绥化安达市农村集体经营性建设用地入市现状、成效分析与前景展望

绥化安达市农村集体经营性建设用地入市现状、成效分析与前景展望摘要：2015年由党中央的全面深化改革领导小组提出进行全国经营性建设用地入市改革，说明农村集体经营性建设用地入市制度改革已经被国家推上日程，且改革试点的工作被延长至2019年12月31日。本研究以有关全国各地改革试点研究的文献资料作为经验储备，以黑龙江省安达市为例对农村集体经营性建设用地入市改革现状，用AHP-FCE模型计算不同土地建设项目的经济效果，提出项目选择方案。通过与其他试点的对比，总结安达市土地入市的困境并提出解决策略。关键词：安达市，农村集体经营性用地，入市，建设用地 ，AHP-FCE模型，困境，策略Absrtact: In 2015, the Leading Group of the CPC Central Committees Comprehensive Deepening Reform proposed to carry out the reform of the nationwide market entry system for operational construction land, which shows that the reform of the market entry system for rural collective operational construction land has been put on the agenda of the state, and the work of the pilot reform has been extended to December 31, 2019. This research regards the documents and materials about the pilot study of reform all over the country as the experience reserve, takes Anda City of Heilongjiang Province as an example, calculates the economic effects of different land construction projects with AHP-FCE model, and puts forward the project selection scheme. By comparing with other pilot projects, this paper summarizes the predicament of Andas land entering into the market and puts forward solutions.Key words: Anda City, Rural Collective Business Land, Market Entry, Construction Land, AHP-FCE Model, Dilemma, Strategy目录一、引言2二、安达市农村集体经营性建设用地入市现状2（一）安达市保国村农村集体经营性建设用地入市现状2（二）安达市农村集体经营性建设用地入市整体现状3三、安达市农村集体经营性建设用地入市的误区3（1）层次分析模型4（2）模糊综合评判模型5表3 各土地入市项目建设对安达的影响评判数据表6五、安达市与其他试点入市现状对比7（一）安达市与广西北流的对比71.土地供需天壤之别82.土地用途各不相同83.收益分配相对合理84.入市方式各具特色9（二） 安达市与江苏武进市的对比91.土地入市活跃程度不同92.监督管理方式大不相同103.