房地产税征收中存在的困难.docx

房地产税征收中存在的困难不久前，全国人大常委会法工委副主任阚珂在接受媒体采访时表示，房地产税已由全国人大相关工作部门和国务院相关机构共同起草。随后有媒体刊文称，开征房地产税需考虑住宅用地的70年使用权，因为居民不拥有私人产权意义上的土地，向其征收房地产税没有法理依据。一直以来，房地产税开征的动力和争议都是充足的，房地产税探索中的问题亟待理顺。 开征房地产税，必须厘清与其有关联的税收内涵 上海、重庆已试点的房产税征收范围，与未来房地产税总体税制设计上有较大的差距 房地产税开征，可谓一个“历久弥新”的话题。多年来，置于税制改革、房地产调控等不同的语境中，其前缀形容词还可以有“千呼万唤”、“箭在弦上”等，显示了这一税种需要之迫切、分歧之严重。 最新最权威的提法是党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。此前，房地产税、房产税、物业税等多个指向相同的词，在不同时期党和政府的文件中都出现过。2003年10月，党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。1986年，国务院发布了中华人民共和国房产税暂行条例，房产税开征并“暂行”了近30年，其征收范围限于城镇经营性房屋，对于普通住宅免征，因而“鲜为人知”。饱受争议的反倒是在近些年房地产调控中，上海、重庆2011年试点的针对高端或多套住房征收的房产税，不过公众关注点大多偏向房地产调控，没有深入了解其在房地产税收设计中的作用，以及房地产税的整体功能。 综上，可见范围内已经有不动产税、房产税、房地产税、物业税等概念，这些税令人眼花缭乱，它们之间到底有何关系？ 国土资源部信息中心土地研究室副研究员郭文华指出，一般而言，房地产税又称物业税、不动产税，属于财产税范畴，主要对房屋与土地等不动产，在持有环节根据房地产价值每年缴纳，在国际上已经是成熟且普遍施行的税种。也就是说，房地产税、不动产税、物业税叫法不同，内涵基本相同，主要区别是不同时期的称谓选择。 2006年，国务院发展研究中心与美国林肯土地政策研究院合作对我国的不动产税制进行了前瞻设计，形成中国不动产税制设计一书。参与此书撰写的国务院发展研究中心研究员林家彬称，“物业税”这一名称选择不妥。因为国际上一般都使用“不动产税”或“房地产税”的概念，只有我国香港使用“物业税”概念。但香港物业税是对房地产出租收入征税，实际上是所得税，并不是财产税。香港对房地产征收的财产税称为“差饷”。既然中央文件所提的“物业税”是对房地产征收的财产税，就要尽量避免歧义。另外，我国“物业费”的概念已经普及，“物业税”这个名称容易引起民众混淆和误解，于是近两年“物业税”的提法逐渐淡出。 至于2011年上海、重庆试点的房产税，主要对部分存量住房和符合特定条件的增量商品住房征税。郭文华说，其征税范围小，税收规模也小，与未来的房地产税总体设计上还有较大的差距，但其作为一种探索，在未来的房地产税中是一个可被整合的部分。 房地产税的目的在于整合保有环节税费 房地产税主要是整合保有环节的税，要通盘考虑不动产开发、交易、保有整个链条中各个环节的税费，予以归并或废止 现行的不动产税费制度迫切需要改革，这一点已经成共识。构建现代税制，房地产税是不可绕行完成的任务。 中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明指出，目前我国涉及房地产的税种有三类。一是流转税，在不动产流通环节征税，如土地增值税、营业税、契税等；二是财产税，即保有环节征税，即如房产税、城镇土地使用税；三是资源税，为了保护资源、调节资源级差收入，如耕地占用税。党的十八届三中全会提到的房地产税，主要是整合保有环节的税。 郭文华也认为，房地产税开征，必然整合现行房地产保有环节的一些税种整合，如“暂行”了近30年的房产税、沪渝试点了几年的房产税，以及城镇土地使用税等，以避免重复征税。 林家彬曾撰文称，一直以来，房地产保有环节税负畸轻，而流转环节税负畸重。如对土地而言，取得环节的耕地占用税和使用环节的城镇土地使用税税额标准均较低，起不到调节土地级差收益，促进高效、集约用地的作用；对房产而言，保有环节的房产税起不到作为财产税对收入分配进行调节的作用。而在房地产的流转环节，税费种类繁多，土地增值税的税率高达30%60%，再加上5%的营业税和33%的企业所得税，企业的实际平均税负水平达到40%以上，高于世界多数国家和地区的水平，亟待调整。 财政部财政科学研究所所长贾康对“加快房地产税立法”中的“房地产税”理解更为广义，他认为这不仅是包括上海、重庆两地试点的房产税，而且和房地产相关的各种税都包括在内，“现在实际开征的18种税里面，与房地产相关的就有11种”，在房地产税通盘考虑中，不动产开发、交易、保有整个链条中各个环节，税之外各种费也都要纳入视野，加以整合，否则这些税和费合在一起会成为市场主体的负担。 房地产税和土地出让金并不冲突 房地产税与土地出让金理论上没有关联，在土地公有制前提下，作为财产税征收不存在法理障碍 房地产税的设计复杂是一个问题。