文化项目物有所值报告

平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目物有所值（VFM）评价报告智库策划咨询二一六年八月目录第一章 项目基础信息1一、项目概况1二、经济技术指标1三、产出说明3四、绩效考核9五、项目运作方式14六、付费机制14七、风险分配16第二章 项目编制目的和依据23一、编制目的23二、编制依据23第三章 物有所值定性分析25一、 定性分析程序25二、指标及权重25三、评分标准27四、定性评价结果32第四章 物有所值定量分析35一、定量分析步骤35二、公共部门比较值（PSC）计算35三、PPP值的计算43四、定量评价结论45第五章 结论及建议45第六章 声明46第七章 附件4768 / 71第一章 项目基础信息一、项目概况1、 项目名称：平昌县教育文化体育产业园“二馆二中心”建设项目2、 所属领域：文化领域3、 项目实施机构：平昌县文化广播影视新闻出版局4、 项目类型：新建5、 项目地点：平昌县黄滩坝文化产业园6、 前期工作：（1）已经完成可行性研究报告的编制工作和立项工作，取得了可行性研究批复（平发改审【2016】206号）；（2）已完取得项目用地预审、项目规划许可、水土保持批复、环境影响评价批复。二、经济技术指标（一）项目区位本项目位于平昌县黄滩坝文化产业园，地块北临黄信路，西邻黄滩坝大道，南邻路，白鹤路贯穿其中，整个项目占地约70亩。项目选址如图1-1所示。图1-1 项目选址示意图（二）建设容及规模新建综合图书馆、博物馆、综合文化活动中心、广电播控中心（简称“二馆二中心”），整个项目计划用地45898.9m2（约70亩），总建筑面积55000m2（其中：地上49500m2，地下5500m2）。购置相关设备，完善相关附属设施建设。具体建设容及规模以经批复的施工设计图为准。序号用地面积（m2）建筑面积（m2）小计地上地下新建综合图书馆1295080007200800新建综合博物馆400036000400新建综合文化活动中心（文化馆、非遗保护中心、科技馆、剧场、电影乐园、美术馆、IMAX影院等）2316435000315003500新建广电播控中心9784.980007200800合计45898.955000495005500表1-2 项目建设容及规模概览表（三） 项目总投资项目估算总投资48000万元，其中建安工程费29171.97万元，设备购置费9300万元，其他费用2917万元，列布展5900万元，基本预备费711.03万元。工程费用以政府部门最终审计金额为准。费用类别费用名称项目编号工程费用项目名称技术经济指标比例建筑面积（）单位价值（元/）总金额(万元）一类费用建安工程费1建筑工程费21980.000.45791.1结构工程6830019350.00博物馆500030001500.00图书馆700040002800.00文化活动中心35000350012250.00广电播控中心800035002800.001.2装修工程550006002630.00博物馆5000450225.00图书馆7000500350.00文化活动中心350004501575.00广电播控中心8000600480.002安装工程费5225.000.10893列布展5900.000.1229博物馆1600.00图书馆800.00文化活动中心3500.00广电播控中心4室外工程1966.970.0410设备购置费5设备购置费9300.000.1938博物馆800图书馆2000文化活动中心1000广电播控中心5500一类费用小计44371.970.9244二类费用小计2917.000.0608预备费用711.030.0148工程总投资48000.001表1-3 建设项目投资估算表（四）项目资金来源1.本项目注册资本金为5,000.00万元人民币，其中政府方以股权投资的方式投资1500.00万元，社会资本方以股权投资的方式投资3,450.00万元。2.为保证项目的顺利实施，要求项目资本金不低于项目总投资的30%，即14,400.00万元（包含5000万元的注册资本金）。由政府方和社会资本方按30：70的比例以现金方式出资，其中政府方出资4320.00万元（包含1500万的注册资本金），社会资本方出资10,800.00万元（包含3450万的注册资本金）。项目资本金按项目建设需求分年到位。3.项目资本金外的剩余投资由社会资本方融资取得，资金到位时间需满足项目建设需求。社会资本方应在规定的时间完成融资交割，否则社会资本方应以自有资金完成本项目的投资建设。（五）项目周期本项目全生命周期：14年，其中建设期4年，运营维护期10年。三、产出说明（一） 项目形成资产新建综合图书馆、博物馆、综合文化活动中心、广电播控中心（简称“二馆二中心”）。整个项目计划用地45898.9m2（约70亩），总建筑面积55000m2（其中：地上49500m2，地下5500m2）。购置相关设备，完善相关附属设施建设。具体建设容及规模以经批复的施工设计图为准。序号用地面积（m2）建筑面积（m2）小计地上地下新建综合图书馆1295080007200800新建综合博物馆400036000400新建综合文化活动中心（文化馆、非遗保护中心、科技馆、剧场、电影乐园、美术馆、IMAX影院等）2316435000315003500新建广电播控中心9784.980007200800合计45898.955000495005500表1-4 建设容及规模概览表（1）图书馆规划用地总面积约：7554.17平方米地上建筑面积约：7200平方米地下建筑面积约：800平方米项目构成：图书馆以及地下车库等。图书馆：建筑面积约8000平方米，根据国家建设标准按中型馆进行设计。