交易中介机构完善程度相差甚远10六、安达市农村经营性建设用地入市困境10七、安达市农村经营性建设用地入市困境解决策略10一、引言2015 年，党中央的全面深化改革领导小组，提出了要进行全国经营性建设用地的改革，农村集体经营性建设用地入市则是其中的一个重点问题，处于这样的政策环境下，我国设置了 33 个试点改革区，有效的加快了入市实践工作的进度，而安达市作为黑龙江省的试点城市，需要紧跟政策的节奏，完成试点区入市探索任务和经验积累。2018年12月23日，全国人大常委会拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年，至2019年12月31日。安达市不仅是位处黑龙江省哈大齐经济带，时黑龙江省的一个重要县市，而且是本省第一次尝试农村集体经营性建设用地入市改革的地方，安达市作为全国 33 个试点区之一，该市部分地区被设定为全国土地入市改革的试点区域之一一定是因为安达市很有代表性，承担着入市改革的重大责任。在这样的法规制度的空白期和改革经验的探索期间，因此，探究安达市农村集体经营性建设用地入市的改革现状和入市改革现状和对当地带来的经济成效的发展是非常有必要的。二、安达市农村集体经营性建设用地入市现状（一）安达市保国村农村集体经营性建设用地入市现状由于土地流转程序时间长，土地项目建设周期长，因而从2015年政策实施以来的案例对现在的分析仍然有效。本文选取保国村2016年土地入市的经典案例进行分析：2016年保国村流转的土地有两块，分别是村小学（加上村委会）和加油站，并且都是向外流出，没有向内流入的土地。流出的土地面积一共是12000平米左右，其中加油站的面积为3000平米，村小学加上村委会的面积为10000平米（直接入市），一共收入是253万人民币左右。由于保国村属于近郊区，因此土地的价格较高，大约1平米的价格在72-73元左右，而其他村的土地价格只有大约20元左右。其中村小学流转给了海旺家电企业。在2019年保国村还会有土地入市，主要是村加油站。窦村长表示流转加油站的原因是村民对于汽油的消费不足以支撑加油站的经营，致使加油站不能正常营业。流转村小学的原因是小学已经荒废，在入市之前小学所占用的土地属于闲置状态，通过流转给海旺家电企业让这片土地发挥它的价值。流转土地后，不仅使闲置的土地得到了充分的利用，还让村里有了资金来进行建设。保国村把土地入市带来的收入大部分用于基础建设，即进行修路、修路灯、建设绿化、修建广场等等，同时用于退回村民集资建校的款项，还有一部分用于改善村里的奶牛产业。村民能感受到自从安达成为农村集体经营性建设用地的试点之后，生活有了一些改善。但村民对于土地流转的途径不是很了解，因为保国村的土地流转是在安达市里的土地入市平台招标进行的，程序由市里组织，安达市成为试点以来，土地入市的流程建设已经较为完善。村集体在进行土地入市的过程中没有感觉到麻烦或者其他有意见的地方。村集体的土地从开始招标到最终拿到土地入市的资金大约需要1年左右的时间。（二）安达市农村集体经营性建设用地入市整体现状集体土地入市的重要意义在于对旺盛的国有建设用地需求的补充，同时也有对建设用地盘活存量、控制增量的促进作用。针对安达市建设用地的数量和布局情况，市政府采取了就地入市与调整入市相结合的方式，对于地域优势明显的地块，采取就地入市方式；对于位置较为偏远、面积较小的地块，采取调整集中入市的方式，最大限度发挥土地效能，来解决集体经营性建设用地总量偏小，而且分布零散，不具规模，难以形成规模效益的问题。安达市下一步，将开展集中入市模式探索，拟将 5 个村小学校用地（面积都在 1 万平方米左右）复垦成耕地，净增耕地面积 4 万平方米左右。然后将建设用地指标调整到集体未利用地上，开发建设农产品深加工园区。“东北三省受计划经体制影响大，各类企业更愿意相信国有土地出让制度和出让市场，在选择土地权属方面倾向于选择国有土地而非农村集体土地”的现象是存在的，但是并不严重。针对这种情况，安达市政府采取了两封面的措施，一是加大农村集体土地入市的政策宣传力度，消除居民片面的理解认识；二是完善各类政策保障机制，从金融机构提供抵押贷款服务入手，保障集体土地与国有土地享有同等权益，保证“同权同价，同等入市”目标实现。