西部大开发战略向纵深推进

西部大开发战略向纵深推进作为中国经济发展格局战略性调整、实现区域协调发展的重大决策，西部大开发2 0 0 6 年进入第六个年头。中国对西部地区基础设施建设、生态环境保护和各项社会事业发展继续给 予财力倾斜，西部地区经济社会加速发展。“六年来这一战略初见成效，为继续推进西部大开发奠定了重要物质基础和良好发展环 境。”中国国家发展和改革委员会副主任王金祥这样评价。他同时指出，西部地区发展仍然面临严峻挑战，西部地区与发达地区的差距依然很大。约1万亿元的基础设施投资、1 2 2 0多亿元的生态建设和环境保护投资、3 10多亿元 的改善农村生产生活条件投资.西部大开发实施以来，西部地区城乡面貌发生很大变化，局 部地区生态环境有所改善，这一切都为西部地区经济社会加速发展奠定了坚实的基础。国家发改委地区司提供的数据显示，今年前三季度，中国东部、中部、西部地区工业生产 增加值同比分别增长2 0.15%、2 0.5 2 %和19 .12%，西部地区增速虽略低于东 部和中部地区，但与上年同期相比，东部地区增幅回落，西部地区有所提高，西部与东部地区 工业生产增速差距继续缩小。西部地区经济发展的效益也不断提高。前三季度，中国东部、中部、西部地区工业企业实 现利润同比分别增长2 5.7 5 %、37%和36.83%，西部地区工业经济效益的增幅明 显高于东部。重大基础设施项目今年取得新进展。经过5年建设，今年7月1日，青藏铁路全线正式通 车。10月27日，长江三峡水利枢纽工程156米蓄水目标，比初步设计提前一年宣告实现， 三峡工程由围堰挡水发电期正式转入水库初期运行期。根据新制定的西部大开发“十一五”总体规划， “重点地区优先开发、特色优势产业加 快发展”被放在相当突出的位置上。综合考虑西部地区的资源特点、产业基础、支撑条件，中国将力争经过“十一五”及更长一 段时期的努力，使西部地区能源及化工、重要矿产开发及加工、特色农牧业及加工、重大装备 制造、高技术产业、旅游与文化产业六类特色优势产业得到较快发展。对西部地区有可能加快发展的重点区域，中国将采取不同的方式推进加快发展。成渝经济 区、关中经济区、环北部湾经济区等西部有实力的地区被确定为率先发展的重点。此外，中心 城市及城市圈、重要资源富集地区、重点边境口岸城镇地区、少数民族地区也是加快发展的重 点地区。基于西部地区在保障中国生态安全方面具有特殊的重要作用，国家将处理好生态建设、环 境保护、资源节约与经济社会发展的关系，推进重要生态功能区的形成。“十一五”规划纲要划定的中国22个限制开发地区，西部占17个，包括三江源、四川若尔盖湿地、甘南黄河重要水源补给区在内的西部这些地区将坚持“保护优先，适度开发”。记者：“十五”西部开发总体规划是实施西部大开发战略的指导性文件，请王主任简单介绍一下这个 “规划”的要点以及西部大开发五年来取得的成绩和变化。王金祥：西部大开发面临的困难和矛盾十分复杂，是一个长期艰巨的历史任务。因此，国务院一开始 就要求各部门、各地区要在加强科学论证的基础上，制定发展规划，积极有序推进西部大开发。为此，在 2001 年底，原国家计委和国务院西部开发办会同有关部门编制完成了“十五”西部开发总体规划，并 经国务院同意印发各地区、各部门组织实施。规划是国家“十五”计划的重要组成部分，在编制过程中与“十五”计划进行了多次衔接。因此 规划充分体现了“十五”计划的指导思想和基本要求。同时，充分考虑西部大开发所面临的国际、国 内环境的深刻变化，明确提出实施西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务和重点区域。