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气象服务的制度变革姚学祥 第一节 引言气象服务商业化是二十世纪末国际气象界的热门话题。对这个问题处理不当，将直接影响联合国世界气象组织的前途，影响各国气象事业赖以生存的基础，削弱人类预防气象灾害的能力，影响世界的可持续发展。后果可能是灾难性的。气象服务商业化问题亟待理论研究和指导。到目前为止，气象服务商业化问题尚未引起国内学术界的足够重视。翻开经济学、行政学的学术刊物、专著、会议文集，难以看到对这一问题的理论阐述和研究。 气象服务商业化问题本身具有重要的理论研究价值，它是一个行政管理学问题，也是一个经济学问题。从行政管理学角度看，作为一项基础性公益事业，气象服务过去一直是一种政府行为，是政府的一项社会职能。无论是社会主义国家，还是资本主义国家，无论是计划经济国家，还是市场经济国家，气象事业都是由国家投资、国家筹办并以国家名义提供服务的。从经济学角度看，气象服务是一种典型的公共物品（public goods）。最近二十年来，许多国家气象服务从无偿免费的公益性服务逐步向有偿收费的商业性服务发展，个别发达国家的气象服务已经完全实现了收费服务制，并出现了越来越多的私营气象公司。这种世界性的发展趋势提醒我们：气象服务原来并不一定都是纯粹的公共物品，有些气象服务甚至具有私人物品（private goods）的性质，即使纯粹的公益气象服务在一定条件下，也可以实行收费服务。 我国的气象服务商业化趋势是随着改革开放的深入而发展起来的。在我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，政府职能已经或正在转变，气象部门也进行了改革。特别是1985年以来开展的专业有偿气象服务，改变了以往气象服务只有单纯公益无偿服务形式的状况。广大气象科技工作者从封闭的气象局大院走了出来，投身市场经济的汪洋大海之中，在不断提高公益性气象服务水平的前提下，解放思想，积极开拓市场，专业有偿服务取得了可喜的成绩，经济效益和社会效益同步增长，一个生机勃勃的气象信息服务市场迅速崛起。 在实际工作中也遇到了很多问题，如：在社会主义市场经济体制下，如何才能有效地提供气象服务？气象事业如何保证可持续发展？气象服务该不该收费？如何收费？这些问题的核心是气象服务商业化问题，亟待理论指导。 笔者认为，气象服务是典型的知识商品，气象服务商业化是知识经济时代的必然产物。对气象服务商业化问题的研究有助于加深对公共物品和知识经济的理解。本文通过对气象服务“公”与“私”的理论思考和大量气象服务实例的分析，提出了若干问题，并进行了初步的理论探讨。我们的分析就从气象服务的公益性开始。 第二节 气象服务的历史起点：公共物品气象服务问题的核心是关于气象服务“公益性”与“商品性”的思考，即：气象服务是公共物品、还是私人物品？笔者认为，公益性是气象服务的历史起点，并且，公益性气象服务对世界的可持续发展具有重要意义。因此，研究气象服务问题应该从气象服务的公益性开始。本节将以公共经济学为理论基础，对气象服务的公益性进行分析。 一、理论基础：公共物品美国著名经济学家萨缪尔森利用数学表达式，给公共物品下了定义。他认为，某种私人物品的总消费量等于全部消费者对私人物品消费的总和，用公式表示即： 式中，X为最终消费品，上标i为消费者人数，下标j为私人物品投入量，Xj 是最终消费品的j 次私人物品投入量，显然它应该等于全体消费者I的总投入量。而公共物品的消费总量则等于任何一位消费者的消费量，用公式表示即： Xk = Xki （k=J+1， ，J+K） 可见，公共物品就是那种能供许多人同时消费的物品，并且人们消费这种物品的效果，以及生产这种物品的成本，并不因为享有它的人数规模发生了变化而改变。 公共物品包含的种类很多，比如国防、法律、公安、消防、公路、教育、电视、天气预报等，与公共物品相对立的就是私人物品。 公共物品与私人物品具有本质的区别，主要表现在： （1）消费的排他性。私人物品的消费具有排他性，而公共物品的消费具有非排他性。 （2）收益的排他性。私人物品的收益具有排他性，而公共物品的收益具有非排他性。 （3）公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。 公共物品的问题在于无法实行谁消费谁付钱的原则。因为收费的困难或收费成本太高，生产者无法得到足够的生产回报，生产成本难以得到必要的价值补偿；或者是别人（由于搭便车）从公共物品中得到的好处可能比生产者还要高，会挫伤生产者积极性，导致公共物品的供给不足。在本文讨论的气象服务中，就确实遇到了这样的难题。 公共物品收费困难问题本身很复杂，经济学家进行了长久的讨论，但没有达成共识。有代表性的是科斯和萨缪尔森的不同观点。 科斯在他的经济学上的灯塔一文中指出，只要明晰了灯塔（也就是公共物品）的产权，灯塔的收费困难就可以得到解决，从而使灯塔这种公共物品能够通过市场来供给。办法是政府对灯塔的建造者颁发许可证，授权他们向过往的船只收费。 与科斯不同，从约翰穆勒到萨缪尔森，大多数经济学家认为，依靠市场机制，不可能解决灯塔的收费困难，也就是说，市场在这里会失灵。 萨缪尔森认为，灯塔的收费面临着一个基本的困难，就是灯塔发出的光线应如何定价。在市场交换的条件下，一种商品或服务的价格，不是取决于它的平均成本，而是取决于它的边际成本。问题在于，灯塔一旦建造起来，多一艘船只从它下面通过，并不会使灯塔的建造成本或维护成本有任何的增加，也就是说边际成本为零，这样按照边际成本定价的原则，船主根本不该付费。灯塔的收费困难依然存在。因此，公共物品不能通过市场供给，而只能由政府来提供，相应的费用通过征税弥补。 其实，正如本文将要证明的，现实中的公共物品不都是纯粹的公共物品，公共物品本身涵盖范围很宽，具有层级性。