提高我国地方政府政策执行力问题研究1

学校代码： 10207 分 类 号： 号： 4912000291 密 级：内部 硕 士 学 位 论 文 提高我国地方政府政策执行力问题研究 科专业：研究方向： 姓 名： 指导教师： 硕士学位类型：授予单位： 二一二年三月 内 容 摘 要 在当今 世 界国 际 竞争 日 趋激 烈 的情 况 下 ， 政 府执 行 力 的 水平成 为 影响 一 个国 家 国际 竞争力的重要因素，甚至可以决定着一个民族的兴衰存亡。就目前的情况来看，在某种 程度上 世 界各 国 的地 方 政府 执 行力 都 有所 欠 缺 ， 中国 也 不例外 。 本 文的 写 作思 路 是通过 对执行力 、 政 府 执行 力 基本 概 念的 阐 述和 对 我国 地 方 政 府执行 力 的问 题 所 在 和 具体 表 现 进行研究分析，最后提出相对应的改革方法和提升途径。针对此课题的特点，运用分析 归纳和理论实践相结合的研究方法，对我国地方政府执行力存在的相关问题进行讨论。 首先 ， 界定 和阐述 基 本概 念 ， 通 过 对 “ 执行力 ” 、 “ 政府 执行力 ” “ 地 方 政府 执 行 力 ” 等几组具体概念的比较分析，对比和分析出政府执行力的构建要素和衡量标准。 其次 ，提 出 我国 地 方政 府 执行 力 存在的 问 题和 表 现 。 笔 者认为 执 行力 不 足是 我 国地 方政府执行力现在存在的最大的问题，其具体表现在：片面狭隘的选择性执行、生搬硬 套的机械行、阳奉阴违的替代性执行、你推我 挡的敷衍性执行。政府执行文化的缺失、 公共政 策 质量低 、 行政 管 理体 制 不完善 、 公 务员 队 伍 素 质偏低 以 及监 控 机制 不 健全 是 影 响执行力不足的主要原因。 最后 ， 根 据 存在 的 诸多 问 题 ， 对我 国 地方 政 府执 行 力 的 建 设 提 出 了营 造 具有 中 国特 色的执行力思想和文化，夯实执行力的思想基础和文化基础；健全政策制定机制，构建 政府执行力的前提；提高政府执行主体的业务水平，加强公务员队伍素质文化建设；着 力建设协调高效的地方政府执行机制；培育执行力文化；重塑政府公信力。通过优化政 府行政 管理体 制 以达 到 提高 政 府执 行 力的 效 率 ； 全面 提 高 地方 政 府执 行 水平 和 建立 、 健 全政府责任体系等途径，以期最终实现全面提升我国地方政府执行力的弱项和不足。 关键词： 政府执行力；执行力弱；执行力思想和文化 n in s of a of is no of is to of by of of of to of s of to of of of as of of of of by of of of of s in do s of of of is is is by of an to of to a of of to s of of of of of in to of of of to of is of 目 录 中文摘要 英文摘要 引 言 1 （一）选题背景 1 （二）国内外研究现状述评 2 1 国 内 研究 现 状综 述 2 2 国 外研 究 现状 综 述 3 （三）研究方法 4 （四）研究思路 5 一、政府执行力和地方政府执行力的理论基础 5 （一）政府执行力的内涵 6 6 6 （二）地方政府执行力的内涵和作用 8 8 8 二、我国地方政府执行力总体状况及其存在问题的表现 10 （一）我国地方政府执行 力弱化所导致的问题 10 1我国地方政府在执行具体政策的方面上呈现能力不足 10 2我国地方政府在执行具体事务的方面上呈现执行力弱 11 （二）我国地方政府执行力问题的表现 11 11 12 12 三 、 地 方 政 府 执 行 力 问 题 的 根 源 性 因 素 分 析 14 （一）地方政府执行文化短缺 14 15 15 15 （二）地方政府行政管理体制不完善 15 、部门之间的职能重叠 15 16 （三）地方政府公务员队伍素质偏低 16 （四）上级政府执行监控机制不健全 17 17 17 17 四、构 建执行力体系提升我国地方政府执行力的对策 18 （一）建设具有特色的地方政府执行力文化环境 18 （二）完善我国地方政府的行政体制建设 19 （三）建立学习型政府，提高地方政府执行主体的素质和能力 19 19 20 20 （四）健全政府责任体系，完善政府执行力的监控机制 21 21 21 结 论 22 参考文献 23 后 记 25 1 引 言 （一）选题背景 自 从公 共 行 政 成 为 一 门 独立 的 学 科 之 后 ，学 者 们就提 出 “ 执 行 力 ” 这 一概 念 ， “ 执 行力 ” 是 这门 学 科 的 核 心要 素 之 一 ， 是 公 共行 政 学者 们 研究的 主 要方 向 。 2006 年 ， “ 政 府执行力 ” 这一概念首次被写进政府工作报告中，政府执行力 建设被正式纳入国家 综合治 理 的范畴 。 这表 明 我国 政 府正在 向 着更 加 理性 和 务实的 政 府而 发 展 。 政 府 高端的 决策， 科 学 的发 展 战略 ， 为 人 民办 实 事的 信 心和 决 心 以 及美丽 愿 景已 不 能仅 仅 是纸 上 文 章或是在 政府 工 作会 议 中 的 口 号 。 我国 政 府特 别 是各 个 地方政府 ， 应该 把 关注 点 更多的 放在怎 么才能 让 这些 决 策 、 策 略 和思想 彻 彻底 底 的贯 彻 落实 ， 最 终 能够 让 百姓 切 身感受 到政府的服务、政府的职责和政府的公信力。中央政府的管理决策，只有各级地方政府 的积极配合、正确的贯彻与执行，才能最终给全体人民以实惠，这就必须要拥有一个强 大的政府执行力作为基本的 保障。目前，就我国政府执行力来看，正处于 “ 短板 ” 的状 态，也就是说政府执行力不足，导致国家很多好的政策不能得以实施，老百姓得不到切 身 的实 惠 。 原 我 国教育 部 副 部 长张 保 庆同 志 曾经 发 表 过 这样 的 感 慨 ： “ 目 前中 国 最 大的 问 题是 政 令不 通 ， 很 多时候 中 南海 制 定的 政 策有 时 永 远 都离 不 开 中 南 海 。 ” 全 国 政 协委 员杨志福曾经当面向温家宝总理念出了近些年流传的一段民间的顺口溜 “ 村骗乡、 乡 骗县 、 一直 骗 到国 务 院 。” 在 近 两 年 召 开 的 人 大、政 协 两会 上 ，两 会 代表 纷 纷 就 提高 我国地方政府执行力的问题进行了探讨。随着我国政府执行力的建设逐步完善 和增强， 提高政 府 执行 力 已成 为 我国 政 治领 域 内一 个 重要 的 现 实 问题 ， 并 且 学 界 研究 的 目标 和 方 向也在向着提高地方政府执行力方面进行转变。 本人认为，好的政策、治理方案如果想要实施，必须要落实到具体的问题，这就要 求必须 得 有一 个 强执 行 力的 的 政 府 。 各 级 政府 作 为为 人 民服务 的 部门 ， 其 固有 目 标就是 就是保 护 人民 的 权利 不 受侵犯 。 政府决 策 如果 想 要得 到 有效的 执 行 ， 必 须 要维 持 其应有 的执行效率和公正执行，这都要依靠于政府的执行力水平的高低。假如政府执行力弱， 就 会 让 很多好 的 政策 无 法准 确 落 实 ， 进 而 产生 一 系列 的 问题 ， 甚 至 会使 百 姓 对 政 府 的信 任丧失。