特别是针对 西部大开发开局阶段中严重制约经济社会发展的突出矛盾和重大问题，对基础设施建设、生态建设和环境 保护、巩固和加强农业基础地位、积极调整产业结构、加快发展科技教育、促进社会事业发展等重点任务 进行了明确部署。五年来，在党中央、国务院正确领导下，西部地区广大干部群众顽强奋斗，艰苦创业，推动西部大开 发取得了重要进展，西部地区经济社会加快发展，城乡面貌发生了明显变化，各族人民群众生活进一步改 善，规划强调的指导方针以及主要目标、重点任务和政策措施在贯彻执行中已经取得明显成效。一是西部地区经济呈现加快发展的良好势头。五年来，西部地区 GDP 年均增长速度达到 10.2%，全社 会固定资产投资年均增长 20%左右，发展的步伐明显加快，与全国平均增长速度的相对差距有所缩小。国 家在规划指导、政策扶持、资金投入、项目布局等方面，加大了对西部地区的支持力度。中央财政性建设 资金累计投入约 4600 亿元，财政转移支付和专项补助累计安排5000 多亿元。国家投入带动了社会投入， 促进了西部地区投资建设和经济发展，城乡面貌和人民生活状况发生了可喜的变化。二是关系西部开发全局的一批重点工程顺利实施。五年来，西部开发新开工重点项目达到60 个，规划 投资总规模8500 亿元。到2004年年底，有23 项重点工程全部或部分建成投产。其中，西气东输工程全线 贯通，西电东送工程新增向广东送电1000 万千瓦的任务提前完成，青藏铁路线下工程已完成95%左右。退 耕还林工程累计完成退耕地造林和荒山荒地造林2.88 亿亩，退牧还草工程已安排治理严重退化草原1.9亿 亩。江河上游水利枢纽、公路国道主干线、天然林保护、京津风沙源治理、江河上游水污染防治、西部中 心城市大气污染治理等重点工程全面展开，许多项目的经济社会和生态效益开始显现。三是农村基础设施和社会事业建设明显加强。西部地区农村交通、水利、能源等基础设施建设迈出重 要步伐，农民生产生活条件初步得到改善。五年来，已经建成了贫困县出口公路1.7 万公里、通县油路2.6 万公里，开工了 4.6 万公里的县际公路。国家累计投入170多亿元，支持西部地区教育特别是农村义务教 育发展；投入 80 多亿元支持农村公共卫生设施建设。村村通广播电视和西新工程建设取得阶段性成果，县 级文化馆、图书馆及乡镇文化站建设得到加强。农村扶贫工作力度进一步加大。四是结构调整和对外开放迈出新步伐。在国家政策引导和市场机制的作用下，西部地区特色优势产业 发展步伐明显加快。电力、煤炭、石油天然气、有色金属、棉花、畜牧、旅游等产业，以及部分装备制造 和高新技术产业，在全国市场上已占有重要位置。西部地区五年累计吸收外商直接投资 90 多亿美元，加上 国际组织和外国政府贷款等，实际利用外资接近 150 亿美元。东部地区已有1 万多家企业到西部投资创业， 累计投资额超过 3000 亿元，东西合作势头明显加快。五是西部大开发促进了全国经济发展。西部地区为东中部地区提供了大量能源、矿产品、特色农产品 等资源，保证了经济发展和人民生活的需要。同时，西部地区重点工程建设所需的设备、材料、技术和人 才，来自全国各地，扩大了市场空间，促进了产业结构调整，增加了就业岗位。西部大开发五年来取得的成绩，使全国各族人民特别是西部地区人民看到了西部发展的希望和前景， 进一步增强了全面建设小康社会的信心和决心。实践充分证明，党中央、国务院关于实施西部大开发的战 略决策是完全正确的，确定的重点任务和采取的政策措施是符合实际的。记者：当前，国家有关部门正在抓紧编制“十一五”规划，能否简要介绍一下“十一五”期间西部大 开发的主要思路及其工作重点。