自从安达市农村集体经营性建设用地入市以来，对农村产业占有的资本要素影响最大。从生产要素的角度，“农村集体经营性建设用地入市，一方面使让出让土地的农村筹集到资金，从而有资金发展农村产业，为农村产业引进技术和劳动力，加快农村产业的发展；另一方面，买入土地的农村产业加大了生产规模，实现了规模效益，将有更多资金来引入技术、劳动力，从而实现更快的发展。”的逻辑某种程度上符合安达市的现状。在土地入市的作用方面，最显著的作用是用地保障多元化，农村集体经营性建设用地的入市提高了土地的利用率，提供了更多能够发挥当地优势资源的产业顺利落地的机会。在收益分配方面，安达已经建立了明确的收益分配制度和完善的程序。因此，自成为入市改革的试点以来，安达尚未出现因收益分配而产生的纠纷情况。卧里屯乡保国村村小学集体经营性建设用地，国家和集体之间按照出让价格 2:8 的比例分配，而在村集体内部，由于出让地块上面的建筑物是由农民集资建成，因此，村集体经济组织只对地上建筑物补偿款按照当年村民出资比例进行分配。在地块入市前，由村委会组织全体村民或村民代表召开会议，对入市地块产生的收益如何分配进行充分讨论，在达成一致意见后，该地块才能履行相关入市手续。可见安达市土地入市的政策在方方面面已经相对成熟了。安达市在集体经营性建设用地入市过程中，政府积极牵头，试点工作领导小组勇于探索，在制定集体建设用地入市相关政策文件过程中，充分结合国有建设用地入市方法和流程。主要探索集体土地与国有土地入市之间的不同，并制定了安达市集体经营性建设用地登记办法、集体土地入市管理办法、集体经营性建设用地批后监管制度等一些了规章制度，为入市工作的探索提供了制度上的保障和操作上的流程。但是安达在土地入市的时候也会遇到一些困难，比如“国家相应的法律法规还不够完善”的状况。三、安达市农村集体经营性建设用地入市的误区（一）安达的土地入市之后，相比于原有企业的扩建，可能更多的用于新企业的落地。首先分析安达市2016年最初入市的4宗土地，其中有两宗是新建项目，两宗是扩建项目，可见新建项目和扩建项目的比例相当，其次，再结合副市长对土地入市对企业的影响的解释是“方便了企业更好的落地”，说明在目前，安达市成为土地入市改革试点初期，土地入市之后，相比于原有企业的扩建，可能更多的用于新企业的落地。惯性思维是“安达市土地流转给相应的企业，原有企业扩大规模，达到规模效益，会实现更好的经营”，在调研和采访之后，发现可能目前对安达有更大影响的是新企业是落地。（二） 在土地入市政策实施初期，农村流转土地的收入，更多的用于基础建设，因此土地入市对农村产业的影响是间接的。资金的流入基本上全用于农村的基础建设。因为目前仍属于试点初期，村里会把钱用在最重要的地方，那就是基础设施建设，修路，建绿化带，建广场，修排水设施而对于村里的奶牛产业，几乎没有直接的投入，但是不能说没有影响，因为村里的基础设施改善了，村里奶牛产业的生产效率会提高，因此，在改革初期，土地入市对农村产业的影响是间接的。（三） 安达市土地收益的分配很合理。在收益分配方面，安达已经建立了明确的收益分配制度和完善的程序。因此，自成为入市改革的试点以来，安达尚未出现因收益分配而产生的纠纷情况。卧里屯乡保国村村小学集体经营性建设用地，国家和集体之间按照出让价格 2:8 的比例分配，而在村集体内部，由于出让地块上面的建筑物是由农民集资建成，因此，村集体经济组织只对地上建筑物补偿款按照当年村民出资比例进行分配。在地块入市前，由村委会组织全体村民或村民代表召开会议，对入市地块产生的收益如何分配进行充分讨论，在达成一致意见后，该地块才能履行相关入市手续。可见安达市土地入市的政策在方方面面已经相对成熟了。四、土地建设项目效果分析模型（1）层次分析模型建立层次结构模型首先确定将安达市土地入市项目建设对安达市的影响设为目标层，然后本研究将对安达市的影响再分成三个因素，分别政府、村集体和企业，并将其作为准则层的第一层中的三个因素。