具体真实后果，只能做一估计。 这就是人们对未来形势的一种期望或估计，它实际上是人们对未来在心理上的一种假设，称 为预期。可是人的有限理性破坏了人们预期的准确。社会现实不等于理论假设，理性模型的 假设条件遭遇到诸多障碍，人们逐渐发现政策实践中的许多现象都难以解释。其中最突出的 是查尔斯林德布洛姆与赫伯特西蒙。林德布洛姆指出：决策者并不是面对一个既定问题， 而只是首先必须找出和说明问题。问题是什么，不同的人会有不同的认识与看法。首先，明确这一问题的症结所在，往往十分困难。其次，决策者受到价值观的影响，选择方 案往往会发生价值冲突。再次，在构成公共利益要素这个问题上，人们并没有普遍一致的意 见，公共利益不表示一致同意的利益。第四，决策中的相关分析不是万能的。决策受时间与 资源的限制，对复杂决策讲，不会做出无穷尽的，甚至长时间的分析，也不会花费太昂贵代 价用于分析，或者等待一切分析妥当再作决定，否则会贻误时机。20世纪40年代以来，诺贝尔经济学奖获得者赫伯特西蒙从管理决策理论的角度对古典 管理决策理论的“完全理性”质疑，提出了有限理性决策理论，从管理决策理论的角度阐释 有限理性，摒弃以法约尔为代表的古典管理决策理论的完全理性。“有限理性”原理是赫伯 特西蒙的现代决策理论的重要基石之一，也是对经济学的一项重大贡献。西蒙认为应该用 “管理人”假设代替“经济人”假设。“管理人”的价值取向和目标往往是多元的，不仅受 到多方面的因素制约，而且处于变动之中乃至彼此相互矛盾状态；“管理人”的知识、信息、 经验和能力都是有限的，他不可能也不企望达到绝对的最优解，而只以找到满意解为满足。 西蒙认为人的认知能力也是单纯的，人的行为的复杂性也不过是反映了其所处环境的复杂 性，在这样的环境中，人不可能做出最优的决策。由于现实生活中很少具备完全理性的假定 前提，人们常需要一定程度的主观判断基础上进行决策。也就是说，个人或企业的决策都是 在有限度的理性条件下进行的。完全的理性导致决策人寻求最佳措施，而有限度的理性导致 他寻求符合要求的或令人满意的措施。漏桶原理1. 奥肯漏桶原理是指再分配领域中的政府失灵。主要表现是税收制度可能损失效率和公平； 社会保障支出可能是反激励的，一是反分配问题，二是过高的保障水平可能导致贫困陷阱” 和“失业陷阱”；社会保障制度管理不当可能引起重重的经济效率损失，即从富人那里取来 一桶粥，到穷人那里可能会漏出来一些;理论及美国的经验，例如如果富人那里去的一美元， 到穷人那里只有一半，那此种以平等名义进行的再分配是以损失经济效率为代价的。2. 阿瑟.奥肯在他的“漏桶”实验中提出过这样的问题：如果我们重视公平，那么将1美圆 从很富有的人的桶里拿到很贫穷的人的桶里时，我们将表示赞同。但是设想在再分配的桶上 有一个漏洞，富人所交的税只有一部分到了穷人手里，另一部分漏掉了，那么以公平的名义 所进行的再分配就是以损失经济效率为代价的。在奥肯的实验中，可以发现，从富人那里征收来的每100元税收，实际上只能让穷人的收入 增加50元左右。这种再分配由于工作和储蓄的积极性的降低以及管理成本的上升而消耗掉 近一半。用奥肯的名言来讲，就是“当我们拿起刀来，试图将国民收入这快蛋糕在穷人和富 人之间做平均分配时，整个蛋糕却忽然变小了”。漏洞出现在哪里呢？ 一是管理成本，政府雇用税务人员和社会保障人员，这方面的支出在分 配上被认为是无效率的，美国的税务开支占税收的千分之五左右，中国的比例多大，只有国 税局和地税局知道；福利和转移支付影响高收入群体的积极性，减少了其投资的欲望，对穷 人的行为方式产生很大影响，其就业的迫切程度降低。例如，一个下岗工人终于找到一份勉 强糊口的新工作，但工资不高，还因此失去了政府提供的社会保障。这样，他就不愿意找工 作，情愿等着吃国家救济，蛋糕再次变小。国家收入不断减少，就像政府的桶发生了“泄露” 一样，富人失去的多，而穷人得到的少；三是社保和医保政策可能会减少人们为养老和保健 进行储蓄的动力。3. 美国经济学家阿瑟奥肯由此提出了著名的“漏桶理论”，奥肯曾形象地说：“当我们拿 起刀来，试图将国民收入这块蛋糕在穷人和富人之间做平均分配时，整个蛋糕却忽然变小 了。”