（2）综合博物馆规划总用地面积约：5395.83平方米地上建筑面积约：3600平方米地下建筑面积约：400平方米项目构成：博物馆以及地下车库等。博物馆：建筑面积约4000平方米，根据国家规小型博物馆进行设计。（3）综合文化活动中心规划总用地面积约：23164平方米地上建筑面积约：31500平方米地下建筑面积约：3500平方米项目构成：文化馆、非遗保护中心、科技馆、剧场、电影乐园、美术馆、IMAX影院及地下车库等。综合文化活动中心建筑面积（）地上地下文化馆90003500非遗保护中心3000科技馆3000剧场3000电影乐园2000美术馆2000IMAX影院95000合计315003500表1-5 文化中心建设项目概览表（4）广电播控中心由综合播控大楼、多功能演播大厅、配套功能用房和地下车库四部分组成。综合播控大楼由电视台、广播电台、网络传输管理中心、局机关办公区四部分组成；多功能演播大厅为与综合大楼相连而建的矮层建筑；配套功能用房设置有发电机房、后备电源机房（UPS电源）、生活用房。规划用地面积约：9784.9地上建筑面积约：7200（综合大楼5200，多功能演播大厅1700，其他功能用房300）地下建筑面积约：800（5）地下面积确定根据规划部门出具的规划选址意见书中，停车位按0.7车位/100m2建筑面积计取，车位数共计347个，考虑到本项目的实际情况，车位数按地下120个，地上227个设置。根据规地下停车位按40m2/个考虑，地下车库面积为4800m2。同时考虑项目的需求，在地下设置700m2设备用房。综上所述，本项目地下建筑建筑面积为5500m2。（二） 主要技术标准序号指标名称单位数量小计综合图书馆综合博物馆综合文化活动中心广电播控中心1总用地面积m232948.912950231649784.92建筑占地面积m211666.7312950231649784.93总建筑面积m255000800040003500080003.1地上建筑面积m249500720036003150072003.2地下建筑m255008004003500800地下车库m24800设备用房m27004容积率2.00.82.05建筑密度%3025206绿地率%3030357停车位1447机动车停车位地上个120地下个227非机动车停车位个1000表1-6 主要指标概览表四、绩效考核政府方采用PPP模式建设的主要目的是引进经验丰富的社会投资人,利用其先进的技术及高效的运作管理模式实现建设成本的减少以及提供优质高效的服务。如何衡量是否减少了建设成本，以及是否提供了更优质高效的服务质量，均需要借助绩效考核来加以评判。PPP项目的绩效考核应按照事先制定的绩效标准和指标体系，并运用数理统计、运筹学等科学的方法,按照一定的程序进行。本项目的绩效考核参照如下原则建立、执行：1.绩效考核主体：项目实施机构及政府相关部门组织绩效考核小组，考核对象为项目公司。2.项目公司在绩效评价工作中承担以下职责：（1） 提供工程绩效评价所需的有关资料；（2） 提供有关年度财务决算报表和审计报告；（3） 配合绩效考核小组开展项目现场考察。3.绩效考核层次：本项目绩效评价包括以下两个方面。一是工程建设完成后的绩效考核，重点对项目工程质量、工期、安全等关键绩效指标进行考核，可以对本层次的考核相应设立奖惩机制以便促进社会资本建设成本的控制和建设效率的提高。二是项目阶段性的绩效评价，重点对项目运营、维护管理、公众满意度等方面进行综合评价，以绩效监控结果作为政府购买服务费用调整的依据，同时通过绩效监控加强项目运营的监管。4.考核时间：第一方面的考核设在工程竣工验收后，第二方面的考核在项目运营后每年进行。5.绩效考核指标：（1）工程建设考核指标包含但不限于：建设工期、工程质量、工程安全、政府满意度、公众满意度等。（2）运营管理考核指标包括但不限于：项目维护质量、政府满意度、公众满意度等。6.绩效评价标准：绩效评价的方法有很多种，比如计划标准、标杆标准、历史数据系列分析标准等。建议本项目采用计划标准进行考核。计划标准指将不同的考核指标设置相应的权重及打分标准，考核主体按照该预设的评分标准进行绩效打分评价。7.绩效评价方法：（1）建设期绩效考核建设期绩效考核于工程交竣工验收后进行，按选择的指标采用绩效评价标准得出建设期绩效考核分。指标类型权重指标要求备注项目资金25分项目资金到位符合项目资金投入计划，符合项目建设需要根据项目对资金的需要时间、融资计划及资金实际到位情况综合评分工程质量20分符合国家、行业相关技术标准，包括但不限于建筑法建设工程质量管理条例根据具体情况综合评分项目工期15分在约定工期完成项目建设。根据具体情况综合评分工程安全10分符合适用法律和国家行业规、标准的每一项规定，包括但不限于建筑施工安全检查标准，以及省、市、平昌县相关规。根据具体情况综合评分，建设期出现重、特大安全事故的，从重扣分或不得分环境保护10分符合国家、行业关于环境保护的规定，包括但不限于环境保护法建设项目环境保护管理条例，以及省、市、平昌县的相关规。根据具体情况综合评分，若经环保部分处分的，从重扣分社会稳定15分项目建设中无负面社会影响事件发生根据具体情况综合评分，出现影响社会稳定性事件，从重扣分或不得分。政府满意度2分项目建设过程中政府的满意度由政府相关部门根据具体情况综合评分公众满意度3分项目建设过程中相关公众的满意度由随机选取的社会公众对本项目进行综合评分。备注：若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的的相关法律、法规、规文件，以国家、省、市出台的最新标准为准进行调整并执行。（2）维护期考核，维护期按年考核，于每个维护年度政府付费前完成考核，按选择的指标采用绩效评价标准得出维护期绩效考核分。