之后，本研究划分出了准则层的第二层，政府对应税收和就业，企业对应产值的增加量，农村对应土地利用和资金流入。构造成对比较矩阵的评价指标体系根据所调查的数据构造目标层关于准则层的成对比较矩阵，构造准则层中对准则层的成对比较矩阵，构造准则层中对准则层的成对比较矩阵 计算特征值和标准化特征向量利用求4个矩阵的最大特征值,根据一致性比例是否小于0.1，判断矩阵是否符合一致性，若符合，则计算出矩阵的权向量，即代表每个因素所占的权重；若不符合，则输出“成对比较矩阵的一致性检验未通过”，并对矩阵进行适当的修改。求出的最大特征值，根据公式求得，根据的修正表查得的值并计算出其，故通过检验。同理，求出的最大特征值，求得，得出，通过检验。求得的最大特征值，得出，故通过检验。利用求出3个矩阵的标准化特征向量分别为 由此得出各个因素的权重如下表所示：（2）模糊综合评判模型根据相关信息，编制土地建设项目对安达的影响的评判数据表如下表3 各土地入市项目建设对安达的影响评判数据表指标 项目鼎新物流大中家电牛街加油站北辰牧业政府税收/万元20.00350.8860.0035.00就业/人80.0098.0020.0020.00村集体土地利用/平方米9133.9814609.993882.745019.03资金流入/万元114.00253.0049.5049.00企业产值增加/万元2850.003660.00630.00400.00根据各土地入市建设项目影响评判数据表，构建的隶属函数如下将各土地入市项目建设对安达的影响评判数据表中的具体数值带入上述隶属函数中，每个项目的影响效果可以得出准则层第一层对应的三个评判矩阵。再根据所得评判矩阵以及准则层第二层中各个元素的权重可以得出准则层第一层中每个元素的综合评判，根据综合评判建立项目建设对安达影响水平目标层的评判矩阵，再结合准则层第一层中三个元素的权重则可以四个土地建设项目效果的综合评判。第一阶段，带入各土地入市项目建设对安达的影响数据表中的具体数值后，各个项目对安达市的影响的层次结构模型准则层第一层三个因素的评判矩阵如下根据的权重求出的评判矩阵如下结合的权重求得各个城市对第一产业人才吸引力水平的综合评价如下 由数据比较可得，在安达市2016年成功入市的4宗土地中，第二宗土地的入市为安达带来的经济效果最好，也就是大中家电商场的建设与其他3个项目相比对安达经济发展的贡献最大，其次是鼎新物流项目的建设，然后是牛街加油站，4个项目中对安达经济贡献最小的是北辰牧业有限公司的建设项目。根据上述结论可以看到，正常情况下，入市土地的面积越大，该土地建设项目对经济的贡献就越大，但是严格来说，应该依次比较资金流入、税收、土地面积、产值和就业人数这几个因素，因素的比较顺序取决于层次分析权重的设定（0.209、0.069、0.072、0.129、0.519）。在本文的模型中，则需要依次比较在以后无论是进行土地建设项目的横向比较还是纵向比较，只要将相比较的项目的具体数值带入上述模型中，就可以比较出不同项目经济效果的大小。实际应用时，可以根据项目的相关指标将其进行不同的分类，灵活的建立层析分析模型，对项目进行更加全面的比较。五、安达市与其他试点入市现状对比（一）安达市与广西北流的对比北流历史悠久，设县已有1400多年，因境内圭江自南向北流而得名。改革开放以来，北流经济综合实力稳居广西十强县(市)前列。是北部湾经济区的开发与东部产业转移的承接地。1.土地供需天壤之别安达市土地市场需求不足，集体土地供给制约严重。东北地区农村集体经营性建设用地总量本来偏小，加之用地分布零散、不具规模，难以形成有效供给。目前入市地块多是过去的工矿废弃地，以及村委会、村学校等农村公益性用地，尚难形成规模供应，也会制约集体土地入市。而北流市却刚好相反。北流市人多地少，土地资源十分珍贵，工业用地供应不足成为了北流市经济发展面临的难题。