一般地说，凡是公共消费的物品都具有公共物品的特征，完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公共物品，否则，就是不纯粹的公共物品。各类公共物品之间有很大差异，同样的公共物品在不同的情况下也可能有不同的（公共物品的）纯度。即使过去传统意义上纯粹的公共物品也会随着时代而发生变化。如随着收费技术的提高，以前无法实行付费消费的物品现在可以很容易地收费。 笔者认为，气象服务具有公共福利性质，应该由政府部门提供，这是一个总的原则。但是免费供应会导致一个超消费问题，而超消费本身就是一种福利损失。因此，政府提供公益性气象服务也可以适当收取费用，至少可以限制过量消费，减少消费拥挤。 二、传统的天气预报是公共物品 天气的变化源于全球大气的运动，冷暖干湿空气的你来我往造成了雨雪风霜、阴晴冷暖的气象变化，对全球大气连续的、全方位的观测是天气预报的基础。劳仑兹的一句名言道出了全球大气的一体性：今天纽约的一只蝴蝶拍拍翅膀，十几天后会导致北京的倾盆大雨。大气的无国界运动使得全球气象合作成为准确的天气预报的前提，也使得气象成为全球合作的典范。气象国际合作没有因为冷战而中断，也没有因为封锁而动摇，却受到气象服务商业化的致命威胁。 1855年法国科学家莱伐尔奉命追索克里米亚战争时出现的风暴，发现了风暴移动的奥秘，指出只要将不同地点的气象观测记录收集起来就可以制作风暴预报，揭示了气象国际合作的必要性，从而拉开了现代天气预报发展的序幕。 1872年在莱比锡举行了国际间气象会议，次年在维也纳又举行了第一次气象大会，会后成立了国际气象组织（IMO），国际气象组织的重要任务是协商、处理世界各国气象观测网的建立和业务管理工作，组织、实施国际协作活动，并解决全球气象观测网及有关业务和科技等问题。它当时是国际间气象界群众性组织。由世界各国气象局、气象台领导人以个人身份参加。这样的组织形式难以适应迅速发展的气象事业对国际合作的强烈需求。 为了进一步加强合作，1951年国际气象组织改组为世界气象组织（WMO），成为与联合国建立关系的政府间（即各国气象局间）的国际机构。主要任务是协调和改进世界气象业务和有关活动并促进其标准化，鼓励国家间高效率地交换气象和有关情报，促进建立气象、水文测站网及传输、交换观测记录、资料等方面的全球合作等。从此，在共同的利益驱动下，各国气象部门一直相互无偿交换气象资料。本文的分析将说明这里的“无偿交换”对气象事业的重要性。 可以说，全球合作促进了气象预报水平的提高，增强了人类预防气象灾害的能力。现代天气预报已经成为一个复杂而庞大的系统工程，密布全球的气象观测站、气象卫星以及雷达、船舶、飞机等构成的世界天气监测网对大气进行连续的、多角度的观测，观测资料通过全球气象通信网迅速汇集到各国国家气象中心和世界气象中心，巨型计算机对全球资料进行分析处理、并以此为初始场，求解大气运动方程组，从而获得未来大气的运动情况。预报人员再对其进行分析，结合自己的经验和其它工具制作出天气要素预报。这个过程不仅工作量大而且必须在尽量短的时间内完成。笔者相信，没有现代高科技和全球气象工作者的密切合作，天气预报就不可能成为现实。这就是为什么人们对气象问题的研究古已有之，而天气预报、或者说称得上准确的天气预报却只是近几十年的事。 以上事实说明：气象信息是一种公共物品，甚至可以说是世界公共物品，它由世界各国共同开发，全世界人民共同收益。 笔者认为：由世界共同提供气象信息这种公共物品，规模经济效益也才能充分发挥出来。如：静止气象卫星是一种非常有效的气象观测手段，如果由世界统一提供卫星资料，只要3-4颗静止气象卫星就足以覆盖全球。如果各国都用自己的静止气象卫星进行观测，200个国家就需要600-800颗静止气象卫星，不仅成本大大增加，单说信号干扰，就是一个灾难。再如数值天气预报，抛开复杂的技术不说，数值天气预报所要求的计算机资源就足以令人却步，每个国家都购置千亿次甚至万亿次巨型计算机并不断更新，其成本可想而知，实在是一种浪费。因此，由世界统一提供基础性天气预报产品，最经济、最有效。这当然只是笔者的一个梦想。在国际合作提供天气预报产品方面最典型的例子当数欧洲中期数值天气预报中心，它是欧共体国家联合创办的，集中了全世界最优秀的数值天气预报专家，所制作的中期数值天气预报产品达到了世界领先水平，其预报准确率甚至超过了美国国家中心的数值天气预报产品。更重要的世界公共物品是基本气象资料及产品，世界气象组织定义“基本气象资料及产品”为那些保护所有国家人民的生命、财产和社会福利的维持所必需的、用来准确描述预报天气和气候，并支持世界气象组织各项计划的资料和产品。笔者认为这类资料和产品应该、也只能由世界统一提供，是一种纯粹的世界公共物品。 三、气象服务公益性的理论依据 在我国，气象事业作为公益性的科技服务事业，被认为“属于对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业。”气象服务的公益性、基础性和先导性决定了我国气象部门在开展全方位、多层次的综合气象服务中，要始终把公益服务放在首位，把做好公益服务，尤其是做好决策服务作为气象部门的首要任务和提高气象服务效益的基本内容。从本节第一部分提供的公共经济学理论的角度看，传统的气象服务作为一种公共物品，是有其理论依据的。下面以天气预报为例，讨论它具有的公共物品性质。 首先，天气预报的消费具有非排他性。如中央气象台通过中央电视台、中央人民广播电台、报刊等公共传媒发布台风警报，警报的内容是某个台风将于某日某时在福建登陆，将要影响广东、福建、浙江、江苏、江西、安徽、上海等省市，有关单位和个人必须采取一定的预防措施，以避免台风带来的财产损失和人员伤亡。这是我们大家都已十分熟悉了的公益性气象服务。出于安全的考虑，大家都需要消费这种气象服务，正如我们需要医疗、教育、公安一样。这种天气预报警报的消费具有完全的非排他性。