指标类型权重指标要求备注项目维护40分符合适用法律和国家行业规、标准的每一项规定以及省、市、平昌县相关法律法规和技术规。根据具体情况综合评分安全应急管理20分符合适用法律和国家行业规、标准的每一项规定，以及省、市、平昌县相关规。根据具体情况综合评分环境保护15分符合适用法律和国家行业规、标准的每一项规定，以及省、市、平昌县相关规。根据具体情况综合评分，若经环保部分处分的，从重扣分政府满意度5分项目运营过程中政府的满意度由政府相关部门根据具体情况综合评分公众满意度20分项目运营过程中相关公众的满意度由随机选取的社会公众对本项目进行综合评分。备注：若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一致的或未作约定的的相关法律、法规、规文件，以国家、省、市出台的最新标准为准进行调整并执行。（3）年度绩效考核得分工程建设质量考核得分*40%+运营管理绩效考核得分*60%。（4）绩效奖惩机制：1）年度绩效考核得分在90分以上的为达标。不达标的，项目公司必须整改，整改费用由社会资本方承担，政府方不予补贴。因安全事故、环境问题、社会稳定问题造成的经济损失由社会资本方承担。同时，项目可用性服务费将按下列方式进行调整：A.年度绩效考核得分在90分以下的，为不达标，可参考以下公式扣减一定比例的项目可用性服务费：实际付费=政府支付责任（建设期绩效考核得分+5）/100B.年度绩效考核得分在90分至95分的，支付全部项目可用性服务费，即：实际付费=政府支付责任C.年度绩效考核在95分以上的，可参考下列公式向项目公司支付一定比例的可用性服务费：实际付费=政府支付责任（建设期绩效考核得分+10）/100以上所称政府支付责任指不考虑绩效考核情况下按照回报机制计算得出的用于向项目公司购买符合验收标准的项目资产及运营成果的费用。说明：本着财务评价的会计谨慎性原则，在项目进行财务评价的过程中，以政府方的最大支出责任进行测算。8.绩效报告绩效报告是绩效评价系统的输出信息，每次考核后均应以正式书面绩效报告的形式呈现绩效考核结果。9.反馈机制建立：绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督，切实提高项目实施水平和效益。同时，政府方应将绩效评价结果作为PPP项目的财政补贴、收费标准、合作期限等重要容调整的依据，可通过合同约定具体调整条件和方式，保证公共利益最大化。五、 项目运作方式（一）模式选择充分考虑到本项目的收入机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素决定，本项目拟采用BOT的运作方式。“BOT”模式，即“建设-经营-移交”模式。政府方通过采购程序依法选择本项目的社会投资人，授予其对本项目投资、建设、运营的特许经营权。平昌县人民政府授权的出资人和社会资本方共同出资成立项目公司，项目公司经社会资本方授权具体负责项目的建设、融资、经营、管理等。项目合作期为14年，其中建设期4年，运营维护期为10年。项目建成后由项目公司负责项目的日常运营及管理，社会资本方依据PPP项目合同在11年的经营期享有本项目营运权、收益权，借此收回先期投资及运营成本并取得合理收益。经营期届满后项目公司将全部资产无偿转移给政府。（二）具体运作方式根据项目财务模型测算，并结合项目的实际情况，本方案对BOT模式下的项目运作方式具体设计如下：1、 签订PPP项目合作合同：由平昌县人民政府授权平昌县文化广播影视新闻出版局与社会资本方签订PPP项目合作合同，该合同具体容主要包括双方的合作围、合作期限、项目的建设、经营及移交、项目付费、可行性缺口补助、双方的权利义务、违约责任等重要事项。2、 组建项目公司：平昌县人民政府授权的出资人与社会资本方共同设立注册地在平昌县的项目公司。3、 项目建设：经社会资本方授权，由项目公司负责本项目的投资建设事宜。4、 项目经营：在经营期限，项目公司负责本项目的经营工作，经营围包括：（以双方确定的清单为准）（1）配套餐饮、商品服务：为了向群众提供更为方便快捷的服务，项目公司可在项目区域配套提供餐饮服务以及休闲区纪念品、文化衍生品等的销售服务。（2）场地租赁服务：将各场馆各中心的会议室、报告厅、剧场、公共展厅对外租赁的服务。（3）文化活动筹办服务：负责策划、组织各类文化活动的服务（4）教育培训服务：指半公益性文化教育类培训服务。项目公司可根据具体的服务项目定价收费，具体项目定价需经平昌县政府相关部门核准通过后实行。5、 可行性缺口补助：本项目存在使用者付费，但经过初步财务测算，本项目的使用者付费不足以满足社会资本方的成本回收和获取合理的投资收益，故需由政府予以财政补贴。“使用者付费+可行性缺口补助”为本项目的回报机制。6、项目考核：在项目经营期间，政府有权对社会资本进行绩效考察，对社会资本的运营、维护进行打分评价，形成绩效考核报告。按照项目合同的约定，参照不同的评价结论给予相应的奖补或扣罚。7、项目移交：特许经营期届满后，项目公司将本项目所有资产和权益在无负债、无担保的条件下无偿移交给指定政府部门。六、付费机制 （一）回报机制：可行性缺口补助。本项目存在第三方收入，本项目的使用者付费不足以满足社会资本方的成本回收和获取合理的投资收益，故需由政府予以财政补贴。政府在项目运营期的每年期末向社会资本方支付财政补贴，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。政府每年支付补贴金额按如下公式测算： 当年运营补贴支出数额=项目可用性服务费+运营维护绩效服务费-当年使用者付费数额项目可用性服务费=项目全部建设成本（1+合理利润率）（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期项目全部建设成本以政府方最终审计金额为准。