北流市抓住试点的大好机遇，对农村零星分散的集体经营性建设用地进行整治复垦，产生了大批可用于产业发展的用地指标，解决了项目用地难题。而且北流市流转的土地面积也普遍大于安达市的土地面积。可见，安达市应该刺激土地需求和供给，活跃农地市场，适当补贴新建项目，宣传并鼓励土地入市。多渠道激发市场活力。当前集体土地市场不振，总需求不足是主因，但通过集体土地供给创新也能创造新的需求。比如：东北地区存量集体经营性建设用地总量偏小，但农村宅基地和公益性用地总量较大，可以将“存量集体经营性建设用地入市”与城乡建设用地增减挂钩、农村土地综合整治等组合运用，宅基地、农村公益性用地整治节约的建设用地指标可优先用于农业农村发展和就地城镇化。2.土地用途各不相同安达市土地流转的主体多为工业和小企业，产业零星分散，产出率不高，难以达到规模效益，对城市整体经济的推动效果较小。而北流市在流转的土地上建立创业园区，按传统征地模式，城市外围区域的土地无法有效使用，所以产业布局受到制约，重大项目也得不到保障。北流市通过“农地入市”，使民乐镇的优势土地得到充分利用，土地得以成片组合开发，乡村的工业园区布局成为可能，土地作为资源要素得到了更有效的配置。创业园区的建设趋于标准化，因此配套设施更加完善，有利于促进地方产业的成熟与产业结构体系的构建。同时为周边人口、社会资本等投入与交流营造了良好的环境，带动城乡之间生产要素的流动和组合，促使生产力在城乡之间合理分布，使乡村在经济和社会生活与城市紧密结合，为乡村产业、县域经济的发展持续注入活力。北流市创新公益项目用地保障新方式，通过协议出让 3 宗公建项目用地，用于建设卫生院、汽车客运中转站，面积 0.362 公顷。北流市有 8 个镇在经营性项目中捆绑出让 37 宗基建公建配建项目用地，用于建设镇域道路、公园、学校、市场等，面积 16.04 公顷。相比之下，安达市需要注重扩大农村集体经营性建设用地的入市规模，政府也需要在土地项目建设上起到引导作用，投入更多的精力。3.收益分配相对合理在收益分配方面，安达已经建立了明确的收益分配制度和完善的程序。自成为入市改革的试点以来，安达尚未出现因收益分配而产生的纠纷情况。在地块入市前，由村委会组织全体村民或村民代表召开会议，对入市地块产生的收益如何分配进行充分讨论，在达成一致意见后，地块才能履行相关入市手续。国家和集体之间按照出让价格 2:8 的比例分配。北流市农村集体经营性建设用地价值与国有建设用地价值基本实现了同权同酬，土地增值效益明显。在工业用地项目方面，入市收益可达 108.705 元/平方米；在商住用地项目方面，入市收益高达 234.42元/平方米。农村集体经营性建设用地还被用于项目建设用地，农民获得保底租金和收益分红。农村中原本无抵押价值的集体经营性建设用地及其地上附属建筑物有了更大抵押价值，集体经营性建设用地使用权享有与国有建设用地同等的抵押权，农村土地及其地上建筑资产价值大幅提高。可见，在安达市和北流市，村集体和农民在土地转换过程中的收益大幅提升，脱贫致富能力进一步增强，有力促进了农民增收、农村发展、农业人口转移，成功搭建起农村土地及其附属建筑物财政处置变现平台和城市反哺农村的通道。4.入市方式各具特色安达市的土地入市采用就地入市和调整入市两种方式：对于地域区委优势明显的地块，采取就地入市方式；对于位置较为偏远、面积较小的地块，采取调整集中入市的方式，最大限度发挥土地效能，来解决集体经营性建设用地总量偏小，而且分布零散，不具规模，难以形成规模效益的问题。安达市下一步，将开展集中入市模式探索，拟将中本镇的 5 个村小学校用地（面积都在 1 万平方米左右）复垦成耕地，净增耕地面积 4 万平方米左右。然后将建设用地指标调整到集体未利用地上，开发建设农产品深加工园区。北流市根据集体经济组织存量建设用地的实际情况，采取了就地入市（13 宗）、新增建设用地入市（1宗）、整治易地入市（36 宗）与城中村入市（19 宗）4 种模式。