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蔡定剑：聚焦中国选举制度 作者: 蔡定剑 今年是人大政协换届选举的重要一年，万众瞩目的“两会”也正在北京举行，在这种 情况下，公民的选举权越来越为社会各方所关注。民主选举是我国民主制度现代化进程中的重要一环，选举权，是每一个公民拥有的管 理自己国家的至高无上权力，与每一个人都密切相关。因为它不但是一种政治行为，而 且是广大人民切身经济利益的体现。中国选举状况到底是个什么样子，存在哪些问题，改革的方向应该是什么?全国人大常 委会秘书处副局长蔡定剑博士对此问题作了深入地分析，足以使我们每一个人对我国民 主选举的现状有一个清醒的认识!蔡定剑，北京大学法学博士。现在全国人大常委会秘书处供职，北京大学法学院人民 代表大会与议会研究中心执行主任，兼任中国政法大学研究生院教授，国家行政学院法 学部研究员、北京政法管理干部学院特聘教授等。新中国选举制度的变迁马克思主义关于选举的民主理论有所谓四原则：即选举的普遍、平等、直接、秘密原 则。选举是否民主，一般用这四原则来衡量。蔡定剑教授说：搞什么样的选举制度，在 新中国建国初就提出这个问题。由于中国的情况比较特殊，中国的经济文化还比较落后 ，好多人还不识字，人民的觉悟程度还不高，国家这么大，一下子搞普遍、平等、直接 的选举有困难。所以1953年的选举法是一个非常有限的民主选举制度。文革后，经历了 没有民主和法制的惨痛教训，这时中国共产党对中国的政治体制做了一些重要的改革， 其中有一项改革是选举的改革，它包括扩大直接选举的范围，将直接选举从农村乡一级 扩大到县一级；规定进行差额选举，代表和选民可以联名提名候选人，并可以以各种方 式宣传候选人。在过去20年，民主选举总的是在不断前进。1986年中央提出搞政治体制改革，1988年 前后的选举，通过修改选举法和地方组织法，进一步推进差额选举和完善介绍候选人的 制度。在选举的普遍性与平等性方面，我国都已基本做到。现在问题比较大的是直接选 举，我们直接选举的程度是非常低的，现在老百姓只能直选村长，只能直选乡人大代表 和县人大代表，所以我国的直接选举的程度是很低的。从世界范围看，全世界180多个 国家和地区，国家议会(有两院制的下议院)不是直接选举的占到少数。在提到国家机关领导人差额选举的问题时，蔡定剑说，法律规定，国家机关领导人的 选举，副职一律都要搞差额，正职是可以搞差额，也可以搞等额。那么这样一规定各地 提名的正职一定是等额的，不可能提差额候选人；1988年前后。中国搞政治体制改革， 不少地方的选举，包括正副省长、国家机关领导人，组织部门提名的都落选了，我的统 计是有11个地方这种提名都落选了，而代表联合提名的候选人当选了。这是以前从来没 有发生过的事情。同时，蔡教授坦言，地方选举中尊重民主是经过很艰难的斗争，全国 人大一步一步地在法律上将选举程序民主化，但实施中会遇到很大的阻力。高投票率背后的问题选举会有副作用的，选举带来的副作用如果不能很好的抑制，很有可能被人利用来破 坏选举和扼杀选举，比如在农村里用金钱来控制选举、家族势力和暴力行为等等已经出 现，有些人不主张搞选举就是以这个理由来反对选举，说这样把农村搞乱了。选举肯定 是有副作用的，问题是如何来看待利弊，问题是我们是否有措施把它的弊端限制在最小 的范围内，这是我们要面临的问题。蔡定剑教授提到，中国选举还存在一个高投票率的问题，据了解，最近20年，中国参 选率从总体上不断攀升，居高不下，一段时间，个别地方甚至接近100%。很长时间，高 参选率一直被称作中国民主的一个成果。