运营维护绩效服务费=年度运营成本（1+合理利润率）年度运营成本暂定依据项目工程规模、维护容提前制定标准进行测算报价，一经报价，运营成本在调价围不予调整。年度运营成本最终确定以采购文件为准。（二） 调价机制由于本项目全生命周期长达15年，不可确定的因素较多，因此需要对可行性缺口补助建立科学合理的调价机制。1、 项目可用性服务费项目可用性服务费根据PPP合同约定计算，经过审计局审计金额的基础上，结合建设期绩效考核结果确定。项目全生命周期，国家利率的浮动，可能会影响社会资本方的收益率。当利率的变动幅度超过5%时，由项目公司提出申请，经过平昌县交通运输局组织相关政府部门审核通过后调价。2、 运营维护绩效服务费在项目运营期，每年根据通货膨胀情况（主要指人工、材料、税费、电费等)多项成本的综合变动幅度超过5%时，由项目公司提出申请，报请县人民政府组织税务、发改、物价、审计、监察等部门调查核实后，可按国家相关规定对每年财政补贴支付数额进行调整。调价公式如下：K=(CPIn-1-CPI0)/CPI0C1+(Taxn-1-Tax0)/Tax0C2-(Elecn-1-Elec0)/Elec0C3+（Ln-1/L0）C4+(Chn-1-Ch0）C5如果根据计算公式计算的综合成本变动幅度在5 %之的，不在调整的围。超出此变动幅度的，才进行调整。Pn-1=P0（1+K+5%）各参数详细信息见附件16：调价公式说明。七、风险分配1.项目风险识别与分析本项目投资主要涉及以下风险：1.法律环境风险。主要指由于颁布、修订或重新解释法律法规或相关政策，导致项目合法性、产品服务标准、市场需求、产品费率等因素发生变化，从而对项目建设运营带来的负面影响。由于我国PPP法律法规还不是很完善，故该类风险发生的可能性较高。2.市场环境风险。（1）通货膨胀。国家的通货膨胀幅度过大会影响正常的经济秩序，随之会出现诸如价格上涨等，对项目收益影响较大。（2）劳动力/材料设备价格上涨。本项目中劳动力成本和材料设备成本在项目成本中占较大比重，这部分价格上涨会直接影响到项目成本。劳动力/材料设备价格上涨风险指与招标时基价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分。（3）利率变动。在项目建设和运营期，利率的波动会直接或间接影响到融资成本和项目的价值。如当项目公司采用固定利率融资时，市场利率下降时便会造成机会成本提高；若采用浮动利率融资，成本则会随利率升高而增加。3.税收调整风险。指税收政策变化导致的项目成本增加的风险。4.不可抗力风险。指项目合同方无法预见，发生时又无法回避、控制，从而对项目产生严重影响的时间或情况，如自然灾害或事故、战争等。5.融资不能风险。该风险主要是指由于融资结构不合理、金融市场不健全等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难导致项目建设资金供应不足或者来源中断，从而出现项目工期拖期甚至被迫终止的情形。6.勘察设计错误/误差风险。项目建设勘察、设计阶段，未做好相应的地质结构勘查工作，对于地质条件和环境的判断出现误差，从而导致诸如路线选择不当等设计上的不合理，影响项目的建设和运营。7.审批延误风险。项目在开工建设前要经历很多审批程序，如果不能及时拿到审批许可，将会影响项目开工时间，从而引起工期延误风险。8.工艺/技术水平低下风险。主要指项目生产技术、工艺水平低下在生产建筑过程中造成的影响，如公路采用的技术标准前瞻性不够、日常维护技术更新过快等引起项目成本增加和收益减少。9.地质变化风险。在工程实施过程中出现的重质变化，如出现在施工图设计时难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、采空区等重质变化。10.工程变更风险。工程变更是建设工程中最普遍的现象，无论何方提出变更必然引起工程的延误和费用增加。11.工期超期风险。该项风险因素也是工程项目最普遍的风险事件，项目推迟完工对特许公司意味着利息支出增加、机会成本的提高以及运营期的减少，直接影响项目收益。12.建设成本超支风险。13.工程质量不合格风险。工程质量不达标造成的返工、维修以及赔偿，将直接影响项目的运营、收益。14.施工安全性风险。交通项目的施工条件较为复杂，建设期间的施工安全事件也是潜在于项目中的风险因素。15.运营费用过高风险。交通设施项目的运营、设施及车站等的维护费用过高会直接影响到项目的成本和收益。 2.风险分配原则（一）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（二）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；（三）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（四）由该方承担该风险最有效率；（五）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。 3.风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。