乡镇统计机构建设的基本方向及依据分析

乡镇统计机构建设的基本方向及依据分析内容摘要本文论证或称强烈建议的是，要从强化乡镇统计建设的角度综合考虑乡镇机构改革的问 题。在管理体制上，在以下三个层面上要作出选择：一是，最基本的，把乡镇统计站作为独 立机构存在，没有的要建立，已有的要保留；二是，进一步的，整合乡镇统计力量，做好“合 并统一”工作，设立乡镇统计办公室；三是，最理想的，在优化整合统计力量的基础上，实 行“派遣制”，把乡镇统计机构作为县一级政府统计的派出单位，由县级政府统计部门在人 员和经费上直接管理。在实施的方式上，也要在以下三个层面予以选择，对乡镇统计机构的 设置、名称、编制、管理等作出明确的规定：一是，最佳，以国家或省级的法规形式；二是， 次佳，以国家编制部门或省级编制部门的文件形式；三是，最不得己，也要以国家或省级政 府的文件形式。从四个方面对这一建设方向及实施保障作出依据分析：一、乡镇统计职能的广泛性和统计性质的特殊性，决定了乡镇统计机构的独立性。由于 乡镇统计的重要而广泛的职能和业务工作的特殊性，在乡镇机构改革中，把统计工作归属于 任何一个部门，都会使其职能缺失，都会因其机构和工作的非独立性，人员的流动性及分工 的易变性，工作的间断性及业务技能的非连贯性，对工作造成严重的影响。而且这种影响， 不仅仅是对某一乡镇，对其上一级政府影响更大。二、乡镇统计任务的繁重性和统计改革事业化方向，决定了强化乡镇统计机构建设的紧 迫性。乡镇统计涉及一个乡镇社会生活的方方面面，仅日常的统计业务工作就已经相当的繁 重，再加上每年增加的临时性突击性一次性统计调查任务，就更可谓不堪重负了。同时，国 家加快统计方法制度改革的步伐，改革的方向是加强政府统计的管理职能，扩大统计事业单 位的业务调查职能。三、对乡镇统计需求的差异性，决定了从宏观上看强化乡镇统计建设的必要性。就乡镇 统计机构而言，实践中我们感觉到县级及县级以上政府对乡镇统计机构存在的重要程度和需 求程度，要远远大于乡镇一级政府。从某种意义上说，加强乡镇统计机构建设，对县级以上 政府来说是“收公粮”，而对乡镇一级的党委政府来说是“交公粮”。四、当前统计工作面临任务的艰巨性，决定了强化乡镇统计机构建设的重要性。当前统 计工作面临的任务很重、压力很大。主要体现在日常统计工作没有减少，而且越来越规范； 抽样调查工作正在加快推进。而且根据普查周期安排，接二连三地几乎每年都有大型普查的 任务。这些统计调查工作在经济向市场化、多元化发展的今天，更需要县镇坚强的统计力量 来具体实施。正文我国进行乡镇机构改革，精减机构、精简人员，对理顺关系、明确职能、整合资源、减 轻负担、提高效率、搞好服务、推进发展，都具有十分重要的意义。但就乡镇统计机构来说， 在新一轮的改革中，在市场经济不断深化发展中，应该如何设置?是应该加强还是应该弱化？ 应该以什么形式存在？等等，笔者经过大量反复的调查、思考、分析，得出的结论就是，要 从强化乡镇统计建设的角度综合考虑乡镇机构改革的问题。在管理体制上，应当在以下三个层面上作出选择：一是，最基本的，把乡镇统计站作为 独立机构存在，没有的要建立，已有的要保留；二是，进一步的，整合乡镇统计力量，做好 “合并统一”工作，设立乡镇统计办公室；三是，最理想的，在优化整合统计力量的基础上， 实行“派遣制”，把乡镇统计机构作为县一级政府统计的派出单位，由县级政府统计部门在 人员和经费上直接管理。在实施的方式上，也应在以下三个层面予以选择：一是，最佳，以国家或省级的法规形 式，对乡镇统计机构的设置、名称、编制、管理等作出明确的规定；二是，次佳，以国家编 制部门或省级编制部门的文件形式，对乡镇统计机构的设置、名称、编制、管理等作出明确 的规定；三是，最不得己，也要以国家或省级政府的文件形式，对乡镇统计机构的设置、名 称、编制、管理等作出重新规定。以上应是乡镇统计建设的基本方向和实施保障。