，漏桶原理告诉我们公平与效率的交替关系：为了效率就要牺牲某些公平，而为了公平 就要牺牲某些效率。漏桶原理暗含了很多实际的情况，比如，如果对富裕家庭征收一定的附加税，来资助贫困家 庭，那么，贫困家庭得到的资助总量一定小于富裕家庭所缴纳的税收总量，因为这笔资助在 转交过程中要经过一系列中间环节，这需要花费成本；同时，这种政策又会对人们的工作积 极性、储蓄和投资等产生影响。这样，这种政策就成了一个漏桶，而这种漏出则代表了效率 的损失。但是，今天几乎所有经济学家都达成了共识，如果对富人重税，或者支持那些有能力的穷人， 那么这种税制可能会产生不利的影响。因为，随着政府将更多的钱分配给穷人，他不得不提 高富人及中等收入者的税收，就如同老师拿出好学生的成绩“奖励”给差学生一样，这样必 然会削弱富人们工作的积极性。经济学家必须对这种取舍的幅度做出准确的估计。这就如用刀来划分馅饼的矛盾，平等代表了如何分馅饼，而效率则表示馅饼的大小，人们必 须在平等和效率之间做出选择，因为，效率关注的是能不能尽量把蛋糕做大，而公平则关注 是能不能公平地分蛋糕。渐进决策模型渐进决策模型是美国著名的政治学家和政策科学家林德布洛姆提出的。林德布洛姆是公共政 策制定过程中渐进主义的主要代表人物。他所提出的渐进决策模式，在美国的政治学与行政 学界很有影响。渐进决策模型也是从批判理性决策模型入手的。林德布洛姆关于渐进决策的 思想，在他的早期著作政治、经济、福利一书中已具雏形。1958年林德布洛姆在批 评传统的政策分析方法时，提出了 “渐进分析”方法。这种方法的特点是：1、因为现实政治所推行的渐进政治，对政策问题，各政治领袖与政党的看法大致上达成共 识，所能调节或改变者，只是在小的支节问题上，因而是渐进的，在实际政治中，不一定需 要用许多理论。2、尽管政策分析或制定也会经常出现许多变量，但渐进分析只注重几个重要变量，方案的 考虑也只限于少数几个。3、价值与事实在渐进分析中交互使用，互为一体。现实政治中的基本价值已达共识，无需 再寻求各种不同的价值标准作为决定的标准。4、渐进分析着重以已有的政策为前提，这样的政策更可能被社会上一般人所接受，并且与 实现差距不大，不致于冒险。按照上面的想法，林德布洛姆认为渐进决策需要遵循三个基本原则：（1）按部就班原则按 部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许不象个英雄人物，但却是个正在进行勇 敢的角逐的足智多谋的问题解决者；（2）积小变大变原则从形式上看，渐进决策过程似乎 行动缓慢，但由微小变化的积累可以形成大的变化。渐进决策要求变革现实是通过一点一点 的变化，逐步实现根本变革的目的；（3）稳中求变原则政策上的大起大落是不可取的，欲 速则不达，势必危害到社会的稳定。为保证决策过程的稳定性，要在保持稳定的前提下，通 过一系列小变达到大变之目的。综上所述，渐进决策模型从认识论与方法论的角度，具有一 定的合理性。从认识论上讲，它在于以历史和现实的态度将决定运行看成是一个前后衔接的 不间断过程；从方法论上看，它注重事物变化的量的积累。以量变导致质变，主张通过不间 断的修正，达到最终改变政策之目的。林德布洛姆的渐进决策模型，因其所具有的固有缺陷，同样也遭到了不少学者批评。人们认 为，这种模式在社会稳定，变迁速率缓慢还比较适宜。但社会条件与环境发生巨大变革时， 需要彻底改革现有政策，这种模式非但起不到应有作用，很可能阻碍社会的变革。理性决策 模型所要求的过于理想化，在现实世界中是无法达到的，而渐进决策模型虽与实际决策过程 相近似，但只适用于稳定的社会中垃圾桶模型垃圾筒模型是企业内部的一种决策制定模式。这个名字是从组织的一系列决策指定中产生出 来的，这一模型最早是由美国管理学教授詹姆斯马奇(James March)、科恩(Michael D. Cohen)、 奥尔森(Johan. G. Olsen)等人于1972年提出。简单地说，该模型认为，企业员工面对一项 决策时，会不断提出问题并给出相应的解决方案。这些方案实际上都被扔进了垃圾筒，只有 极少数能够成为最终决策的组成部分。