王金祥：按照国务院的总体部署，今年要组织编制国民经济和社会发展“十一五”总体规划纲要 国务院西部办也将结合国家的“十一五”规划，组织编制“十一五”西部开发总体规划，目前正在推进这 一工作。从大的思路上讲，可能需要强调以下几个方面。其一，要切实提高对实施西部大开发战略重大意义的认识。各地区特别是西部地区、各部门都要认真 组织学习和积极贯彻党中央、国务院主要领导同志最近一段时期以来关于西部大开发的重要指示和要求， 用科学发展观统领西部大开发各项工作。面临新的形势，大家能否从思想认识上和具体行动上都统一到中 央继续推进西部大开发的决策和部署上来，这是一件非常重要和迫切的事情。在促进我国各大经济区域协 调发展的过程中，只有充分发挥西部地区优势，继续调动各个方面积极性来帮助支持西部大开发，才能真 正进一步开创西部大开发新局面。我们应该提高到这样的认识水平上来考虑如何规划好“十一五”期间的 西部大开发。其二，要在保持西部大开发政策的连续性、稳定性的前提下，根据形势发展变化和政策实施过程中出 现的问题，及时加以调整和完善。关键是进一步解放思想、实事求是，加大改革的力度，力争在一些重点 领域和关键环节取得新的突破。有关部门要抓紧制定落实国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见 的政策措施实施细则，特别是在投资项目、财政转移支付、税收政策等方面继续向西部地区倾斜。特别是 要以建立财政资金、信贷资金和社会其它资金共同支持西部开发的长效机制为主要目标，抓紧研究建立长 期稳定的西部开发资金渠道。要围绕优势资源开发、重点工程和重点区域发展，积极引进境内外资金和技 术。要支持在西部地区建设边境口岸和跨境基础设施，加快发展边境贸易。把“引进来”和“走出去”相 结合，在能源、科技、工程承包、劳务市场等领域加强与周边国家的区域合作。其三，要继续抓紧抓好西部大开发的主要工作和重点任务。突出抓好交通、水利、能源等基础设施重 大项目和农村基础设施建设，进一步打好西部开发扎实基础；巩固退耕还林成果，切实落实“五结合”， 加快建立生态建设综合协调机制。加快退牧还草进度，加强三江源地区生态环境综合治理和保护。搞好重 点城市、三峡库区和重点矿区的环境治理和国土整治；继续加强对西部农村基础设施建设，完善农田水利 设施，稳定和提高粮食综合生产能力。加快农业和农村经济结构调整，大力发展特色农业和农产品深度加 工。继续拓宽农民外出务工等增收渠道；加强教育、卫生、科技等社会事业，加强劳动保障工作，继续推 进扶贫攻坚计划；统筹规划，优化布局，做大做强西部地区能源、石化、煤化工、矿产加工、旅游等优势 产业，加快推进特色农产品产业化进程。有条件的地方，发展高新技术产业和装备制造业；切实推动法制 和人才队伍建设。总之，要在加强科学论证的基础上搞好西部大开发规划工作，把“十一五”规划的编制过程真正变成 以科学发展观为指导，创新发展思路和探索发展保障机制的一个过程，真正变成统筹全国区域协调发展和 重点支持西部发展相衔接的一个过程。为此，我想强调两点：第一，要深化研究西部地区重大产业布局问 题。统筹区域发展，调整和优化全国重大产业布局，提高国民经济整体竞争能力，这一直是党中央、国务 院领导高度重视的问题。要在研究全国水利、交通、能源等重大基础设施建设规划时，统筹考虑西部大开 发的客观需要和可能，努力做到由国家投资或需要国家核准的重点项目，只要西部地区有资源、有市场就 优先布局在西部地区，将“简单卖资源”与“提高就地加工转化资源比重”以及延长产业链条有机地结合 起来，真正发挥好、利用好西部具有比较优势的工业资源。第二，要深化研究西部特色优势产业的集聚、 集约发展。