中央银行的法律地位

中央银行的法律地位是指以法律形式规定的中央银行的职责权限、独立性以及它在国民经济 调控中的地位乙它关系到中央银行的业务活动开展和在国民经济调控中能发挥多大作用等 重要问题。因此，中央银行的法律地位是中央银行法中的重要内容，各国的中央银行法对这 一问题都作出了详尽的规定。通过立法对中央银行的地位进行规定，其主要目的正是为了规定中央银行在制定和执行金融 政策，开展业务活动中应享有多大权力，或有多大的独立性。从历史上看，中央银行是否应 具有独立性，或者应该具有多大独立性，一直是一个有争议的问题1。但世界上许多国家 通过长期的实践，都认识到以法律形式来规定中央银行独立性的重要意义，中央银行应具有 一定的独立性几乎已成为银行立法的一个原则，大多数国家的中央银行法中都有类似的规 定。然而，我国中央银行的法律地位问题由于经济体制方面的原因一直未能得到应有的注意。 计划经济体制下，我国中央银行充其量只是财政，计划的出纳员。具体说，财政、计划分 配决定着国民经济的活动，而中央银行通过货币投放来保证财政，计划分配，财政赤字由中 央银行发行货币来弥补。经济体制改革以来，虽然中央银行的地位有所提高，理论界也一直 重视这一问题的研究，甚至中共中央在,七五,计划建议中明确提出，要加强中央银行的 地位和独立性2，但大财政， 小银行的格局却未能从根本上加以改变，在处理财政与 银行的关系中，长期冲不出,财政挤银行，银行发票子的怪圈。1992 年中共十四人正式以社 会主义市场经济的提法，取代了有计划商品经济的提法，确立了建立社会主义市场经济体制 的战略目标，这使得中央银行法律地位问题更趋重要，因为这牵涉到国家市场化的宏观调控 体系中最重要的调节机制-货币政策能否得到有效运用的问题。为此，本文试根据决定 的精神以及其它国家的实践对这一问题提出一管之见。中国人民银行法律地位问题之一：是货币政策的决策者还是执行者? 中央银行是货币政策的决策者还是执行者，是中央银行法律地位的先决何题。如果中央 银行是货币政策的决策机构，法律不仅应保证其享有很大的独立性而不致受到政府其他部门 的干涉，同时也应保证其制定的货币政策目标与政府的总经济政策目标保持-致（即处理好中 央银行与政府间的关系），如果中央银行只是货币政策舶执行机构，那么法律只要保证其在 执行政策过程中保持一定独立性而不至于使政府部门随意干涉即可。纵观世界各国中央银行法律规定，中央银行一般都是货币金融决策伪执行机构，但制订 货币金融政策的机构设置却不尽相同，概括起来主要有以下三种类型：玉单独设有货币金 融政策决策机构型。有些国家运用法律手段单独设立货币金融决策机构，它一般由政府代表， 中央银行总裁和其他各界人士代表组成，地位比较超然，权力很大，主要负责宏观决策，作 出的决定由中央银行负责执行，从而形成决策权与执吁权二权分立的模式。采取这种模式的 国家主要有法国、意大利等国。2集决策与执行大权于一身型。有些国家不单独设立决策 机构，货币金融政策的制定和执行全由中央银行一家进行。采取这种模式的国家有美国、英 国，马来西亚等国。3货币金融政策由国会制定型。这种模式的主要特点是，不单独设立 货币金融政策的决策机构，有关货币金融政策由国家的最高权力机构-国会来制订，中央银 行只是作为一个执行机构来贯彻、执行。采用这种模式比较典型的国家是南斯拉夫。改革开放以来，我国理论界对中央银行在货币政策的制订和执行过程中应处于何种地位 作过很多有益的探讨，这些探讨基本上也是借鉴上述三种模式进行的。第一种观点认为中国人民银行应集决策权与执行权于一身。在这种体制下应以美，英等 国立法为模式，强化中央银行的独立性，否则中央银行在货币政策的制订和执行过程中就会 受到政府的干扰，难以制约过度的货币需求，也无法抵抗来自各经济部门的压力。至于如何 强化中央银行的独立性，他们的建议则是通过分清财政部、国家计委、国家体改委和中央人 民银行的职责分工来解决。这就要求从立法上改变中国人民银行理事会（目前货币政策形式 上的决策机构）成员有财政部一位副部长及国家计委，国家体改委各一位副主任参加的做法， 从而消除这些政府部门在货币政策制订过程中讨价还价带来的消极影响。从理论上看，这些 建议似乎颇为合理，但如果从我国的国情来分析，就不难发现这之中存在一些事实上的困难。 第一，英、美等国中央银行之所以集决策权和执行权于一身，其最重要的原因是其独立性地 位有相当保障。