分析其成因，专业人士认为有几方面：首先是 举国动员体制。在我国过去集体主义体制下，政府对全体民众有一种强大的动员能力， 而这种动员能力在选举中得到最好的体现。其次是委托投票被滥用。委托投票在总投票数中占有相当大的比例，少则占百分之十 几，多则百分之三四十。“委托投票从立法本意上说，是少数个别的变通处理办法，但 一些地方为了单纯追求高参选率，把委托投票变成了一种主要的投票方式。而委托投票 有的成了一人代写一大把选票。在这种情况下，参选率失真也就不足为奇了。”第三是流动票箱的作用。流动票箱的本意是因为中国地域辽阔，为方便选民而设，但 在实际操作过程中，它却成了参选率没有达到要求时的一种应急措施。在一些地方，每 当选举快结束、而回收的选票还难以达到上级要求时，工作人员就拿着票箱走街串巷收 票。“问题正出在这里，由于没有一套严格的程序限制，回收上来的选票很多是由工作 人员填写的。这种现象屡见不鲜。”对此，一位研究者指出，高投票率并不完全反映中 国选民的参选积极性，也不完全反映民主发育程度的高低。选举与利益脱节导致厌选与我国选举的高投票率相对应的是我国选民厌选情绪的日益浓重。“参选率不单单是 一堆简单的数字，相反，它已被赋予了很强的政治内容。在我们国家，选举已成为一项 十分重要的政治任务，而任务往往和具体指标联系在一起。”在这种性质的驱动下，神 圣的公民选举渐渐形式化，可以说，厌选已经成为一种普遍现象，成为选举工作的最大 难题。令人忧虑的是，这种厌选情绪已经蔓延到搞选举的干部和机构。蔡定剑曾采访过一位 在中央国家机关工作的法学博士，蔡定剑问他是否愿意参加人大代表的选举，他说，“ 从理论上讲，我会对选举感兴趣，但说实在话，如果不是领导提出要求，我不会主动去 投票。”这位博士进一步说，“我们的人大代表都是按单位组织选举的，虽然也允许大 家联名提候选人，但不管你提了多少候选人，最后协商的结果往往还是按领导的意图确 定正式候选人，这样的选举很难引起大家的兴趣，其实谁当选也无所谓。”“我们通常以为的精英群体，如知识分子、公务员、企业家等，也都有厌选的情绪。 我在北京一些高校和科研单位专门作过调查，他们当中一些人对待当前选举的冷漠态度 让我吃惊，更让人吃惊的是，人大系统有相当一部分人也对选举感到厌烦。”蔡定剑说 。为什么会厌选?相关人士指出，公民是为了利益才参加选举的，而不是基于对政治感兴 趣或是对民主所做的善意的理解才参加选举的，他们参与愿望的强弱取决于利益的大小 ，而不是取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱。中国目前面临的一个突出问题是选 举和利益脱节。首先，选民和代表之间没有形成一种稳固的利益关系，虽然宪法和法律 规定代表是由选民选举产生，必须对选民负责，受选民监督，反映人民的利益和要求， 但并没有一套衔接细密的程序设计使之成为一种有效的机制。其次，由于人民代表大会 的决策作用还不够大，所以，他们无法主宰选民的利益。此外，在中国现行官员选举中存在的形式化问题也是选民积极性不高的一个原因。比 如，国家规定差额选举为基本原则，特殊情况可进行等额选举，但在实践中，却往往等 额选举成为常例，差额选举反而成为特例。而在一些地方，有些副职领导人员选举搞“ 陪选”；候选人介绍简单、不透明，缺少实质性的内容，问卷调查显示，77.9%的代表 只了解国家机关候选人的“一点简历”，另有12.4%的人对候选人“很不了解”，只有6 .4%的人表示“很了解”。这些也都制约着选民的积极性。文化素质不能决定参政能力中国要进一步发展民主，扩大直接选举就碰到了一个很大的理论障碍。