警报一经发出，人们就可以紧急采取预防措施，如从低洼的沿海地区撤离、加固门窗等，从而减轻财产损失和减少人员伤亡。台风警报是一种不可分割的信息产品，完全符合本节开头介绍的公共物品的公式： Xk = Xki （k=J+1， ，J+K） 全体消费者的消费总量等于任何一位消费者的消费量，并且人们消费台风警报的效果，以及制作台风预报警报的成本，并不因为享有它的人数规模发生了变化而改变。台风警报一经发出，全体中国人甚至外国人都能享受得到。对此，我们很难排除某些人的享用权，就是说，根本无法排他。而且从成本-收益比较来看，也没有必要在使用上采取排他性措施，因为多一个人收听警报，多一个人了解台风动向，对其他人的消费量不存在任何影响。台风警报的边际成本为零。也就是说即使采取了排他性的措施，生产者（国家）也不能节约一分一厘的成本。既不必排他，也不值得排他。相反，如果要采取排他措施，成本反而会增加。排他措施本身难度太大，需要很高的成本，必然得不偿失。 其次，生产天气预报产品的收益也具有非排他性，也就是说谁投资，不见得谁收益，或者说个人收益与社会收益存在着巨大的差距。如前文所表明的，气象预报有许多前期的环节，最重要的是气象观测。气象观测是天气预报的基础，没有准确的气象观测就没有准确的天气预报。如果你生活在青藏高原，为了自身的生命财产安全，建立了气象观测站，并因此获得了收益，但这一收益与全球所有人们从这一观测中获得的收益相比几乎可以忽略不计。而且别人的收益并不影响你的收益。在本文的案例分析中将会看到，非天气预报制作者拿别人发布的天气预报谋取暴利，而天气预报制作者却得不到应当得到的回报。 第三，天气预报服务具有较高甚至是无法计量的私人交易成本。从购买各种先进的设备，如计算机、气象卫星、雷达、各种地面和高空探测仪器，到进行大气观测、信息收集、数据处理、作出预报、制作和分发警报，是一个庞大昂贵的系统工程。任何个人要想通过自己的努力独立完成天气预报的全过程是不可能的。天气预报需要全球协作。气象事业的发展也正是得益于全球合作。从国际气象组织到联合国世界气象组织，经过一百多年的不懈努力，世界各国政府通力合作，才有天气预报的今天。无法想象有哪个人肯投巨资于这样一个主要是全世界收益的事业。 天气预报服务的上述特点说明天气预报服务是公共物品。公共物品有着与私人物品完全不同的需求曲线和供给曲线。于是，在消费上出现了“搭便车”（free-riding）现象，在供给上出现供给不足的现象。其原因在于公共物品在消费上不存在支出约束，在供给上没有利润驱动。在此，要把“私”转换成“公”，市场机制是无能为力的。为了在公共物品方面，既能保证“私”，即个人福利最大化，又能保证“公”，即社会经济生活实现瓦尔拉均衡和帕累托最优，就有必要引入市场机制以外的机制。这就是政府介入公共物品供求的基本理由。气象事业由政府直接组织生产、组织供给，就是理所当然的事。正如迈克尔泰勒所说：“如果没有国家，人们就不能卓有成效地互相协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共物品。”没有国家、没有国际间的长期合作，人们就不可能象今天这样坦然地对待气象灾害，这样安全地生活在大气之中。几十年来，对于气象灾害的预防有效地减少了灾害损失和人员伤亡，最近对全球气候变化的研究又给人类敲响了警钟，气象公益事业在使人类免受毁灭之灾和可持续发展中发挥了不可或缺的作用。这是不争的事实。 四、公益性气象服务的供求矛盾 作为公共物品的气象服务，其需求因人而异。如浙江人关心会不会有台风袭击本省，河北人则期盼能下一场透雨以缓解旱情。有些人希望知道上班时的天气，有些人担心会不会有雾、影响飞行。需求的多样性是必然的、客观的，而生产和消费却是统一的，不管你是男是女，是老是少，是工人还是农民，不管你需要多少，大家都被一视同仁、无差别地提供相同的公共物品公益气象服务。这些公共物品供求关系特征导致对个人而言，要么供给过剩，要么供给不足。看7：35分中央电视台的天气预报节目，你只关心南京的天气，它却给你把全国所有省会城市都预报一遍，你想知道扬州的天气，它偏又不报。公益气象服务要使大家都满意，实际上不可能。因为要满足所有人的需求，生产成本将太大。不说别的，单就每个县的天气预报都提到，就得不知要多少时间。最终反而浪费了观众的时间，损害了消费者的利益。要使大家都满意就是要符合全体一致的规则，照顾到每一个当事人的利益，不使任何一个人受损而使至少一人受益，从而达到帕累托最优。因为每增加一个需求的满足，是要通过征税来筹集资金实现的。使每个人都收益的公益天气预报服务必然给大家都带来了成本，最终使大家都受损。 有些气象服务产品往往对少数人有意义而对大多数人没有什么意义，如人工消雹，只对当地的百姓有用；又如避雷针检测，只对某一个人或一个家庭或一个单位有用。前者称为地方性公共物品，后者实际上是私人物品。属于地方性公共物品应由地方政府提供经费。私人物品自然应按市场规则提供。象气象导航也具有私人物品性质，气象终端服务则应属俱乐部物品。这两者都应以市场为导向。终端服务用户可以“以足投票”来与气象服务提供单位打交道。 只有真正的全民受益的物品，如全球气候变化的研究和预测、南极臭氧洞的发现和保护、厄尔尼诺和拉尼娜的监测和预报等才是纯粹的公共物品，它们能够改进所有人的生活状况，为所有人所偏爱。这方面的服务应该无偿提供，包括提供资料。 只要公共物品的边际收益大于边际成本，增加公共物品的消费就会增加总效用，对公共物品的需求就相应增加，所有人都无差别地消费同样的公共物品，而不管其自身愿望如何，这是公共物品需求区别于私人物品需求的地方。要提供公共物品以满足社会成员的需求，首先还得以社会成员为主筹资。需要社会成员支付税价，而税价又影响着公共物品的需求。公众向政府提出要加强气象服务的需求，政府则要求气象部门去生产和提供，气象部门要向政府要钱，政府还得向公众加收税，最终导致服务萎缩。这种需求与供给的矛盾，就为商业化气象服务的出现和发展提供了机会。 