以美国为例，中央银行直接向国会负责，政府根本无权对其进行干涉。所以 在美国，不管人们在主观上愿意不愿意，在客观上却不得不承认中央银行在货币政策方面的 独立性，连总统也不例外。而英国中央银行虽隶属于政府，但事实上政府却一贯尊重英格兰 银行在重要货币政策上的意见，政府并不参与银行董事会有关货币政策的制订，这在英国似 乎已成为一种传统。所以，自英国1946 年国有化法案（该法案使英格兰银行必须依法听命于 财政部）颁布后，其财政部从未使用法律规定的权力，对英格兰银行发布命令3。然而在我 国，由于中国人民银行是政府的一个职能部门，它为了政府的某些利益或是出于一种经济体 制方面的原因，就必然和政府的其他经济职能部门发生千丝万缕的非正常关系。由此可见， 我国中央银行体制与美国中央银行体制完全不同，后者处于一种超然地位，和政府分别承担 不同的宏观调控职能，互不隶属，而我国中，央银行在与其它经济管理部门同属政府职能部 门的情形下是不可能摆脱政府干预的。并且，我国中央银行即使在法律上获得名义上的独立 性，在事实土却可能因根深蒂固的行政隶属传统而很难象同样隶属于政府的英国中央银行那 样有效制约过度的货币需求，抵抗来自各经济部门的压力，因而很难独立制定货币政策，也 容易造成货币政策的不确定。第二，目前我国中央银行总行设有理事会，作为决策机构的理 事会理事长由中央银行行长担任，并有权裁决4。这种决策权与执行权的一元化，抵消了 两者之间应有的制约关系，容易导致中央银行货币政策偏离政府总经济政策的目标，从而可 能造成货币政策制定上的失误，甚至出现中央银行行长在制定和执行货币政策时独断专行的 现象。所以在中央银行集决策权与执行权于一身的情况下，一般要求中央银行具有丰富的宏 观调控经验和有效的权力约束机制。在美、英等国，其中央银行通过长期的实践巳积累了丰 富的宏观调控经验，在法律上它们也有比较成熟的权力制约机制，这一点巳毫无疑问。而在 我国，我们不得不承认这方面的条件尚未具备，因此中国人民银行不宜集决策权与执行权于 一身。第二种观点认为，应该考虑到将货币政策决策权转移到全国人民代表大会，中央银行只是在 没有其他政府部门干预的情况下独立地执行政策，并受人民代表大会监督，同时也只有人代 会才有权修改最初计划。这显然是主张采取上述第三种模式。然而，货币政策应随时根据社 会总供给和社会总需求之间的平衡关系，作出相应的变动，而不象国家预算一样必须具有相 当的严肃性和稳定性，不可能经常变动。因此全国人大可以径一年一度的会议期间批准国家 的预算和决算执行情况的报告，但不大可能随时对货币政策作出修改（即使是在全国人大闭 会期间由人大常委会来行使这一权力也可能遇到此种情况）。此外，货币政策的制定具有很 高的技术性，因此，决策机构的成员应具有丰富的实践经验和一定的专业理论水平，而由全 国人大来行使这一权力则不一定能保证其质量。通过以上分析，我们可以看到，采取第二种模式仍未使货币政策的制定摆脱政府的干扰，而 采取第三种模式在我国并不现实，因此，欲置中央银行于超然地位，就当采取第一种模式重 新构造货币政策的决策机构和执行机构。即设立专门的货币政策决策机构-国家货币政策委 员会，由它专门负责制定金融法规和货币政策，根据经济发展情况确定当年货币供给的最高 额度，并根据市场银根松紧制定相应的调控政策。同时，该委员会应直接向人民代表大会负 责，任何人不得干涉其决策。设立了专门的决策机构以后，中央银行就专门作为国家货币政 策的执行机构，负责决策的具体实施，并向国家货币政策委员会负责。这种模式旨在使货币 政策决策权与执行权分离，赋予决策机构超然权力以避免其受政府部门的干涉，同时也避免 决策权与执行权过分集中现象的出现，从而保证货币政策的独立性、权威性和稳定性，进而 保证宏观金融调控的正常执行。此种意见已为决定所采纳，决定第19 条明确指出： 组建货币政策委员会，及时调整货币和信贷政策，中国人民银行作为中央银行，在国务 院领导下独立执行货币政策。当然，这一精神亟待立法确认，即在中央银行法中明确规定 国家货币政策委员会为货币政策决策机构，中国人民银行为货币政策的执行机构，中国人民银行法律地位问题之二；作为货币政策的执行者应怎样保证独立性? 在单独设有货币金融决策机构的情况下，中央银行是一个执行机构和管理机构，但它仍 应享有较大的权力，这对中央银行的运行和职能发挥具有十分重要的作用。