这种理论说： 中国经济文化落后，老百姓的素质太低，不能搞扩大直选，这是中国的国情；如果搞得 不好会把中国的社会搞乱。这种理论在知识分子、政治家包括在老百姓中都有市场。中 国的这个理论不是现在才产生的，近代史上我们的许多精英领袖人物康有为、梁启超、 孙中山都是这么认为的，有过这方面的讲话。在这个问题上，蔡定剑教授用自己的调查报告，以事实说明了：文化素质与民主选举 并没有直接的关系。“当我看到当时竞选和投票的录像时，我受到极大的震动和感染。 ”蔡定剑说，“当中国农民在为了自己的选举权利不顾阻扰、四处奔走，冒着被打击报 复的危险时，我们的一些理论家还在指责他们素质太低，不配搞民主选举呢!”这次调查证实了大量问卷调查的结论，即民主选举与公民素质和文化水平没有直接关 系，相反，只有利益才是决定选举的动力，有利益才有激情，才会去投票。在安徽、在 四川、在河北，蔡定剑不只一次地发现中国农民的民主热情。“说农民素质太低，搞不 了选举，完全是一种主观想象。”“民主实践是最好的民主教育，一次直接的民主实践 超过100次的民主教育。利益因素是选举最有力的动力。”蔡定剑得出的结论是：政治是经济的集中表现，一种好的政治制度就是要使个人利益 得到充分表达和体现；一种好的选举制度就是能使选举行为与人们的利益建立联系。选 举制度的真谛在于通过公民广泛的参与，选出代表某种利益的人来。每个智力健全的公 民都能判断自己的利益所在，关键是我们相不相信群众，是不是真正尊重公民的民主权 利。调查结果也证明，“公民的文化素质并不能决定他的政治参与能力。”蔡定剑教授补 充说，从调查分析来看，有的与想象的是一致的，而有的却是完全相反的。比如公民的 文化水平和受教育程度与选举意识和行为的关系。还有政治身份，如党员、国家机关的 干部，一般来说选举的积极性表现得会相对高一些。但是对数据进行深入的分析发现， 几乎所有的调查表明，农民的选举意识比城市的市民的选举意识要高，比大学生要高。 无论是选举意识，选举参与程度，选举改革的态度，农民都比城市居民和学生都要高。 另外很多数字都表明：大学生的选举参与程度比农民的要低，还包括知识分子、科研人 员。他们对选举的民主程序和政治环境感兴趣，对他们认为不感兴趣的选举是很冷淡的 。而农民对选举有很高的热情，这是因为利益因素在起作用，无所谓素质高低。所以不 能说大学生的选举素质就比农民高。也许文化的因素，政治的因素，经济的因素在一定 程度上起作用，但是最终决定作用的因素还是利益。在利益的作用下，其他因素都会排 到次要的地位。“什么是政治素质、政治觉悟?”蔡定剑说，“如果大家把政治看成是政治知识、政治 理论，那确实是知识分子的政治素质高。但为什么实践中知识分子比农民还不愿去投票 ?什么是政治，说明白就是公众参与自己事务的管理就是政治，如果这样来看政治素质 ，那么只要是一个健全的人，一个能够意识到他的利益所在的人，就有能力参与政治。 对选举来说，人们看到利益所在就会积极投票，看不到利益所在就不会积极投票，任何 人都一样，无所谓素质高低。关键是你让不让他们参与和给不给适当的途径参与，在制 度设计上能否把政治行为与个人利益联系起来。这就是我们的结论。”农村“草根民主”渐成气候谈到当年村民自治、村委会选举这个超前举措是怎么搞起来的问题时，蔡定剑教授谈 到了当年彭真委员长对这个法的首创之功和大力支持。他说，是彭真委员长提出要搞村 民自治，民主选举，力主要通过村民委员会组织法。当时讨论这个法律时，很多人不同 意，常委会就讨论了三次，代表大会还讨论了一次，那时一个法律一般在常委会上讨论 一次就通过。为什么讨论这么多次?就是反对的人不少。没有彭真这个法是不可能通过 的。当时为什么彭真会提出这个问题?