本项目风险分配情况详见下表1-5：序号风险名称承担主体风险分担比例及应对政府社会资本1法律环境风险（本级政府不可控）风险承担比例为各自50%2法律环境风险（本级政府可控）3通货膨胀风险一定围的变动由社会资本方承担，超出一定围的由调价机制解决4劳动力/材料设备价格上涨风险5利率风险一定围的变动由社会资本方承担，超出一定围的由调价机制解决6税收调整风险一定围的变动由社会资本方承担，超出一定围的由调价机制解决7不可抗力风险可靠为项目购买财产保险转移，不能转移部分风险承担比例为各自50%8融资取得风险9勘察、设计风险10审批延误风险11重质变化风险风险承担比例为各自50%12工艺/技术水平低下风险13工程变更风险（社会资本方原因）14工程变更风险（政府方原因）15工程变更风险（其他原因）风险承担比例为各自50%16工程超期风险社会资本方利用其先进的管理经验采取相应措施进行控制，相关风险自行承担，部分可靠购买相应保险进行转移。17建设成本超支风险18工程质量风险19施工安全风险20运营费用超支风险表1-5 项目风险分配表 4.风险应对（一）如果风险最终发生，承担风险的一方应该自行负担由此产生的费用和损失，而不应将之转移给合同相对方。（二）对于由政府和社会资本共担的风险或其他没有约定的风险，在实际发生时，双方应秉承通力合作、解决问题的理念，友好协商。（三）如项目发生重大变化，导致项目无法按约定继续实施或收益无法保证时，制定合理的补偿与退出机制。第二章 项目编制目的和依据一、编制目的本报告通过对平昌县教育文化体育产业园“两馆两中心”建设项目进行财务分析、物有所值评价等分析测算，为平昌县人民政府采用PPP模式实施本项目提供决策参考。本报告利用委托方提供的资料和数据，采用基本建设项目分析评价的理论和方法，定性与定量相结合，对项目社会效益、经济效益等进行分析评价。首先，通过确定若干分析指标，对项目进行定性分析，重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式下指标评价的差异性，以得出定性评价。其次，通过分析计算在不同的采购模式下项目全生命周期产生的预期现金流及效益折算的现值，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本，以得出定量评价。最后，对项目投资风险进行分析，以控制潜在风险，并形成最终评估结论和建议。需注明的是，国家财政部于2015年12月18日出台PPP物有所值评价指引(试行)(财金2015167号)，各方面实施条件尚未完全成熟，加之委托方提供项目基础资料有限，因此，分析结果可能存在偏差，故本报告仅限于用作政府方在项目论证阶段的参考之用。二、编制依据 本报告的编制依据如下：v 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）v 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知（财金201476号）v PPP物有所值评价指引(试行)(财金2015167号)v 财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）v 关于印发的通知（财预2014351号）v 国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）v 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）v 国家发改委、建设部联合颁发的建设项目经济评价方法与参数（第三版）v 20XX住建部市政公用设施建设项目经济评价方法与参数v 平昌县教育文化体育产业园“两馆两中心”建设项目可行性研究报告v 平昌县财政局、平昌县文化广播影视新闻出版局及平昌县人民政府相关部门提供的其他资料第三章 物有所值定性分析一、定性分析程序在初步方案的基础上，由业主单位准备项目资料。本项目物有所值定性分析采用专家打分法，聘请包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面等不同领域的代表性专家凭借自己的经验为每项评价指标评价分值，并根据评价规则计算最终定性评价结果。1.选择确定7位专家。2.召开专家组会议前，将本项目物有所值定性评价资料发于专家，专家熟悉项目。3.抽选专家、项目负责人和监督部门共同召开专家组会议，专家对项目有不解的地方，项目负责人作出解释，专家讨论后打分。4.根据各专家打分结果，按照评价规则，根据7名专家各分项打分计算平均分，再按照指标权重乘以平均分，得到最后评分，并形成专家组意见。5.财政部门（PPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见，得出定性评价结论。附件1：专家组成员详细见附件专家组成员表。二、指标及权重定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。此外，本项目选取了项目规模、项目紧迫性和项目寿命3项补充指标作为定性分析的补充分析容。相关指标说明详细见附表3-1。编号评价指标权重指标说明1全生命周期整合程度15%全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期，项目设计、投融资、建造、运营和维护等各环节的整合度。鼓励政府和社会资本签订设计、融资、建造、运营和维护一体化长期合同。一般来说整合的潜力越大，产生物有所值的可能性越大，越适合PPP模式。2风险识别与分配15%风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期，各风险因素是否得到明确界定并按照最适合承担原则在政府和社会资本之间进行优化分配。一般来说PPP项目将一些风险分配给社会资本，它可以更好的管理这些风险，从而降低政府的项目总成本。因此，政府风险承担越少，得分越高。3绩效导向与鼓励创新15%项目绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，能否鼓励社会资本创新。