根据决定第 19 条之精神，中国人民银行作为中央银行，在国务院领导下独立执行货币政策，从主要依 靠信贷规模管理(间接的行政手段)转变为运用存款准备金率，中央银行贷款利率和公开市场 业务等间接的经济调控手段调控货币供应量，保持币值稳定。而经济手段的有效运用，有赖 于中央银行法律地位的提高，以保证中央银行有抵制政府其他经济部门非法干预的能力。从 目前中央银行体制上存在的问题来看，欲提高法律地位至少应在以下几个方面作出改革：1中国人民银行组织机构的重构。目前中国人民银行总行没有理事会，作为其决策机 构，其成员由中国人民银行正、副行长，少数顾问、专家、财政部一位副部长，国家计委、 国家体改委各一位副主任，各专业银行行长、保险公司总经理组成。这里存在着一个问题， 即中国人民银行理事会成员包括财政部、国家计委、同家体改委代表，不利于中国人民银行 独立执行货币政策。因为政府经济部门都在某方面代表政府利益，易于提出过多的货币需求， 而中央银行作为同等性质的政府职能部门，只能与其处于一种讨价还价的地位，这就减弱了 中央银行的抵制能力。尽管理事会对某项问题发生分歧，不能取得一致意见时，理事长有权 裁决，但理事长在作出裁决时却，不得不考虑其他经济部门的利益。例如，中央银行根据制 定的货币政策需要通过公开市场业务高利率抛出有价证券紧缩银根时，就会使社会上资金供 给小于需求量，造成社会总利率水平-上升，而此时财政部门若想向社会募集资金就必须支 付较高的利息，它就可能利用自己在理事会的席位向中央银行施加压力，迫使中央银行改变 作法以达到低利率筹集财政资金的目的。我们再看-下世界各国的中央银行立法，就会发现， 不管是在单独设有货币金融政策决策机构的国家还是中央银行集决策与执行权于一身的国 家，都比较注重在中央银行执行货币政策时赋予其相当的独立性。如法国，其货币政策的决 策机构是国家信贷委员会，而中财政净债务的3815。经过十几年的经济体制改革，国 家已逐渐认识到，要走出财政挤银行，银行发票子的怪圈，就必须强化中央银行在资金管 理方面的独立性。针对这一问题，中国人民银行副行长朱小华表示，从今年起，中央财政不 再直接向中央银行透支和借款，而是面向社会发行债券，筹集国家建设所需资金。财政部门 负责人也就这一问题作了表态。将这一决定制度化就成了中央银行立法的一大任务。笔者认 为，这方面的立法应包括以下几方面的内容，(1)明确规定财政部门应以向社会筹集资金为 手段 (如发行国库券)来弥补财政赤字或募集国家建设需要的资金，而不得直接向中央银行 透支或借款。(2)由于中央银行具有,政府银行之职能，因此可以借鉴发达国家的做法，允许 其在必要时对政府提供资金，但这必须有严格的条件限制，如规定只有在财政部门不能有效 地从社会获得所需资金时中央银行才考虑予以支持。且此种资助还必须在融资形式和数量上 有严格的法律限定。按各国通行作法，这种融资主要是以有还款保障的购买短期国债券，国 库券贴现或其他有价证券抵押的短期贷款等方式进行。至于数量限制，则更应明确、严格。3按经济区划设置中央银行分支机构，改变其受制于地方政府的局面。我国是按行政 区域设置中央银行分支机构的，财政分配体制改革使得地方对自身的利益更加重视，并且由 于沿海开放地带有国家优惠政策保护，资金、资源流向这些地区非均衡发展问题严重化。对 此，各地相应采取了地方保护主义政策。而中国人民银行分支机构作为中国银行在一个区域 的货币政策管理、执行和监督机构，本应在其辖区内忠实执行总行一体化货币政策和国家产 业政策，但由于它作为政府职能部门-中国人民银行在该行政区域的派出机构，就不得不受 到地方发展利益的刺激和制约而代表地方政府部门向总行争取尽可能多的资金，并且很可能 造成放松对专业银行（转体后成为国有商业银行）地方分支机构的货币信贷政策约束，放松对 必要的信贷资金投放的产业政策引导，使各地脱离国家产业政策的地方化倾向日益严重。因 此，应按经济区划重设中央银行分支机构，分支机构执行国家货币政策委员会的指令，排除 由于行政关系产生的地方政府干扰，（对此，决定第 19 条已予以充分肯定）。在此模式下， 按经济区划设置的中央银行分支机构，负责将国家货币政策委员会的决策具体化，并负责在 整个经济区内贯彻和执行资金的调度，这无疑能强化整个中央银行体系执行货币政策的独立 性。