现对这一建设方向和实施保障的依据作以下解析：一、乡镇统计职能的广泛性和统计性质的特殊性，决定了乡镇统计机构的独立性乡镇统计作为国家统计最基本的根基，其职能不仅有经济领域一、二、三产的日常统计 业务、临时性统计业务，而且还有城乡建设领域的日常统计业务、临时性统计业务，还有社 会范畴内的人口、治安、社会保障及其它事业方面的日常统计业务、临时性统计业务，还有 政治生活方面的政权建设及其它重大事件的日常统计业务及临时性统计业务。在统计业务 中，不仅有日常全面报表性的统计调查工作，还有正在加大推广的抽样调查、重点调查工作； 不仅有上报统计报表、统计数据、统计资料的任务，还有提供统计信息、开展统计分析的职 能，还有对乡镇其它单位、企业和村组户进行统计指导、统计培训、统计检查、统计执法的 职能。就其性质来看，由于统计人员需要有一定的专业知识，还要求一定的统计资职，是属于 技术性的工作；统计业务是建立在上年度或上月度或上一期统计基础之上开展的，具有很强 的连续性；统计调查、统计报表、统计资料大都是按年按季按月，有的是甚至是按旬按周按 天开展的，具有很强的日常性。因此，这项工作不能是随时随便安排人员就能做好的。一个 称职的统计人员从接手到熟练，要经过几年的培养、学习和锻炼。从工作联系方面看，乡镇 统计具有与上级统计部门联系的紧密性，也可以说是不可分割性。乡镇统计人员联系最多的， 除基层村组、站所、企业外，就是县级统计部门了，领送报表、学习培训、业务指导、汇总 汇审、修正修改、咨询查问、职称资职、应接检查等等，都无一不是和统计各专业股室打交 道。基于乡镇统计的这些职能和业务工作的特殊性，在乡镇统计改革中，把统计工作归属于 任何一个部门，都会使其职能缺失，都会因其机构和工作的非独立性，人员的流动性及分工 的易变性，工作的间断性及业务技能的非连贯性，对工作造成严重的影响。而且这种影响， 不仅仅是对某一乡镇，对其上一级政府影响更大。因此，乡镇统计机构应该单独存在，必须进一步强化力量，明确职责，落实分工，固定人员，保持其机构独立、工作延续、人员固定、 上下贯通。二、乡镇统计任务的繁重性和统计改革事业化方向，决定了强化乡镇统计机构建设的 紧迫性乡镇统计涉及一个乡镇社会生活的方方面面，仅日常的统计业务工作就已经相当的繁 重，再加上每年增加的临时性突击性一次性统计调查任务，就更可谓不堪重负了。仅近两年 来上级布置下达的统计调查项目就有十几项之多，如根据省市部署，与妇联联合开展妇女儿 童发展规划监测调查、与建设局联合开展小城镇发展规划调查、与组织部联合开展非公有制 单位人员状况抽样调查、与发展计划委联合开展经济发展潜力调查、与开发局联合开展农业 资源开发成效调查、非典快速调查、劳务输出调查、土地流转调查、百岁老人调查、农村社 情调查、与农工部和扶贫办联合开展农村低收户调查、全省百村调查、公民科学素养调查等 等这些临时性突击性一次性的统计调查，仅靠县以上政府统计的力量是远远不能够完成 的，依靠社会调查机构开展有偿统计调查目前还不符合中国的国情，而绝大多数基础工作还 需要由乡镇统计站承担。随着市场经济的发展，这类统计调查任务将会越来越多。这是国家 和各级政府计划经济成分减少、而通过信息反馈实施市场调控成分增加的原因所造成的。同时，国家加快统计方法制度改革的步伐，改革的方向是加强政府统计的管理职能，扩 大统计事业单位的业务调查职能。因此，从不断增加的临时性突击性一次性统计调查任务和统计制度改革的方向看，对乡 镇统计也应当加强力量，强化职能。三、对乡镇统计需求的差异性，决定了从宏观上看强化乡镇统计建设的必要性机构设置的原则，一个很重要的方面是就是看这个机构对这个地方的经济和社会发展重 要不重要，看地方党政领导对这个机构及其工作的需求程度高不高？就乡镇统计机构而言， 实践中我们感觉到县级及县级以上政府对乡镇统计机构存在的重要程度和需求程度，要远远 大于乡镇一级政府。因为，从现实情况看，很多乡镇指导工作和决策参考，多是靠日常的了 解情况和调度检查，而不是仅靠从统计部门得来的数据，从某种程度上讲统计机构和统计数 据对乡镇自身来说是无关要紧的，有的甚至是可有可无的。