根据西部地区城镇经济和产业经济发展特点，通过组织制定西部重点区域发展规划，要把加快 培育西部重点区域增长极与加快发展西部地区特色优势产业紧密结合起来进行统筹研究。特别要注重研究 如何实现“三个集中”的问题。一是引导优势产业向重点区域集中。要统筹安排好重点区域的基础设施建 设、物流、居住以及其它产业发展配套设施，降低交易成本，扩大市场消费规模。二是引导企业向工业园 区集中。要借鉴国内外发展工业园区经济和产业簇群的经验，充分利用工业园区内各类企业可以相互提供 产品配套和工序衔接、可以节约利用土地资源和淡水资源、可以发展循环经济的优点，集中力量建设好国 家和省（市）两级经济技术开发区、高新技术开发区等工业园区。三是引导人口流动向城市集中。积极合理 有序地引导人口向城市集中、加快推动城市化是西部大开发的重要内容，也是最终解决“三农”问题的必 然途径。记者：西部地区发展中面临的主要体制难题有哪些，如何更好的推进体制改革？王金祥：多年来西部地区改革开放取得较大进展，但仍然处于攻坚阶段，束缚生产力发展的体制性、 机制性障碍相对于东部沿海地区而言，涉及的面要更大一些，影响程度要更严重一些，其主要表现有：第一，企业体制问题非常突出。一是主要表现为国有企业比重大、结构不合理、历史包袱重。据统计， 2003 年，西部地区国有及国有控股企业总产值占国有及规模以上非国有企业总产值的比重为 62.9%，大大 高于全国平均 37.5%和东部地区28.5%的水平。另外，国有老企业多，三线企业多，企业办社会职能剥离工 作滞后，冗员多，包袱沉重，资产负债率普遍偏高。还有，许多国有企业产品结构单一，产品主要向区外 提供能源矿产资源或初级加工品，深加工、高附加值的产品较少，经济效益低。西部地区工业企业劳动生 产率仅相当于全国平均水平的 80%左右，销售利润率比全国平均水平低2 个百分点。二是表现为非公有经 济发展规模和水平都远远低于东部地区，促进中小企业生长、发育和壮大的体制和机制环境都需要加快创 新和深化改革，否则西部地区的经济活力就很难激发出来。第二，农村经济体制改任务非常艰巨。我想强调两个“太低”的问题，即农业产业化水平太低和西部 城镇化水平太低。西部地区日照时间长、气候条件特殊，生物资源多样，本来应该充分发挥好这些优势大 力发展特色农业，促进解决“三农”问题。但是，由于产业化程度低，加之缺乏龙头企业带动，大量农牧 产品难以形成经济规模，再加上加工储藏条件差和对外运输距离长，产品的市场竞争力不高，农民收入增 加困难。另外，城乡之间在体制机制方面严重缺乏协调和配合，按照统筹城乡发展的要求存在着很大距离， 城乡“二元”经济结构矛盾非常突出。同时，由于城镇发展规模小和经济实力弱，导致工业发展水平、财 政收入水平都比较低下，没有多少能力来支持当地农村改善基础设施和提高教育、卫生等公共服务水平， 更谈不上反哺“三农”的问题。第三，投融资体制改革工作亟待加强。如一些地方政府没有建立合理的投资管理职能，在资金筹措时 “等靠要”上级政府资金的意识和行为在相当范围内非常普遍，致使项目融资渠道非常单一，市场融资能 力非常弱。一些地方政府投资管理水平低，很少按照建立科学化、民主化的投资决策机制来考虑建设项目， 或者是靠“拍脑袋”，或者是为了“做政绩”。许多重大建设项目前期工作薄弱，不是项目开工后就发现 有重大技术缺陷，就是在建设项目完工之时即成为企业亏损之日。第四，政府管理体制急需改善。西部地区一些地区的政府职能发生“越位”、“缺位”和“错位”的 现象都比较普遍，为发展开放型市场经济应该提供的政府服务水平不高，行政效率低，投资促进等社会中 介组织发育程度低，对投资者的权益保护工作各地区很不平衡。因此，在引进外资方面一直处于俳?