编辑本段|回到顶部垃圾筒模型的具体内容垃圾筒模 型的具体内容垃圾筒模型的具体内容垃圾筒模型的具体内容垃圾筒模型的基础是马奇教授 对组织行为的观察，他发现，在企业中工作的人们容易对某些行为模式产生偏好。这些模式 成为他们个人选择问题的解决方法时宠爱有加的“宝贝儿”。作为结论，模型指出：不管问 题发生在何时何地，人们都会以此为机会，来实施他们早已选定的解决方法。这会影响到决 策的制定过程和最终结果。该模型的另一特色，是将企业看作由一系列竞争性对策构成的集 合体，随时等待着问题的出现。因此，在垃圾筒模型下，决策可视为问题、对策和决策者的 选择三者的某一特定组合。从这个意义上，最终决策只不过是发生在垃圾筒内的淘金过程的 副产品而已。马奇和另一位美国管理学者李查德西特(Richard Cyert)还提出一种观点。 他们认为：企业的运行方式是一种有组织的无政府状态。这刚好与垃圾筒模型不谋而合。垃 圾筒模型的特征就该项特征整个组织本身所要追求的目标并不具体清楚，对各种施政目标的 优先级也不明确，此意味着组织对各种施政目标的优先级?并非一成不变，而是可以视必要 情况随时加以调整的。通常当一个组织发展到具有相当规模时，伴随而来的就是组织愈变愈 复杂，它同时也会追求许多不同的目标，这些目标又可分成多项的次目标。当企图再将这些 次目标加以具体化陈述时，则常会出现目标之间矛盾不一的情况。正如前面说过，组织目标 是模糊的，施政目标的优先级不是一成不变的，而是可以挪动的。2.2.2.2.手段或方法的不确定手段或方法的不确定手段或方法的不确定手段或方法的不确定第二项特征是对如何 达成目标的手段或方法并不清楚。这种组织的成员通常只知道与本身职责相关的业务，对整 个组织的运作充其量只有一些很基本和粗浅的认识。成员需要去尝试错误，从经验中去学习， 甚至要在面对危机时摸索和思考解决的办法。本文指出该种组织是一个松散的结构，有时甚 至是先决定了要做什么事或是有了行动(action)，然后再去思考为什么要做这件事，以及做 这件事的目标是什么，而不尽然像理性决策模式所主张的依逻辑思考的决策步骤以解决问题。 第三个特征是在政策形成的过程中，参与决策人员具有相当程度的的流动性，也就是说参与 决策者可能前后完全不同，故同样的议题由于不同的人员出席讨论，结论也可能与原先规划 完全不同。这种流动性参与以民主国家法案制定需经过国会审议为例：如以美国联邦政府来 说，预算或是法案的制订不是行政部门所能全程主导、掌控或垄断。国会议员有可能在立法 过程中，对法案加以修正或是杯葛，舆论、利益团体、或是游说团体也都会试图在政府决策 的过程中施加影响力。垃圾筒模型的四股力量垃圾筒模型认为，如具有上述三项特征的组织，其决策常常决定于四 股力量(streams，或译成”流”)：问题(problems)、解决方案(solutions)、参与人员(participants)、 和决策的机会(opportunities)。决策本来就是企图解决问题，垃圾桶管理决策组织“问题” 林林总总，有大有小。每一问题由下列三项来描述，分别为：进入时间，即问题浮现的时点；解决问题所需的能量；通路结构，即一些能触及到问题的选择。有了问题并不表示就 有解决的方案，当问题与选择(决策的机会)配合时，会有解决方案流产生，而流动速率是 指系统内产生解决方案的速率。如目前失业问题，显示我们的劳资双方与国家经济甚至教育 体系都有有问题，但我们尚无较佳的解决方案。再则，很多社会、政治、经济、教育的问题， 也不是有了方案就真的能解决问题。大学多元入学方案是一套解决方案，企图解决现行大学联招的一些问题，但是不是真的能解决大学联招现存的问题，会不会衍生出新的问题，则尚 待观察。决策参与者的重要性，前面已有提及。要注意的是，决策参与者不必然是一群在某 时某地开会和参与讨论的人员或官员，有可能学术界、舆论界、民间团体、乃至一般老百姓， 也加入某一政策的争辩且企图影响最后的决策。而决策参与者共识的建立，也是决策能否订 定的关键之一。称之为政策之窗(policy window)。政策的决定，要等待恰当的时机。政策之 窗一开，机会一来，打铁趁热，决策就可定案。如果机会一失，代表政策之窗关闭，则需等 待下一次机会的出现。