五、小结 本节的分析表明，气象服务具有公共物品的性质，而且是一种国际公共物品。气象服务的公益性必须被充分认识。作为公共物品的气象信息，应由政府提供，政府支持气象事业的政策不能动摇。作为国际公共物品，世界气象组织的作用和气象国际合作应该加强而不是减弱。气象服务并不都是纯粹的公共物品，而是具有层级性，有的气象服务是地方公共物品，有的甚至具有私人物品的性质，这就为气象服务的商业化提供了依据。即使强调气象服务的公益性，也并不意味着气象服务只能无偿免费服务，只要技术上可行，适当收取费用，有利于公共物品的有效供给。 第三节 气象服务的新发展：商业化气象服务商业化是二十世纪末气象界的一个新话题，是气象事业发展的一个新阶段。本节将简要回顾气象服务商业化的发生发展，分析气象服务商业化的主要原因，对气象服务的商品性及其与商业化的关系进行讨论，最后通过我国商业性气象服务的发展实例探讨了作为公共物品的气象服务的收费与价值补偿问题。 一、商业化气象服务的出现与发展 我们已经证明，气象服务是一种公共物品，而且是一种世界公共物品，是人类可持续发展的基础，气象服务最好由政府免费、无偿提供。但是现实往往要比理论复杂得多。随着世界经济、社会以及科学技术的发展，信息服务产业迅猛发展，气象服务的商品性逐渐显现出来。实践提醒人们，气象服务在一定条件下具有非公共物品的性质。而且即使作为纯粹的公共物品，也已开始了其商业化的进程。 最早的商业性气象服务出现在20世纪40年代，一些国家的气象部门开始了商业化气象服务活动，主要是向民航部门提供有偿服务，一些国家还出现了私人气象公司并向民航及其它特别用户提供商业化气象服务。民航部门对气象条件的依赖性很强，特别是在飞机起飞和降落时，恶劣天气更是飞行事故的主要杀手。另一个早期接受商业性气象服务的部门是远洋运输部门，热带气旋和温带气旋等天气系统对海上航行安全有致命的影响，因此，也需要专门的气象服务。其实，如前文所述，正是海上航行的安全需要促进了现代天气预报的最初发展。但是，因为这些部门主要是从防灾角度使用气象预报，这属于政府气象部门提供的公益服务，商业性气象活动没有大的发展。 到了80年代初，随着科学技术和社会经济的进一步发展，气象信息的准确性提高了，要求提供气象服务的部门越来越多，领域越来越广泛，就促进了私人气象服务公司和国家气象部门的商业化活动的进一步开展。 还有一个原因是受本国经济的限制，一些国家气象部门的经费不足，或者政府因财政困难减少了给气象部门的经费，政府在政策上允许气象部门进行商业化运作，这使得许多国家气象部门陆续开展并进一步扩大了商业化活动。 20年前，我国的气象服务只有公益服务，而且形式单一（如中央气象台对社会公众的气象服务只有通过中央人民广播电台发布的未来24小时天气预报和台风、寒潮警报）。党的十一届三中全会之后，随着社会经济的不断发展，特别是市场经济的发展，社会各行各业对气象服务的要求越来越高，气象部门单一的服务方式已不能满足用户的需要，一些大城市的气象台根据用户的需求，自发地尝试开展专业气象服务。 但是，由于思想观念和技术方面的种种原因，专业气象服务在发展初期举步为艰。据有关部门统计，1980年全国气象部门只有12人从事专业气象服务，签定合同近20份，涉及十多个行业，毛收入仅2.78万元。 经过二十年的发展，气象服务的格局发生了巨大变化。目前，国内外商业化气象服务不论是深度、还是广度都是前所未有的。 但是气象服务商业化在国际上一直是一个争论的热点话题。各国对气象服务应否实行商业化的认识存在着较大分歧。从总体上看，气象服务的商业化是大势所趋，特别是近年来，一些发达国家的公共气象机构和私人气象公司充分利用其技术优势，开展国际商业化气象服务，加剧了国家间气象服务市场的竞争，同时也给一些商业化步伐不够快的国家（特别是发展中国家）带来了巨大的压力。 二、气象服务商业化的原因分析 回顾过去20年世界气象事业走过的历程，我们觉得气象服务商业化绝非偶然，总结一下，主要有需求、供给和政府三方面的原因： （1）社会需求刺激气象服务商业化。 随着经济和社会生活的进步，人类活动的领域不断拓展，人们对气象服务的需求也不断增长，在服务的质量、内容、频次、时效上都有多元化、专业化发展的趋势，越来越多的用户为提高自己的生产效益需要特定的气象服务产品，如建筑业、制造业、保险业、仓储业、交通、航空、航海、期货贸易、金融、农业、林业、渔业、餐饮、石油、电力、旅游、盐业等。各行各业对气象服务的要求越来越高、越来越专业化。单一的公益气象服务产品已难以满足社会日益增长的需求。作为公共物品的天气预报服务产品是社会基础性设施，其生产成本来源于全民，通过税收来获得价值补偿，如果对社会某个或某些个体提供专门的服务，有求必应，事业经费必须大大增加，这些服务的收益是某些个体，而成本则要由全社会来承担，这既不合理也不可能。 作为公益性气象服务的用户，因为成本已转嫁给了社会，其需求将可能是无限的，多多益善。公共气象部门要准确了解消费者的需求是很难的。首先，从消费者角度来看，消费者可能虚报自己的需求。由于人本身对自己的真实需求，尤其是边际需求很难在技术上准确估计，消费者提供的信息必然难以作为科学经济决策的基础。消费者虚报自己的需求，既有道德上不诚实的原因，同时也有由于消费者没有面临直接的财务约束，而错把自己的欲望当作有效需求上报的原因。其次，从气象部门角度来看，要随时随地调查如此众多的消费者消费口味以满足其需求，是具有相当难度的。即使气象部门有决心，有信心，从经济角度看也是不合算的。因为这种大规模的调查显然需要相当巨额的成本。而一旦调查消费者需求的边际成本超过了因此而得到的边际收益，那么这种调查在经济上就是不合算的。无法获得消费者的消费需求，这就必然导致严重的非瓦尔拉均衡。 所谓的瓦尔拉均衡是指在市场交换过程中，每一个市场参与者，在价格的逐步变动下，根据自己的偏好调整供给与需求，从而使两者达到一致。这当然仅是一个理论模型。