但另一个更重要的问题是，其设置有没有法理基础？ 一种颇为流行的观点认为，房地产税作为一种财产税，对住宅开征需考虑住宅用地的70年使用权，因为在我国“城市居民不拥有私人产权意义上的土地”。今年全国两会期间，财经评论人周俊生在新京报发文指出，“要求民众为一块并不具有所有权的土地纳税，在税理上是很难说通的”。早在2008年，北京师范大学房地产研究中心主任董藩曾指出，既然物业税的课税对象是土地，那么土地所有者才应是物业税的纳税主体。资本主义国家土地私有，政府对土地所有者征税无可厚非，但在中国，国家才是城市建设用地的拥有者，房屋所有者只获得了一定时期的土地使用权，而且已支付了租金代价，向土地使用者征这种财产税在法理上说不通。 这类观点的错误早已被业界系统批驳。相关的争鸣从物业税提出开始，已持续了十多年，征税不存在法理障碍，之所以仍旧存疑，主要原因在于这方面的知识普及做得不够，这里不妨再细说一下。 首先，土地公有制下开征房地产税有没有法理依据？能不能对土地使用权征收财产税？答案是能。 土地使用权作为一种用益物权，在我国也是一种财产权。物权法规定，用益物权人在法律规定的范围内，对他人所有的不动产享有占有、使用和收益的权利。土地使用权在我国可以转让、出租、抵押，这不同于一般物租借的使用权，依据这一特性，林家彬等在中国不动产税收设计一书总结到，我国“有偿出让的土地使用权是可以被视为承租人在租约所规定的时间内所享有的私有财产”，非私有土地征收财产税的潜在矛盾已经解决，土地公有制前提下，征收房地产税不缺少法律依据。 其次，土地使用权的租与税是两条线，认为土地出让金与房地产税重复收费的观点，正是混淆了这一点。 严金明指出，用地交纳出让金，属于土地有偿使用制度的范畴，地价的本质是地租。即便在土地私有制国家，土地使用权人也是要向所有权人缴纳地租。地租体现的是所有者权益，所有权人收取地租是天经地义。只不过我国城市土地的所有权人是国家，而私有制国家土地所有者可以是个人。 税收体现的是国家意志，是一种政府公共财政职能。房地产税作为一种税，同其他税收一样，是基于政治权力和法律的规定，向居民和非居民就经济活动强制实施的课征。 因而，房地产税与土地出让金理论上没有任何关联，房地产税的改革与推广与土地出让金没有必然联系。 “不过，无论是房地产税还是土地租金，实际上最后都由土地使用者承担，因此房地产税收制度设计、土地有偿使用制度都须考虑纳税人的税负承受能力，实现两者之间的平衡和衔接。”郭文华指出。 一直以来我国房地产相关的税、租、费三者之间界限不清，利益相关各方对应有的权利、责任、义务亦缺乏明确认识。鉴于此，林家彬认为“明租、正税、清费”当是改革的基本方向。在考虑房地产税制度设计时，一是要土地出让金收取方式改革同步进行，从一次性收取改为分年收取，使其作为地租的性质更加明确，此为“明租”；二是在充分借鉴国际经验和考虑国情的基础上合理设计房地产税，避免重复征税，改变流转环节畸重保有环节畸轻的现状，并尽量向宽税基、少税种、低税率的国际通行方向上靠拢，此为“正税”；三是对房地产收费项目，除少数确有必要的服务性收费以外，其他严格清理，此为“清费”。 房地产税开征阻力大、困难多 房地产税改革方向已经锁定,下一步加快立法和先行先试要合理互动，动态演进 虽然是大势所趋，但房地产税设计和实施过程中阻力也是存在的。这就是多年来开征房地产税“雷声大雨点小”的原因。 根据定位，房地产税的目标是使税制现代化，与转型中的市场经济相适应，同时理顺中央与地方的财政关系，为地方提供一个稳定的财政来源。 从大方向上讲，调控房价并不是征收房地产税的目的。当然，房地产税一旦开征，势必对房地产市场产生影响。 如董藩所言，征收的最大阻力在于很多房子搞不清在谁手里，这是确定税基的大麻烦。全国住房信息联网自2010年房地产调控布置之后，相关部委完工期限一推再推，阻力可见一斑。 按照立法程序，设立一个新税种，必须经过全国人大的相关程序。当前房地产相关税费相加达几十种，如何合并涉及方方面面的利益调整，将有一系列法律法规因此修订或废止，这需要时间。 作为财产税，要让民众从腰包掏钱为自己的财产支付拥有成本，意识上需要适应过程，“很多人连小区物业费都不交，还会交国家的物业税？”这种文化氛围也是障碍。也就是说，保有环节征税，不像交易环节可用办证等手段来制约，难度很大。 此外，还有技术问题，如房地产价值评估的能力问题。全国城镇住宅上亿套，而执业房地产估价师和土地估价师全国只有几万人。即便税务部门开发相应规程与软件，但房地产价格决定因素如房龄、朝向、结构、装修状况、区位、周边人口密度等，都需要详细考量。而按照国际通行做法，征税中对特殊人群或特殊用途房地产给予一定税收优惠，也需要细则配套。 虽然阻力重重，但正如贾康所言，房地产税改革方向已经锁定，箭在弦上，蓄势待发，上海、重庆已从“调节高端”入手试点房产税，虽然操作显得“粗糙和不成熟”，但改革中务实精神是值得肯定的。下一步加快立法和先行先试要合理互动，动态演进，完成走向现代国家所必经的历史性任务。（作者：乔思伟）