葑刺?， 五年来西部地区直接利用外资规模始终没有突破20 亿美元，2004 年仅仅为17.4亿元，占全国的比重不到 3%。分析起来，除了自然条件、地理区位等客观基础比较差等方面因素外，同样重要的原因也在于政府管 理体制改革滞后。上述体制机制上的问题已经严重制约和影响了西部大开发顺利有效地向前推进。因此，必须加大改革 工作力度，才能进一步解放和发展西部地区的生产力。初步考虑：一是，要以积极推进公有制特别是国有 制的多种有效实现形式为主导，加快调整国有经济布局和结构。同时采取一些符合实际情况的、实实在在 的措施鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展。鼓励社会资本参与基础设施、优势产业发展， 参股、兼并和重组国有企业，鼓励各类市场主体通过出售、承包、租赁等方式参与国有企业股份制改造。 二是，要以加快改革特色农业产业化运行机制为突破口促进解决好“三农”问题，将市场导向、政府扶持、 技术促进、共同参与等几个方面结合起来，力争在棉花、糖、优质水果、花卉、畜牧业等领域建设一批具 有国际竞争力的农业产业化基地。三是，要以率先落实和创新政府投融资管理体制改革为契机，抓紧研究 建立西部开发长期稳定资金渠道。做好现有各种资金的统筹规划，建立各类资金投入形成合力的管理机制。 进一步推进西部地区农村金融体系建设，增加对农业的金融支持。四是，要以加快改革对外经济体制动力， 加快解决西部大开发面临的这一薄弱环节。充分利用同东盟、上海合作组织等区域经济政治联盟的地缘优 势，建立“向西开放”平台，鼓励东部地区企业联合并带动西部地区企业向西“走出去”。1.政策目标指向的微调“十一五”时期，西部大开发进入加快推进的关键时期，“十五”计划投资建设的重大项目 将在这期间陆续完工，有的已开始产生效益。由于西部地区地域辽阔，要确保西部基础设施 和生态环境取得实质性的改善，至少需要两个五年计划周期的建设和治理，因此，“十一五” 时期要集中有限的目标，继续重点推进西部地区的基础设施和生态环境建设。但是，西部基 础设施建设的重点应进行调整，即从生产性基础设施转向以社会性基础设施为主，并用五年 时间实现公共服务水平初步均等化的目标。为什么要进行这种调整？主要基于以下几个理由：第一，生产性基础设施建设的阶段性及配套完善的需要。基础设施包含生产性基础设施 和社会性基础设施，“十五”时期国家对西部地区的基础设施建设主要集中在交通、通信、水 利、能源等生产性基础设施领域，全面开工建设的重大项目有青藏铁路、西气东输、西电东 送、水利枢纽、交通干线等3 6项重点工程，这些建设项目已列入国家预算，其中有些项目 建设工期要延续到“十五”后期及“十一五”时期，从投资规模看，36项重点工程投资总额为 6 0 0 0多亿元，到2 0 0 2年底仅完成了预算的1/3。因此，尽管“ 一五”仍需要有一 些新开工的这类项目，但总体上关系西部全局的大规模的生产性基础设施建设已基本结束， 应该转入新的投资领域，搞好各项基础设施的配套和进一步完善，使之发挥出综合效益。这种完善和配套的新的投资领域，就是西部地区同样严重落后的社会性基础设施。第二，进一步改善西部生活条件和发展环境的需要。社会性基础设施主要包括各类教育 设施、医疗卫生设施、体育及文化娱乐设施、社区服务设施、以及城乡行政管理设施等等， 加强这类基础设施的建设，就是要更加重视西部地区社会事业的发展，尤其是西部地区的基 础教育和医疗卫生事业的发展。这既是改善西部地区人民生活条件的最基本的要求，也是进 一步完善西部地区投资和发展环境的配套措施。