微观经济非瓦尔拉均衡导致了两个方面的不经济后果：一是广大消费者的个体福利无法在既有资源条件下，使自己的消费效用得到最大化，也就是说无法实现消费者均衡，消费者只能被动地接受配给的消费效用，而在消费品严重短缺的情况下，消费者也只好满足于有限的几种消费效用。二是整个社会经济资源配置的帕累托最优失去了需求方面的基础。气象部门内部要么就大量生产气象服务产品，不管其社会效果怎样，从而获得政府的越来越大的投入。如果投入固定，则尽量不去生产气象服务产品，隐瞒气象信息资源，只要一句“科学技术水平达不到”就足矣。 如果消费者个体的需求很大，生产气象服务的成本将很高。如远洋运输船只，就需要详细的航线预报，每一条船、每一时刻、每个地点根据该船的质量、大小、货物类型、重量等等所需要的气象保障内容大不一样，需要专门的制作，成本很大，不说预报失误带来的责任，单就制作预报和通讯成本就得数千元。在无偿免费的情况下，这一成本被转嫁给全社会，而船舶公司从气象服务中收益数十万元、数百万元。这自然是不公平的，同时也难以长久持续。 这样的服务产品实际上具有一定的私人物品性质，是不完全的公共物品。 用户不仅从生命财产安全角度考虑要求基本的公益性气象服务，更从生产效益方面需要专门的、准确的、及时的气象服务，优质的远洋气象导航服务可以使船只减少货损、缩短航程，从而降低成本、提高效益，获得超额利润。船舶公司有利润驱动，自然愿意投资购买气象导航服务。 社会越进步，经济越发达，人们对气象服务的需求就越高，投资于气象服务的热情就越旺。而气象部门开展商业性气象服务既有利于实现气象服务社会的宗旨，又有利可图，自然愿意开展商业化气象服务。 （2）供给能力促进气象服务商业化。 气象服务商业化趋势与最近二十多年世界科学技术的飞速发展分不开。 一是气象科学的发展。近几十年来借助气象卫星和天气雷达等现代探测手段，大大提高了监测能力；借助现代化通信技术，大大提高了气象信息的传输能力；广泛应用高速计算机，发展了以数值预报为基础的现代天气预报业务。新的气象分支学科不断涌现，如人工影响天气、人工增雨、人工消雹、人工消雾、灾害评估技术、污染气象预报、医疗气象等。即使传统的公益性天气预报，稍作加工就成为适销对路的新产品。尽管天气预报的全部制作过程具有巨大的生产成本，但是，将天气预报加工成为丰富多样的新产品却是投资少、见效快、利润丰厚的工作。如日本天气新闻公司（Weathernews Inc.）就开发了近30种生活娱乐指数，如：睡眠、紫外线、洗衣、打伞、空调、情绪、星空、西瓜、食欲指数等等。可以说，现代气象科学技术的巨大进步使得气象服务的潜在能力空前提高，能够明显提高用户的经济效益。 二是相关技术的发展。数字化和网络化通信技术，为气象信息及时、广泛和方便地为用户服务创造了空前的有利条件。天气预报是一种容易过期的产品，服务产品只有尽可能快地分发到用户手中，才能发挥效益。现代多元化的通信技术为针对性气象服务的开展创造了条件，无线电广播、电视、有线电视、电报、电传、卫星通信、电话、寻呼、计算机服务终端、国际互联网满足了多层次用户获取气象信息的需求。 另外，现代科学技术和现代市场经济体制的有机结合提供了廉价的服务收费方法。如我国开展的“121”电话自动答询天气预报通过电脑自动计费，在电话收费时一起结算，解决了这种服务收费难的问题。实践证明：在现代，只要界定了产权，一部分气象服务可以实现谁收益谁付费的原则，这也证明了高斯在经济学上的灯塔一文中的观点。 这些供给方面的原因促进了气象服务商业化。既然一部分气象服务可以实现收费服务，它也就（至少部分地）具有了私人物品的性质，至少已不是纯粹的公共物品。在市场经济条件下，公共气象部门不提供这样的服务，私人部门就会挺身而出。私人部门只需一点锦上添花的再加工，就可以获得超额利润。有需求就会有利可图，就有寻利者提供服务。 （3）政府是气象服务商业化的支持者。 世界上许多国家的政府出于70年代石油危机以来面临财政压力、国内政治和经济的压力纷纷出台政策，加速产业结构调整，转变政府职能，紧缩开支，公益性事业的经费大幅度削减，气象部门也深受影响。许多国家气象部门依靠单一国家投资已难以为继。 政府也是经济人，也有财政约束，也需要精打细算。现代气象事业的发展正好与政府功能扩张、凯恩斯主义兴旺过程一致。政府功能的扩张，带来了财政支出的增加，就必须增加税收，而且高赋税又会带来政治危机和经济危机，作为政府会尽可能多收入、少支出，它自然乐意减少给气象部门的投入。如果气象部门有可能获得计划外收入（非财政收入），从而减轻政府的负担，政府自然是会支持气象服务收费的。 三、气象服务的二重性与商业化 上文其实已经提到气象服务不仅具有公益性，而且具有商品性。气象服务商业化趋势正是由气象服务的这种二重性决定的。 作为公共物品，气象服务是一种政府职能，是防灾减灾生命线工程，即使用户不提供经费，气象服务也必须要进行，并准确及时地传递给公众，如灾害性天气预报、警报。1998年长江流域和嫩江、松花江流域特大洪涝灾害期间中央气象台提供的气象服务就是最好的例证。 作为商品，气象服务是一种信息服务商品（为了论述的简单起见，我们这里暂时不讨论其它形式的气象服务产品）。从理论上论述气象服务的商品性并非难事，但在实践中让大家都接受，却并非易事。用户常常因为气象服务的公益性而不承认气象服务的商品性，有些政府部门也不太愿意承认气象服务的商品性。气象信息服务商品属性的提出与信息经济或知识经济的兴起有关，对气象服务商品性的研究有助于对知识经济的理解，对经济学和法学有重要意义。因此，有必要在此对气象服务的商品属性进行论述。 所谓气象服务商品化就是把气象信息当作与其他物质产品一样，可以任意出售、购买和转化，可以通过交换实现气象信息本身的价值和使用价值。 气象信息当作商品，并不是一个偶然的现象，而是社会生产发展到一定阶段的产物。 气象服务商品化，需要气象服务的收益者对气象信息的提供者给予适当的报酬。