若PPP项目更能激发社会资本进行技术或者创新管理，比传统方式更节约成本，创造更多收入来源或提高质量，则物有所值的潜力越大。4潜在竞争程度15%潜在的竞争程度指标主要考核项目容对社会资本参与竞争的吸引力。一般来说一个项目的潜在竞争者越多能力越强，充分竞争越保障，越能实现物有所值。5政府机构能力10%政府机构能力指标主要考核政府转变职位、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。政府的PPP能力越强和经验越丰富，得分越高。6融资可能性10%融资可能性主要考核项目的市场融资能力。7项目规模5%由于PPP模式的交易成本较高，PPP项目需要有足够大的规模来降低交易成本占投资的比重。此外项目也需要足够规模来吸引社会资本。一般来说，规模越大的投资越适合采用PPP模式。因此规模越大，得分越高。8项目紧迫性10%PPP项目准备阶段较长，故项目越紧迫，得分越低。9项目寿命5%PPP模式项目的特许经营权为10-30年。一般来说，资产使用寿命越长的项目越适合PPP模式。因此使用寿命越长，得分越高。表3-1 定性评价指标说明表三、评分标准评分标准详见表3-21全生命周期整合潜力81100=项目资料表明，设计、融资、建造和全部运营、维护到将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP模式，至少有融资和全部运营、维护整合到一个合同中。6180=项目资料表明，设计、融资和建造以及核心服务或大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中；对于存量项目采用PPP模式，至少有融资和核心服务到大部分非核心服务的运营、维护将整合到一个合同中。 4160=项目资料表明，设计、融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括运营；或融资、建造、运营和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计；对于存量项目采用PPP模式，仅运营和维护将整合到一个合同中。 2140=项目资料表明，融资、建造和维护等将整合到一个合同中，但不包括设计和运营。 020=项目资料表明，设计、融资、建造等三个或其中更少的环节将整合到一个合同中。2风险识别与分配81100=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部分风险或全部主要风险将在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。6180=项目资料表明，已进行较为深入的风险识别工作，预计其中的大部分主要风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。4160=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险可以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。2140=项目资料表明，已进行初步的风险识别工作，预计这些风险难以在政府与社会资本合作方之间明确和合理分配。020=项目资料表明，尚未开展风险识别工作，或没有清晰识别风险。3绩效导向与鼓励创新81100=绝大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出说明提出了较为全面、清晰和可测量的产出规格要求，没有对如何交付提出要求。6180=大部分绩效指标符合项目具体情况，全面合理，清晰明确；项目产出规格要求较为全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。41-60=绩效指标比较符合项目具体情况，但不够全面和清晰明确，缺乏部分关键绩效指标；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了少量要求。2140=已设置的绩效指标比较符合项目具体情况和明确，但主要关键绩效指标为设置；项目的产出规格要求不够全面、清晰和可测量，并对如何交付提出了较多要求。020=未设置绩效指标或绩效指标不符合项目具体情况，不合理、不明确；项目的产出说明基本上没有明确产出规格要求，或主要对如何交付进行了要求。4潜在竞争程度81100=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力大且已存在明显的证据或迹象，例如参与项目推介会的行业领先的国外企业数量较多。61-80=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较大，预期后续通过采取措施可进一步提高竞争程度。4160=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力一般，预期后续通过采取措施可提高竞争程度。2140=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力较小，预期后续通过采取措施有可能提高竞争程度。020=项目将引起社会资本（或其联合体）之间竞争的潜力小，预期后续不大可能提高竞争程度。5政府机构能力81100=政府具备较为全面、清晰的PPP理念，且本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力。6180=政府的PPP理念一般，但本项目相关政府部门及机构具有较强的PPP能力。