一般来说，社会性基础设施建设的单个项目 规模要比生产性基础设施小，但从整个西部地区的发展需要看，总的建设规模也相当可观； 由于西部地方政府财力较弱，长期欠账较多，没有中央政府的财力支持，社会性基础设施长 期落后的局面将难以改观。第三，促进公共服务水平的均等化是政府政策的基本目标。国家西部开发政策在“十一 五”时期要达到的一个阶段性目标，应当是通过加强西部社会性基础设施建设和社会事业的 发展，基本实现公共服务水平的均等化。根据市场经济国家的经验，政府在促进区域均等化 方面最基本也是最主要的目标，是使各地区居民享有平等的公共服务水准，如同等的接受教 育机会，同等的医疗保健服务，财政转移支付则是达到这一目标的主要政策工具。在制定区 域政策时需要注意的是，缩小地区差距最基本的不是缩小地区间经济发展水平差距，而是缩 小地区间公共服务水平的差距，虽然两者有联系，但后者更体现了政府的职能。与此同时，“十一五”计划时期，国家还要继续重视西部地区的生态环境治理和改善；并 通过有效的政策手段，支持西部地区的特色经济发展，培育西部产业的竞争优势，引导西部 地区走新型工业化道路，使西部经济发展与全国平均水平的差距得到有效控制，与东部地区 差距扩大的速度得到减缓。2.政策指标的量化为了推进公共政策制定的科学化，使政策不仅能体现政府在规划期要实现的目标或意 愿，更能清楚地告知公众政府要达到目标的程度，以利于对政策实施过程进行监控和实施效 果的精确评估，建议在制定“十一五”时期国家西部开发政策中，尝试提出量化的目标及指标。 政策目标需要量化的内容很多，应根据政策的核心内容和实现的可能性，选择为人们所关注 的、体现规划期重点的目标，目标及指标不宜过多、过细。“十一五”时期国家西部开发政策的量化目标，我们认为，可以包括两类：一类是地区差 距的总体控制目标，或称为“均等化目标”；一类是重点建设领域或支持发展领域要达到的具 体目标。由于量化指标体系的设计是一项复杂工作，这里我们主要就均等化目标设计的基本 原理和方法，以及主要控制性目标提出初步意见。西部大开发政策要达到的总体目标可以列出很多，但核心应当是缩小地区差距。由于这 是一个相当长的历史过程，因而除了最终目标外，还需要有分阶段的均等化调控目标。制定 均等化目标一般要涉及到指标的选择、地区差距的描述指数和调控范围等三方面问题。为了简便起见，均等化指标通常采用反映地区经济发展水平的人均GDP （也可以采用 多项指标加权的综合指数）；地区差距的描述指数可以使用“相对差距”（大值一小值/大值x 10 0%）和“高低差距”（最高收入与最低收入的倍数）；地区差距的调控范围，使用湘对 差距”描述可以有两个，一是西部与东部之间，二是西部与全国平均水平之间，通常以后者 为主；使用“高低差距”描述也有两个范围，一是包括3 1个省市自治区在内，二是在3 1个 省市自治区中剔除直辖市。根据我国地区差距的变动情况， “十一五”时期，我们提出的差距控制总目标如下：?西部人均GDP与全国平均水平的相对差距控制在30%35%的区间（根据国 际经验，落后地区与全国平均水平的相对差距降至2 5%以下，才进入正常的区间）；与东 部地区的相对差距控制在55%60%的区间。?全国人均GDP最高与最低省区的差距应控制在12倍以下（31省市自治区内） 和5倍以下（剔除直辖市）。（发达国家的高低差距一般为153倍）。“十一五”时期实现“公共服务水平初步均等化”的量化指标，可以根据适龄儿童入学率、 普九人口覆盖率、千人拥有的病床数、人均卫生事业费、城乡居民平均寿命等指标，测算出 一个综合指数，然后提出“十一五”时期实现初步均等化的调控目标。（本文为国务院西部办委托课题部分研究成果，中国社会科学院西部发展研究中心研究员 陈耀执笔）