政府执行力是政府工作的生命力，是党的执政能力的具体体现。当前，政务工 作中执行不力、落实不够的问题表现在很多方面，如应急不灵、政令不畅、落实不力、 2 作风涣散、效率不高等，这些问题严重损害了政府形象，阻碍了政府执行力的提高，必 须下大力气认真解决，做出合理的回应，找出导致我国地方政府执行力不足的原因，提 出改进 我 国地 方 政府 执 行力 的 方 法 和 策略 。 对 提 升我 国 地方政 府 的执 行 管理 水 平 ， 改进 政府执行 人员 的 服务 水 平和 形 象 ， 以 及对 我 国建 设 和 谐 社会起 着 重要 的 现实 价 值和 理 论 指导意义。 （二）国内外研究现状述评 执行力 的 问题 是 当今 行 政学 领 域里 最 难 研 究 的问 题 之 一 。 从 19 世 纪 末到 20 世 纪初， 行政学领域的学者们就已经开始了对 “ 执行力 ” 的研究，可是由于这些学者们的研究角 度不同，所以对于执行力的界定和阐述一直也没有一个相对统一概念。相对而言，我国 学者研究 “ 执行力 ” 的时间相对较晚，因为他们把注意力更多的放在研究企业管理领域 的执行 力 。 目 前 我国 学 术界 已 经 有 很 多学 者 开始研 究政 府执行 力 ， 这 是 因为 他 们发 现 “ 政 府 执行力 ” 在政府执行中发挥着越来越重要的作用。 上世纪 90 年代起，随着学界对公共政策研究领域的研究更加深入，我国的学者对 公共政 策 的执 行 过程 以 及影 响 因素 等 各个 方 面进 行 了 较 为系统 的 阐述 。 尽管 国 内学 界 对 研究政 策 执行 并 未上 升 到执 行 力这 一 层 面 上 ， 可是至 21 世纪初期 ， 逐渐 有 学者 提 出 “ 政 策执行力 ” 这一概念并对其进行了细致深入的研究。温家宝总理 2004 年在中央党校省 部 级领 导 干部 研 讨班 上 讲话 指 出 ： “ 决 策 科学 民 主，执 行 坚决 有 力， 监 督透 明 公正 ，才 能全面 提 高政 府 的管 理 水 平 ” 。 随 着政 府 执 行 力 在我国 政 府治 理 中起 着 越来 越 重要 的作 用 ，而学 术 界也 在 对政 府 执行 力 的研究 领 域取 得 了很 多 不错的 成 果 。 国 家 行政 学 院徐坷 教授在其 新 作 政 府执 行 力 一 文中提 出 “ 政 府 执行 力 是政府 工 作的 生 命 力 ” ， 把对政 府执行 力的研 究 提到 了 一个 新 的高 度 ， 充 分 体现 了 政 府 执行力 问 题研 究 的重 要 性和 紧 迫 性。从不同的角度界定了政府执行力的概念和内涵；在执行力的概念上，学术界的认同 趋 于一 一 致，并 逐步 深 化。 中 山大 学 的莫 勇 波认为 ： “ 政 府执 行 力就 是 在政 府 组织 内所 存在的通过认同、支持和准确理解政府的目标及方向，精心设计方案和实施方案，并对 政 府各中组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行有效的使用、调度和控制，从 而有效地执行实施公共政策、决策、法令、战略、计划以及执行政府日常性公共事务和 徐柯 M2007,1. 3 完成政 府 既定 目 标任 务 的政 府 内在力 。 ” 莫永 波 是从 历 史中取 得 经验 教 训 ， 从 政 府执行 出发，提出了政府执行力的内涵和研究视角。