4160=政府的PPP理念一般，且本项目相关政府部门及机构的PPP能力一般。2140=政府的PPP理念较欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP能力较欠缺且不易较快获得。 020=政府的PPP理念欠缺，且本项目相关政府部门及机构的PPP能力欠缺且难以获得。6融资可能性81100=预计项目对金融机构的吸引力很高，或已有具备强劲实力的金融机构明确表达了对项目的兴趣。 6180=预计项目对金融机构的吸引力较高。4160=预计项目对金融机构的吸引力一般，通过后续进一步准备，可提高吸引力。2140=预计项目对金融机构的吸引力较差，通过后续进一步准备，可提高吸引力。020=预计项目对金融机构的吸引力很差。7项目规模大小81100=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值在10亿元以上。6180=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于2亿到10亿元之间。4160=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于1亿2亿元之间。2140=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值介于5000万元到1亿元之间。020=新建项目的投资或存量项目的资产公允价值小于5000万元（注：可根据具体的项目类型、所在地区等因素重新确定金额大小）8项目紧迫性81100=项目准备充分，筹备时间宽裕。6180=项目准备较充分，筹备时间合理。4160=项目准备一般，筹备时间较为合理。2140=项目准备较为仓促，紧迫性较高。020=项目准备仓促，紧迫性非常高。9项目寿命81100=项目的资产使用寿命为25-30年。6180=项目的资产使用寿命为2025年。4160=项目的资产使用寿命为1520年。2140=项目的资产使用寿命为1115年。020=项目的资产使用寿命小于10年。（注：可根据具体的项目类型、所在地区等因素重新确定年限长短）表3-1 定性评价评分标准表四、定性评价结果 1.专家组评价得分该项目物有所值定性分析评价加权平均得分为88.20分，专家小组原则上同意项目通过物有所值定性分析，适宜采用PPP模式。 详细见附件2：物有所值定性分析专家组打分表。详细见附件3：物有所值定性分析得分计算表。详细见附件4：PPP项目物有所值定性分析专家意见表。 2.专家组评价意见（1）全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。本项目从前期设计到后期运营维护，在15年的全生命周期做到了充分整合。（2）风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。本项目为文化体育产业园建设项目，在项目前期进行了充分的风险识别，且按照传统建设模式政府需要承担全部风险，实施PPP模式项目设计、建造、等工程风险由社会资本方承担，法律、政策等风险由政府承担，通货膨胀、利率等市场风险、不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。政府仅承担法律、政策风险、不可抗力风险和一部分市场风险，大大降低了政府的风险承担成本，做到了风险的合理分配。（3）绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。项目建成后项目设计达到中华人民国建筑工程质量标准的要求。当项目产出绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款。产出说明仅对应付产出的规格要求，不对项目的投入和项目公司的具体实施等如何交付问题提出要求，从而提供创新机会。在政府与项目公司签订的特许经营协议中，政府提前依据项目预期的工程规模、维护容提前制定项目的维护定价标准。项目公司通过技术、管理创新，降低运营成本、增加经营收入。政府除了正常的税费外，不参与新增效益的分配，从而提高了社会资本方创新的积极性。（4）潜在竞争程度指标主要考核项目容对社会资本参与竞争的吸引力。特许经营合同中，并没有排他性条款，鼓励社会资本方参与竞争。目前有意参与本项目的潜在投资者数量较多，竞争相对充分。（5）政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。 平昌县人民政府具有PPP理念，项目实施过程中要依法依合同平等合作、风险分担、全生命周期绩效管理，PPP不仅是基础设施及公共服务融资手段，更是转变政府职能、建立现代财政制度的重要手段。（6）可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。本项目社会资本方实际投入的资金总额为47,400.00万元，其中：投资人自有资金11,400万元，占比24.05%，本项目除了资本金而外，其余的资金预计将全部通过银行贷款的方式筹集，贷款投入资金为36,000万元，占比75.95%。PPP模式下引入投资人的银行信用评级相对较高，贷款利率一般相对较低，在此假定投资人的贷款利率为现行长期商业银行贷款基准利率4.9%，则该融资方案下的年财务资金利息为1,764.00万元，综合资金利率为3.72%（=1,764/47,400%),低于银行五年期基准贷款利率。本项目为政府付费项目，具有一定的盈利能力和偿债能力，收益稳定，并能抵抗一定的风险，因此项目对社会资本投资具有一定吸引力，项目具有融资可行性。（7）项目规模。