蔡定剑说，彭真是20世纪50年代党中央主管政法的一 位领导人，他是当过北京市委书记，全国人大的副委员长。文化大革命开始他是第一批 受害者，被投入监狱好象是有8年。文化大革命以后在反思历史经验教训的时候，彭真 是在老一代的领导人里面在民主法制方面反思比较深刻的一个。当时他为通过这个法， 专门有个讲话，他说：中国搞民主，要有两个方面，在上面，从我们中央来讲，是要发 挥人民代表大会制度的作用，体现人民当家作主，管理国家大事；下面要搞村民自治， 民主选举村民委员会，实行民主选举、民主管理、民主监督，让农民能够直接管理自己 身边的事情。九亿农民如果自己身边的事都管不了，谈什么当家作主，管理国家大事。 他提出村民自治当时很多人觉得这个法会把我们党和政府在基层的基础都搞掉。蔡定剑说：“这个法律虽然在1987年勉强地通过并颁布，因为有一些不太赞成的投票 ，就在这个法后面标了一“试行”。这个法通过后在很长的一段时间没有人知道，默默 无闻。当时我认为，这个法先制定了再说，先实施不了也没有关系，总有一天会有人把 它捡起来当作一个武器来使用的。我在1988年写过文章，谈如何实施村委会组织法。村 民选举制度确立以后，一直到20世纪90年代初，民政部在个别地区从搞试点开始将这个 法逐步实施开来。首先是在吉林、山西、河北等地。通过试点、推广，村民选举制度得 到承认、发展。到1998年，民政部和全国人大常委会总结村民民主选举和自治的经验， 全面修改村委会组织法，将一些好的制度又加了进去，这个制度已经作为中国的“ 草根民主”逐步扎根开花。当然大家也不要太乐观，这种很嫩的花也会很容易被人践踏 。”中国选举制度改革应从何处入手通过对中国选举现状的分析，就中国民主选举制度改革的问题，蔡定剑教授也提出了 自己的看法。“有一种流行的观点认为，中国搞民主选举会把社会搞乱，影响稳定，这 种观点是长期以来拒绝扩大直接民主选举的很有说服力的理由。实际上，民主选举不但 没有把社会搞乱，相反，很多地方都是通过选举，实现了由乱到治。”蔡定剑 说，“选举制度的改革势在必行，中国应当成为一个更加民主的社会，但在向着这一理 想奋斗的过程中，也存在着许多问题和困难，我们的路还很长。”蔡定剑教授指出，1949年后，我国建立了民主选举制度，但是，我国选举的民主化程 度仍不很高。政治体制的改革和政治制度的文明将是我国现代化发展的应有之义，而选 举制度的改革是政治体制改革的关键和核心问题。这就是我们之所以特别关注选举改革 的原因。对于民主选举制度改革的问题，许多专家作了有意义的探讨。有的专家强调国家机关 领导人员选举机制的改革，要求保障代表提名权，将法律规定的代表提名权落到实处， 代表提名不应受到任何不合法的限制。此外，还要建立非对抗性竞争机制。“在选举安 排上，必须为候选人开展竞争活动留出必要的时间；竞争选举活动也应当在本级人大常 委会或者单独组织的选举机构主持下有秩序地进行。”在如何发挥候选人自身作用的问题上，专家认为，候选人主要以自己的力量开展宣传 活动，应该可以在公共场所和广播电视上进行演讲，在允许的公共场所张贴宣传品等； 同时允许组织义务后援班子；候选人也可以投入一定费用，用于印发宣传品、打电话等 必要开支，但应当有最高限额。通过这样，尽可能的杜绝变相等额，完善和扩大差额选 举。实践证明差额选举是可以成功进行的，应当从法律上做出明确规定。从选举的技术角度，有专家分别对省级人大代表和较大的市的人大代表直选进行了假 设分析，认为从这个角度上，中国先在省级和较大的市一级扩大直接民主选举是可能的 。并有相关人士对中国进行乡镇长直接选举改革的条件是否成熟问题进行了大量的论证 。