至于上报统计报表和统计数字的 任务，他们多是愿意根据情况，安排人员闭门造车按需上报，而不愿意花大量的人力物力财 力搞规范的统计调查并根据统计调查据实上报。那些统计台帐、原始资料、源头数据、基层 报表、统计档案、统计登记等省市统计执法部门往往容易检查、抽查、调档的资料和规范性 工作，在乡镇政府却很少有人过问。这也是很多乡镇统计站人员被抽调去从事其他工作、很 多乡镇统计站人员工资标准很低且还长期被拖欠的重要原因。但是，作为一个县、一个市、一个省乃至一个国家，就会对统计工作倍加重视，对“随 着改革开放的深化和市场经济的发展，政府统计工作会越来越重要、越来越深入”这样的趋 势，能够看得清、理解得透、感受得深，在统计体系建设的规范性、统计数据的准确性及时 性、统计资料统计分析的科学性方面，要求高、需求强度大，必需依靠统计数据掌握真实情 况、进行战略性思考规划、实行准确科学的决策。因此，乡镇统计作为县级统计体系的主体 成分，作为国家统计的基石，其重要性、必要性，就十分明显了。以丰县为例，县级政府统 计面广量大的基础性统计工作要靠乡镇统计来提供，社会统计90%左右来源于乡镇统计，建 设领域 75%左右来源于乡镇统计，一产统计近乎100%来源于乡镇统计，二产统计90%左右来 源于乡镇统计，三产统计80%左右来源于乡镇统计，离开了乡镇坚实的统计，县级政府的统 计工作就成了无源之水、无本之木。从此意义上说，加强乡镇统计机构建设，对县级以上政府来说是“收公粮”，它关系到 这个地区的生存和发展，关系着全国的大局，应该有极大的积极性，应该予以高度重视；而 对乡镇一级的党委政府来说是“交公粮”，只是尽义务而已，没有太多的积极性，时间久了 就只是应付。由于市县以上、乡镇以下党委政府对乡镇统计需求和重视程度有强烈的反差， 在机构改革时，就应该考虑这一反差的现实性，就应该从全县、全市、全省或全国更宏观的 大局和长远发展的角度考虑，从有利于统计工作的运行机制出发，加强乡镇统计建设。当然，县以上、镇以下对统计认识和需求的反差，随着乡镇经济和社会事业的发展，经 济和建设规模的壮大，实力增强，乡镇领导科学决策水平的提高，乡镇一级重视统计、利用 统计、规范和加强统计的积极性、主动性，一定会大为增强。这是后话。四、当前统计工作面临任务的艰巨性，决定了强化乡镇统计机构建设的重要性当前统计工作面临的任务很重、压力很大。主要体现在：一是日常统计工作没有减少， 而且越来越规范。这主要是指一、二、三产和建设、社会等各类事业统计的年报定报全面调 查报表工作，要源头起报，乡镇、部门、企事业基层报表要齐全、规范。二是抽样调查工作 正在加快推进。如，目前正在进行的规模以下工业抽样调查，夏秋两季粮食测产工作，农村 畜牧业抽样调查，限额以下贸易业抽样调查，每季度的劳务输出调查，千分之一或百分之一 人口抽样调查等等，都需要相对固定统计人员，常年开展工作。有很多调查指标要分乡镇进 行、分乡镇汇总，那就更需要乡镇统计专人负责了。三是市级对乡镇直接进行的统计执法检 查和省级对县级直接进行的统计督查、统计监审，除检查统计质量外，对包括乡镇统计机构 设置在内的统计基础工作也列为重点检查的内容。五是根据普查周期安排，2004、2005年 进行包括工业、三产、建筑业和基本单位普查在内的第一次全国经济普查，2005 年开展百 分之人口调查，2006、2007 年开始进行第二次全国农业普查，2009、2010 年又要开始第二 次全国经济普查、进行第六次全国人口普查等等这些普查都是大型的国力国情调查，工 作量之巨，涉及面之广，难度之大，要求之高，都是无法想象的，特别是在经济向市场化、 多元化发展的今天，更需要加强县镇统计力量，以做好这些普查工作。面对以上统计工作繁重的任务、繁杂的情况和巨大的压力，笔者认为在乡镇级机构改革 中，从名份上、体制上和力量上，强化乡镇统计机构建设。这已经是势在必行，十分紧迫， 不能再拖。