国家行政管理学院的徐坷教授在政府执 行力 一 文 中系 统 的提 出 了政 府 执行力 的 概念 ， 认 为 政 府执行 力 贯穿 政府 执 行 活动 的 始 终，是一个动态的过程，不同时期有不同的表现形式。从不同的理论视角分析了政府执 行力弱化的问题所在。 国内的很多学者如：邹水才、莫勇波、陈朝宗、徐刚等，在分析提升我国地方政府 执行力的路径中也获得了很多的成绩。提升政府执行力是一项长期而复杂的细致工程， 涉及到政府行政理念重新塑造，政府职能的转变，政府体制的改革，政府运行机制的优 化，政府执行人员的素质提高等方面。有的学者从政府执行力的构成要素出发，认为影 响政府 执行力 的 原因 包 括主 观 因素 和 客观 因 素两 方 面 。 还有一 些 学者 在 研究 这 个课 题 的 时候，会向企业界来借鉴和引用关于执行力研究的概念和方法。例如汪圣佳的论政府 执行力中就是把企业管理中 “ 执行力 ” 的概念重新写入到政府行政管理的体系中，从 人员、策略和运行三个方面总结影响政府执行力的因素及解决问题的对策。 “ 执行力 ” 正式引入到公共行政领域，虽然是上世纪末的事情，但公共行政学界对 “ 执行力 ” 的研究 却 开 始 的 非常早 。 19 世纪来 2O 世 纪 初 ， 公共 管 理 领 域 就 开始 了 研究。 现代公共行政学的创始人威尔逊在其著作行政学研究中，明确提出了从事 政治者应 负责制 定 政策 ， 而 行政 部 门则 应 负责执 行 政策 ； 认 为 公 共行政 就 是公 法 明确 而 系统 的 执 行活动 。 同 时代 的 公行 政 学家 古 德诺对 此 做了 进 一步 的 阐 述 “ 政 治 政策 或 国家 意 志的表 达相关 ， 指 导和 影 响政 府 的政 策 有关的 行 政则 与 这些 政 策的执 行 相关 。 ” 随着对 行 政问 题的实践和理论研究的不断深入，很多行政学家对传统的 “ 政治行政二分法 ” 产生了质 疑，认为 “ 政治行政二分法 ” 过分强调执行的官僚制度，割裂了政治和行政的联系，使 整个官僚系统更加封闭，变得僵化，非理性，从而削弱了执行的有效性。提出政府行政 的职责 不 仅仅 是 落 实 政 策 ， 而 且 还必 须 要 负责 制 定和 评 估政策 。 随 着这 种 思潮 的 不断发 展 ， 在 其 影响 下 西方 行 政学界在 20 世纪 50 代起 的 一 段 时间内 更 多地 强 调了 政 府的 政 策 制定功能。但这种重决策轻执行的趋势也是具有一定的局限性的，实际上公共部门管理 基本对 重 大的 政 策设 计 都有 相 对应 的 处理 方 法 ， 但 是 对 政策执 行 或政 策 管 理 则 提出 较 高 的标准 和 要 求 。 据此 ， 政策 执 行再 次 引起 人 们的 重 视 ， 而 在这种 背 景下 ， 普 雷 斯 曼 （ 韦达斯基联合发起了改进政策执行运动，从而把人们的注意力引向对实际政策 莫勇波 M2007,(6). 古德诺 北京 :华夏出版社 ,1987:10 的执行上，从而导致了 “ 执行运动 ” 的兴起，使行政学界又掀起了对政府执行的新一轮 的讨论 。 综上所述 ， 作为 行 政管 理 学界 的 一个 崭 新 课题 ， 国 内 外 学者对 政 府执 行 力研 究 还仅 仅停留 在 政策 执 行的 层 面 上 ， 目 前看来 还 没有 提 升到 更 高的研 究 体 系 ； 虽 然 政 府 执行力 问题研究 还处于萌芽阶段，但已经取得了长足的发展。但由于刚刚起步，国内外学者对 政府执行力问题研究还是显的零星、散乱、缺乏系统性，还存一定的问题。