这并不是前者对气象人员的恩赐，而是气象信息作为一种有使用价值的劳动产品具有实现它自身的价值的内在力量，即实现它所包含的物化劳动和活劳动的内在力量。 马克思认为，商品之所以能够按一定的比例进行交换，是因为它们是人类劳动的产物。物的有用性构成物的使用价值，生产使用价值所包含的无差别的人类劳动就是价值。气象信息产品是气象工作者脑力劳动和体力劳动的成果，是为别人生产的，对用户气象信息是使用价值，对气象工作者是价值。毫无疑问只有通过交换才能实现气象服务的价值和使用价值，这种交换必须是等价交换才能继续进行下去。 当然，气象信息产品的表现形式与物质产品不一样。但是，只要一种劳动对别人有用，那么无论它是什么形式，都可以与其它劳动交换，并且要求等价交换，这就是商品经济的客观规律。气象信息不受固定物质外表的限制，它可以流动转移，可以不具有实物的形式，如天气预报，可以用纸媒介的公报形式发布，也可以通过电磁信号（如电视、电台、BP机等）传输，或者是人类语言表达。但是，只要它具有使用价值，并且是劳动的产物，它作为使用价值和价值的统一，就具备了商品的自然属性和社会属性。 有些气象服务的商品性更容易理解，如人工影响天气，通过播撒碘化银等实施人工降雨，直接增加降雨量，解决水资源短缺问题；通过人工消雹，减少对农作物的损害；通过对高速公路人工消雾和机场人工消雾，直接创造效益。而且，人工影响天气需要很高的成本。 现代科学技术的飞速发展，改变了商品中物质成分的比重，而且创造出了全新的信息商品或知识产品。知识不再是物质商品中的附属部分，而是以其知识价值独立存在于生产流通之中，尽管它们也不得不以一定的物质为载体，但其主要价值是由知识的价值而不是物质载体的价值来决定的。天气预报产品正是这样一种知识产品。人们已经承认知识的价值（最明显的如知识产权和专利制度），对气象服务商品性的承认也应该是顺理成章的事。 随着商品经济特别是知识经济的发展，气象服务商业化出现并且日益发展，是一种必然的趋势。 四、我国气象服务商业化的发展 改革开放以来，我国政府始终支持商业化气象服务。早在1984年12月11日，李鹏副总理就明确表示非常赞成气象部门搞有偿服务和综合经营的想法，特别是当时在经费紧张的情况下，他建议多采用经济上的方法，来弥补经费的不足。他说：“有偿服务可以搞得活一些，你们增加了额外劳动和费用，流了汗，增加一些收入是应该的、允许的。要在加强公众服务，把公众服务搞得越来越好的前提下，积极开展有偿服务。”1985年3月29日，国务院办公厅下发通知，转发国家气象局关于气象部门开展有偿服务和综合经营的报告（国办25号文件），调动了气象职工开展气象服务的积极性，扩大了气象服务领域，为气象部门从计划经济向市场经济的转变奠定了基础，对气象事业发展产生了深远的影响。 国务院批准气象部门开展专业有偿服务的原因是为了满足国民经济各个部门对气象服务的需求，而国家给的经费当时基本上只能维持基本业务和开展公益服务的需要。通过开展专业有偿服务获得经费补偿，提高服务的针对性和有效性，深受专业部门的欢迎。 经过十几年的努力，我国的气象服务已从单一的免费无偿公益气象服务发展到无偿和有偿气象服务并存的复合格局。专业有偿气象服务的规模越来越大、从业人数越来越多、效益越来越好。形成了气象影视、城市气象服务、电话气象信息自动答询、防雷工程、气象寻呼台和庆典气球广告等多个支柱型气象服务产业。不仅使国有资产得到增值，缓解了气象经费不足的状况，气象职工的生活水平和工作环境、技术装备也得到了改善。专业有偿服务和公益气象服务相互促进，共同发展，提高了气象服务的水平，增强了气象事业发展的后劲，也为气象事业的结构调整奠定了基础。 五、气象服务的层级性：公共物品也能收费 实际上，气象服务产品多种多样，并不都是纯粹的公共物品，而是具有层级性。有些气象服务与纯粹的公益性气象服务截然不同，既存在排除边际私人消费增量的可能性又有强烈排除的必要性，即边际私人消费的增加会引起该服务边际供给成本相应的增加，如海洋气象导航。实际上是公共部门提供的私人物品（publicly provided private goods），具有某种程度公共消费的性质，但同时在一定程度上又具有排除私人消费必要性的物品。这类气象服务随着社会的发展和技术的进步而逐渐增加。气象信息中的非纯公共物品（甚至是私人物品），具有商品属性，当然可以收费。有些属于俱乐部物品，即对一部分人有效用，也可以对特定的人群收费。如：我国80年代开展的许多种专业有偿服务，如降雨的临近预报可以通过警报接收机提供给若干砖瓦厂，砖瓦厂根据预报警报对砖瓦坯采取防雨措施。 即使纯粹的公共物品也可以收费，如日常天气预报过去通过媒体（电视、电台、报纸、电话）提供服务，一直是免费的。但是，实践证明，这类纯粹的公共物品也可以设法收取少量费用，从而得到价值补偿。如“121”电话自动答询天气预报，就可以根据消费者拨打的次数收费。气象部门获得了价值补偿，有能力提供更优质的气象服务；同时消费者根据自己的实际需求拨打电话，获得优质服务，也已经实现了自身效用最大化。目前电话咨询业已经成为气象部门的一个支柱性产业。以江苏省为例。截止1998年7月底，江苏全省78个市、县“121”电话自动答询系统全面建成，并已取得显著的社会效益和经济效益。1998年1月至7月，累计创收405.2万元。各市、县气象局“121”开通后，积极开发语音信箱，增加农业气象科普知识、适用技术和情报服务，增强对社会各阶层用户的吸引力。苏州、南京、常州等市局开通60对线，日均拨打数在1万至3万次，在复杂天气时日拨打数多达7万次，效益显著。象电视天气预报、电台天气预报和报纸天气预报虽无法对消费者按接收次数进行收费，但也通过广告费的形式得到了补偿。最典型的如电视天气预报，消费者完全免费收看电视天气预报，电视台在播发天气预报时插播一些广告画面，收取一定的费用。我们称之为“搭载”收费。这样就将天气预报的成本转嫁给了企业，而企业则通过天气预报节目宣传了自己，达到了广告的目的，从而增加了自身效益。