由于PPP模式的交易成本较高，PPP项目需要有足够大的规模来降低交易成本占投资的比重。此外项目也需要足够规模来吸引社会资本。一般来说，规模越大的投资越适合采用PPP模式。因此规模越大，得分越高。本项目总投资约为48,000万元，规模相对适中。（8）项目紧迫性。PPP项目准备阶段较长，故项目越紧迫，得分越低。本项目前期经过可研充分论证，未来在政府采购环节还将与投资人进行多轮磋商谈判，项目准备充分。（9） 项目寿命。PPP模式项目的特许经营权为10-30年。一般来说，项目资产寿命越长的项目越适合PPP模式。因此项目寿命越长，得分越高。本项目为文化体育产业园建设项目，涉及到场馆、图书、智能系统、设备设施等多种资产，预计资产使用寿命均在20年以上，全生命周期为15年，其中建设期为4年，运营期为11年。第四章 物有所值定量分析一、定量分析步骤 物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对PPP项目全生命周期政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。 物有所值定量分析的主要步骤包括： 1.根据参照项目计算PSC值； 2.根据影子报价和实际报价计算PPP值； 3.比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。二、公共部门比较值（PSC）计算 1.初始PSC值 相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。 PSC值=初始PSC值+竞争性中立调整值+可转移风险承担成本+自留风险承担成本（1） 设定参照项目 设定参照项目遵循如下原则： 1）参照项目与PPP项目产出说明要求的产出围和标准相同； 2）参照项目与PPP项目财务模型中的数据口径保持一致，项目采用政府付费模式，财务收入参照项目可行性研究报告中数据并结合实际适当调整； 3）参照项目采用基于政府现行最佳时间的、最有效和可行的采购模式； 4）参照项目的各项假设和特征在计算全过程中保持不变。 2.参数指标选择（1） 资本结构：本项目项目公司由社会资本和政府共同出资设立，政府方以现金入股方式参股，出资比例为注册资本5,000.00万元的5%，即政府出资250.00万元。（2） 资本性收益：项目移交前6个月，投资人应对本项目设施进行一次最后恢复性大修，确保本项目的设备运行状况良好，项目到期后，预计所有资产将继续投入使用，在项目全生命周期不会发生资产转让、出租或处置等资本性收益。（3） 折现率选择：依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）第十七条：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。”结合本项目实际，由于本项目地方政府并未发债，折现系数参考国债收益率、银行长期贷款基准利率，行业折现率等因素综合确定折现系数为4.9%。（4） 项目周期设定以及投资收益率的确定：依据资本资产定价模型：资本金的成本Ks=社会无风险投资收益率Rf+项目的投资风险系数（市场投资组合预期收益Rm-社会无风险投资收益率Rf）。参考30年国债收益率3.5%作为无风险收益率，参考教育相关行业的BETA参考系数为1.09，社会资本方的预期收益率设定为6.9%（2015年GDP增长率），则资本金成本为7.21%，税后债务资金成本为3.68%，方案税后综合资金成本为4.52%。依据财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）第十八条“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定”。我国现阶段商业银行长期贷款利率约为7.105%(=基准利率4.90%*(下限0.9+上限2）/2=4.90%*1.45=7.105%），根据项目实际，分别按6%、7%、8%、9%四个投资收益率方案的进行现金流量对比分析，经测试选定项目投资合理利润率为8%。根据上述融资方案的资金成本为4.52%，对项目财务现金流量测算分析，项目在15年周期的净现值为2,364.86.59万元，动态回收期为14.35年，含报酬率为5.28%，大于方案的税后资金成本4.52%，因此项目具有一定的吸引力，故项目生命周期方案为15年较为合适。综上，建议方案的投资合理利润率定为8%，项目周期为15年。详细见附件15：项目现金流分析表。（5） 政府自留风险承担成本包括政府按比例承担的法律、政策等所支出的成本。3.计算初始PSC值 初始PSC值=（建设成本-资本性收益）+（运营成本-第三方收入）（1） 建设成本：根据可研报告测算，项目估算总投资本项目总投资48,000.00万元，其中：设备工具购置费9300万元，建安工程费29171.97万元，其他费用2917万元，列布展费5900万元，基本预备费711.03万元。 详细见附件5：建设成本计算表。（2）资本性收益：项目移交前6个月，投资人应对本项目设施进行一次最后恢复性大修，确保本项目的设备整体完好率为100%，项目到期后，预计所有资产尚可使用，在项目全生命周期不会发生资产转让、出租或处置等资本性收益。 （3）全周期财务费用项目在政府投资经营模式下，政府无多余资金，投资资本全部向金融机构借入，每年年末支付当年借款利息，借款年利率为银行五年期贷款基准利率4.90%上浮70%，达到8.33%；借款期限为15年，采用等额还本的方式从运营期的第一个年末开始偿还本金。项目全周期共支付利息费用31,987.20万元。详细见附件6：全周期财务费用测算表。（4）运营成本依据委托的初步测算，本项