整治易地入市是北流市“农地入市”比较多的一种模式，占入市总宗数的 52。该模式主要针对一些布局零星分散，不具备就地入市条件的集体经营性建设用地进行整治，具有参与性与改造性。就地入市模式能较大程度节省土地前期开发成本和交易成本，审批环节大幅减少。城中村入市通过改造城中村不合理的布局与土地结构，整理其中存量土地，可极大改善城中村风貌，增强了其参与市场投资的能力。新增建设用地入市在北流市很少，但其存量很多，目前尚在调查推进中。可见，安达市土地入市的方式相对局限，也是制约其土地入市市场活力和土地项目建设效果的重要原因之一，安达市应加大对入市方式的探索，推进更多的土地采用更灵活的方式入市流转。（二） 安达市与江苏武进市的对比1.土地入市活跃程度不同安达市位于黑龙江省西南部，目前土地市场需求不足，土地入市程度低靡，大量土地资源未能得到充分利用，缺乏创新改革。受到城市自身的地理条件和经济社会发展水平的制约，安达市农村集体经营性建设用地可入市土地数量较少，并且占用建设用地总量比重极低，分布十分分散。由于入市用途狭窄，受到限制，与常州市相比经济压力大，发展缓慢，实体经济萎缩，除房地产开发以为的工业，仓储，商服等投资都过于慎重，导致入市土地需求意愿不强，土地入市活跃度低。常州市武进区相比较而言，地理位置位于中东部经济发达的大城市及城郊，集体经营性建设用地基础更好，基础设施较为完备，区域人口较为聚集，“入市”土地需求强烈，土地增值收益较高。但整体而言，入市也尚处于探索的阶段，农村产权交易中介组织发展缓慢，直接限制了集体经营性建设用地入市流转的顺利进行。实践中，集体经营性建设用地流转市场化程度较低，无法由市场供求规律来调节。4.2.2创新入市交易方式都有待改进安达市和武进区在入市建设用地整理开发，土地调整入市等方面都需要进行创新，加快解决建设用地入市障碍的步伐。这两个地区都属于较偏远地区，人民对政策了解程度较低，实施单位不够广。因此，第一需要采取政府资金和村集体资本入股方式共同参与土地开发整理。面对村集体土地开发资金不足问题，武进区采取的是以基层政府财政投资农村土地开发，并以收益分配的方式分享入市的好处;第二是制定异地调整入市办法，允许在不同集体经济组织间调整土地所有权归属。集体经济组织之间医院协商形成调换土地所有权方案，对于不同级差的土地可采用货币补差等方式调换所有权;第三是制定统一的收益分配方法。在民主协商的基础上，武进区征收的收益调节金与税收收入保持基本一致，并在区，镇两级政府分配，部分调节金统筹用于农村建设投资。2.监督管理方式大不相同根据农村土地制度改革试点特点，安达结合地方实际，在借鉴现行制度和规定基础上，积极探索制定了安达市集体经营性建设用地入市管理办法等19项相关配套工作制度。并规定了在实施征地或入市前必须开展社会稳定风险评估工作，未进行风险评估的项目，不予实施征地或准予入市。这些制度的建立为试点工作的顺利开展提供了有效保障。武进区为保证集体经营性建设用地入市符合土地利用规划规则和土地用途管制，严格地保护了耕地，在2017年武进区完成了村镇规划的编制工作。村镇规划严格遵守“区总控，镇审批，村分配”的审批管理新政，在符合其他规划的基础上，推行村庄用地，农民建房的“总控”和“双控”标准，构建土地综合利用信息管理平台，加强中介建设，构建更加精细化的农村土地建设体系。3.交易中介机构完善程度相差甚远安达人民对于土地流转的途径了解很少，多数土地流转主要通过安达市里的土地流转入市平台招标进行，流程建设虽比较完善，但某种程度来说，欠缺交易中介机构的构建，交易平台不够完善，价格评估不够准确，抵押风险较大。武进区政府建立了土地收储机构，并负责了集体经营性建设用地的前期开发投资，土地整理和入市等，统一管理全镇土地资源；此外还建立了常州市公共资源交易中心武进分中心，提供了较好的平台，建立了风险补偿体制。六、安达市农村经营性建设用地入市困境七、安达市农村经营性建设用地入市困境解决策略