公共传媒的“搭载”收费是一项新生事物，本文的案例分析将表明：“搭载”收费已经促进了公益性天气预报服务的发展和良性循环，是气象服务公共物品价值补偿的一种有效方法。 六、小结 气象服务具有公益性和商品性的二重性，这个内在矛盾性导致了气象公共物品的层级性，气象服务从公益无偿向商业化发展是必然趋势。气象服务商业化有多种原因，主要是需求、供给和政府三大因素促成。气象服务是一种知识商品，一种信息服务。开展有偿气象服务有充分的理论根据和政策依据。作为公共物品的公益性气象服务也可以通过一定的方式得到价值补偿。公共传媒“搭载”收费是一项新生事物， 已经促进了公益性天气预报服务的发展和良性循环，是气象服务公共物品价值补偿的一种有效方法。 第四节 气象服务的复合格局传统的气象服务是政府的一项基本职能，气象事业被看作国家的基础性设施。气象服务长期以来在大多数国家都是以公共物品的形式存在，由政府组织气象信息的获取、加工和分发，气象服务是无偿的、免费的，气象事业的经费来自于财政，气象部门是非营利性事业单位。气象服务商业化是最近二十年的新趋势。气象服务商业化是指气象服务从无偿免费的公益性服务向有偿的商业性服务发展的趋势。商业化气象服务可以是由私人气象公司提供的以赢利为目的商业性气象信息服务，也可以是由公共气象部门提供的不以赢利为主要目的的有偿气象服务。气象服务商业化意味着市场竞争，甚至国际市场竞争。由于各国的具体情况不同，对气象服务商业化的政策也有本质的差别，表现为气象事业的不同的制度安排，而不同的制度安排会带来不同的气象服务效果，各国之间在气象服务商业化方面的冲突也就在所难免。但是，气象服务是一项生命线工程，而且离不开国际合作，对气象服务商业化的不当处理，会威胁世界气象事业的可持续发展。因此，国际气象界对气象服务商业化问题极其重视。面对气象服务商业化特别是国际气象服务商业化的冲击，我国气象部门应该采取什么样的因应对策，不仅关系到气象部门职工的切身利益，更关系到气象事业的健康发展，从而影响国家社会和经济的可持续发展。因此，对气象服务商业化的影响和对策的研究具有重要的现实意义。本节将主要讨论国际气象服务商业化带来的负面影响，分析世界气象组织和各国气象部门已经采取的对策和气象服务事业的制度安排，探讨政府在气象事业发展中的地位和作用，并针对我国的具体情况，提出原则性的对策建议。 一、气象服务的制度安排 气象服务商业化的现实带给世界气象组织（WMO）及其成员对气象服务更多的反思。人们已经逐步接受承认气象信息产品具有商品属性，也就是说它是准公共物品。但各国的具体情况及产业政策不同，对于商业化气象服务的政策差异极大，造成了在制定气象资料和产品国际交换政策及具体方案时出现尖锐冲突。因此，有必要对各国的气象服务产业政策即气象服务的制度安排进行研究。根据所收集的资料，归纳起来，笔者认为，目前世界各国气象服务的制度安排可归纳为如下类型： 第一类：传统型。完全是公益气象服务，国家气象部门无偿免费提供气象服务，不搞有偿服务。至今，有些发展中国家不允许公共气象部门开展有偿服务，更不允许私人气象公司从事商业性气象服务。改革开放前，我国气象服务就属于这一类。如前文所阐明的，这是世界气象事业发展的最初型式。 第二类：垄断型。基本上没有私人气象公司。有些国家基本上没有私人气象机构，公共气象部门主要从事公益性气象服务，同时按国家的有关政策、法规可以进行以收取成本费为基础的专业有偿服务。这种型式越发展，商业性程度越高，就可能从收取成本费发展到政府气象部门垄断的商业性服务。改革开放以来，我国的气象事业基本上是这样的型式。这是气象服务商业化的起步阶段。 第三类：公私竞争型。公共气象部门既开展公益性服务，又开展商业性服务，同时鼓励私人公司搞商业性气象服务，公共气象部门与私人气象公司在气象服务市场平等竞争。欧洲一些国家采用这种型式。这是气象服务商业化的发展阶段。在这种型式的初期，公共气象部门仍然从政府获得拨款以维持基本气象业务的运转，发展到一定阶段，就可能不直接接受政府拨款，做到经费自收自支。这种制度安排，减少了政府的经费和精力负担，既保证了公益性气象服务的持续发展，又引入了市场竞争机制。对公共气象服务的用户而言，是付费服务，有财务约束，对气象局而言，有激励机制。但是，公共气象部门事实上仍然参与了市场竞争。 以英国为例：从1996年4月1日开始，英国气象局已不直接接受政府拨款而是实现全部气象服务收费，做到经费自收自支。按“专项交换资金”（trading fund）和商业化两种方式运作。1997/1998财政年度全部服务收费为1.548亿英镑。所谓的“专项交换资金”是指对政府有关部门（国防部、民航、公众服务、环境部）的气象服务，采用服务结付方式。也就是说，对政府部门的气象服务也要按商业化方式运作。同时，政府规定，这些政府部门必须要用英国气象局的气象服务，而不能用私人气象公司的服务，称为“无选择”（Non-discretionary）。这部分气象服务收入要占英国气象局全部服务收入的85%。其余收入来源于商业化气象服务。国家气象局的商业化气象服务部门要与私人气象公司公平竞争，使用气象资料也要向英国气象局付费，目前英国气象局的商业化气象服务占英国气象服务市场的70%。 第四类：公私分明型。公益性气象服务与商业性气象服务分开进行。公共气象部门只搞公益无偿服务，不搞商业性活动，资料和产品无偿提供给社会和私人公司；商业性气象服务由私人气象服务机构开展。这也是气象服务商业化的发展阶段，它与第三类一样都是一种新的制度安排。它的好处是政府不参与市场竞争，但是，公共气象部门仍然需要政府直接拨款，公共气象服务的提供缺少竞争和激励，而公共气象服务的使用也没有财务约束。目前美、日等国采取这种型式。如日本除气象协会从事商业性气象服务外，私人气象机构近十多年发展很快，收入也较多；而美国的私人气象服务机构更多，其气象服务的跨国活动给不少国家的气象部门带来潜在的竞争和压力。日本私人气象服务公司把日本气象厅称为“大家的气象台”，而把自己比作“您的气象台”，很形象地说明了公共气象部门与私人气象服务公司的区别。 二、政府功能的合理界限 我们已经证实了世界气象组织主席齐尔曼先生的说法：设立国家气象机构和在它们之间自由交换信息的最初动机是帮助确保海上生命安全，并提高对自然界各种现象的科学认识。后来人们认识到天气气候信息可对公民和对国家总体规划与发展带来重大社会与经济效益。今天人们已经广泛认同国家气象局是国家基础设施的重要组成部分。确实因为大多数国家长期以来把支持生命和财产安全及全体公民总体生活的气象服务视为一项基本的社会需要和权益，并因为气象服务具有“公益性”的内在性质，故始终把提供气象服务认作是政府的责任。只是到了最近，当一些国家的政府寻求摆脱许多传统的责任时，有人发出建议此类服务应通过传统、国家资助的国家气象局以外的机构提供；有些国家已在探索另外的途径，如气象服务提供方面的商业化、公司化或私营化，并得到了大力发展。 气象服务的制度安排实际上是政府在气象服务中的角色问题，在计划经济体制下，气象事业完全由政府包办理所当然。而在市场经济条件下，由于气象服务具有公益性和商品性双重属性，政府的功能问题就面临两大经典理论的潜在冲突：第一，气象信息与技术的免费和无限制交换中的国际国内合作，这是全球伙伴关系的重要组成部分，目的是支持全球性气象服务，支持全球可持续发展战略（与世界气象组织公约及其长期存在的国际合作传统相一致）。第二，产品和服务的提供过程中的国际国内竞争。以便对市场力作出反应，并与服务贸易总协定（GATS）和世界贸易组织（WTO）的章程和规定相协调。 这种理论冲突在某些国家已有所显现，有人声称国家气象部门在通过媒体并与媒体合作向社会提供重大公共预报与警报服务的过程中违反了国家竞争法。在我国也不断有人提出要开展气象服务的要求，并指责国家气象部门长期垄断气象服务行业。在国家气象部门与行业气象部门（如海洋环境预报部门、水文气象预报部门、民航气象部门等）之间也或多或少出现了服务方面的纠纷。在气象部门内部，尽管有明确的职能划分，在开展商业化气象服务过程中也存在矛盾。外国气象服务机构更是把目光盯住了中国气象服务市场，如美国的阿姆斯公司一直在努力进入中国市场，在技术上早已做好了准备。本文案例分析中日本的私人气象服务公司天气新闻公司对中国气象市场的抢占也是一个典型的例子。因此，必须搞清楚在提供气象服务方面，国家气象部门到底应起什么作用？ 一般认为，在市场经济体制下，政府主导的干预措施主要针对市场失灵，从而使政府在这些失灵中发挥中心作用，合理的政府职能的界限最好是定位于此，只要市场能够合理运作的，就让市场去运作，让“看不见的手”起作用。 气象服务的制度安排，取决于气象服务能不能由市场有效地提供。在气象事业发展的初期，主要是知识积累，气象服务处于初级水平，这时候只能由政府提供。随着技术的发展，天气预报不仅用于防灾减灾，还可用于别的目的。而且气象科学技术也不断发展，分化出新的分支学科，气象服务的领域不断拓展，气象服务产品增多，水平提高，气象服务的内涵扩大，并且，不同的气象服务产品具有不同的形式、质量、用途、成本和特定的消费者等。也就是说气象服务分化表现为公共物品、准公共物品、私人物品等，表现出不同甚至相反的特征，如果仍然采用统一的政府干预模式提供公共物品，就会导致非均衡，即资源配置的非帕累托最优，和供求关系的非瓦尔拉均衡。官僚机构式的国家气象部门的低效率与浪费就是一个不可回避的问题。资源配置效率的低下主要起因于官僚机构的垄断性质与需求方式。改进的办法就是改进其运行方式与组织形式，目的是抑制其扩大预算从而扩大部门规模的趋向。 技术变革已为服务的分解开创了新的机会，使市场得以发挥更大的作用。这些变化意味着，政府要发挥新的、不同的作用，不是作为唯一的提供者，而是作为促进者和管理者。对政府气象部门的需求与政府气象部门满足这些需求的能力之间不断增长的差距，迫切要求进行更大的努力以减轻政府负担，最好的方法是允许气象服务商业化。但是，减少或淡化政府的作用不应是改革的终点。为了使人类的福利（免受气象灾害、利用气象资源）增加，政府的能力必须增加。政府与市场功能划分应以公共利益为依据，也就是说应以是否有利于气象事业的发展、有利于减灾防灾趋利避害、有利于全民的总体利益和长远利益。我国气象服务的制度安排也应以此为依据。这样，在我们本节开头归纳的四种制度安排中选择其中之一或进行制度创新，就有了合理基础。 三、气象服务商业化引发的问题 尽管气象服务商业化的发展已经促进了气象事业的发展和社会效用的扩大，但也有其负面影响，处理不好会影响气象事业的发展。 如案例分析中上海海洋气象导航公司的例子所表明的，全球范围的跨国气象商业性服务会损害提供气象资料和产品的国家（特别是发展中国家）的利益，使资料和产品的免费和无限制交换原则面临着严峻的挑战。要理解这一点并不难。因为气象基础信息作为世界公共物品，绝大部分成本由各国承担，商业化气象机构可以免费从公共气象部门获得。现在，商业性气象服务公司稍作加工成为商品，拿到无偿提供气象信息的国家赚钱，与当地气象部门抢市场，使当地气象部门的生产成本无法得到价值补偿。在这种情况下，商业化气象公司不仅免费搭了便车（使用当地气象部门的资料），而且还抢了人家的饭碗，从而使当地气象部门的气象业务无法维持下去。当地气象部门最终会奋起反抗，拒绝向商业性气象公司所在国提供免费气象资料，而商业气象公司所在国的资料并不一定直接来源于这个国家，而是从世界气象中心获得，提供资料权事实上不握在提供国手上，提供国唯一的办法就是彻底断绝履行对世界气象组织的义务，不向世界气象中心提供资料。 然而，世界气象组织认为：气象资料及其产品的免费和无限制交换原则是世界各国气象事业赖以生存、发展的基石，是世界气象事业发展的重要经验。离开这一点，全球的、区域的和国家的气象预报以及任何形式的气象服务都无从谈