现有的大多 数研究 都 是集 中 在我 国 政府 执 行力 的 现状 、 政 府 执行 力 的影响 因 素 、 提 高 政府 执 行力的 途径 、 如 何培 养 行政 文 化等 几 个方 面 ， 而 且 采用 的 研 究 方法大 多 数 是 简 单的 规 范式 研 究， 没有太 大 的实 际 意义 ， 我们 很 需要 对 政府 执 行力 的 绩 效 评估或 者 是评 价 体系 等 实证 方 面 的研究，目前看来虽然也少有提及，但是基本没有学者做进一步的研究，没有深入探讨 这个课题。目前学界对政府执行力的研究视野不开阔，视 角不丰富。政府执行力提升是 一个系统工程，横跨多个学科，研究者应选择从多学科的角度进行研究，对这一问题进 行多角度、多方面的阐释。很显然，我们必须对这些薄弱问题进行深入的研究，为我国 政府执行力建设提供更加科学指导和理论支持。 （三）研究方法 第一，文献检索整理。笔者通过电子检索中国学术期刊网数据库、全国优秀硕博士 论文网 等 网络 资 源 ， 整 理国 内 外关 于 执行 力 和与 政 府 执 行力相 关 的企 业 执行 力 和地 方 行 政文化的理论与观点进行收集、整理和筛选，同时仔细分析、综合多方的观点来提出自 己的想法。 第二，理论联系实际法。地方政府执行力研究不仅仅一个理论问题，更是一个需要 实证研究的问题。因此在对这个问题的研究上首先要坚持理论联系实际的方法，从多个 角度 、 多 个层 面 进行 分 析 ， 同 时在 深 入研 究 和探 讨 他 人 科研成 果 ， 了 解 其理 论 基础 之 后， 最终提出提升地方政府执行力的方法和路径。 第三，对比研究的方法。通过对上面的文献回顾，可以发现当前国内学者大多数是 仅仅从 政 府本 身 入手 去 研究 政 府执 行 以及 执 行力 的 问 题 。 笔者认为 ， 想 要进 行 地 方 政府 执行力 的 研究 ， 就 不能 仅 仅只 是 对地方 政 府执 行 力进 行 研究 ， 还 需 要进 行 对比 和 分 析的 具体的数据和真实的案例，找出影响地方政府执行力的根源性因素，从而科学、准确地 得出结论。 莫勇波 北京 :中国社会科学出版社 ,2007:27 5 （四）研究思路 本文主 要 采用 理 论推 演 、 经 验借 鉴 及解 决 对策 的 技术 路 径 ， 主 要的 思 路是 以 理论研 究和治理创新为主线逐层展开研究。 首先是 引 言部 分 ， 阐 述 本 文 研究 问 题的 背 景和 意 义 ， 同 时对国 内 外研 究 现状 进 行综 述，并介绍本文的研究思路，采用的方法、手段和创新之处。 第一章主要界定核心概念，执行力，政府执行力，地方政府执行力的具体概念。 第二章 阐 述目 前 我国 地 方政 府 执行 力 存在 的 具体 表 现 和 现状 ， 阐述 存 在的 问 题 ，并 简单分析其产生的原因 第三章对我国地方政府执行力问题的根源性因素进行分析，利用一定的分析工具， 总结分析我国地方政府执行力的特点和存在的问题。 第四章提出构建执行力的体系，建设执行力文化，完善行政体制，提高主体素质， 完善监控机制等方法来提升我国地方政府执行力。 6 一、政府执行力和地方政府执行力的理论基础 （一）政府执行力的内涵 “ 执行 力 ” 的 概 念 ， 最 早是 由 企业 管 理领 域 的学 者 提出 来 并且应 用 于实 际 的 。在 1896 年 ，美 国 学者 托 马斯 和 伯恩 就 指 出 ： “ 执 行力 就 是一整 套 的行 为 和技 术 体系 ， 它能 够使 公司形 成 独特 的 竞争 优 势 ” 。 拉 博西 迪 和拉姆 查 兰 认为 ： “ 执 行 的核 心 就存 于 ： 人 员流程、战略流程和返营流程 ” 执行不只是那些能够完成或者不能够被完成的东西，它 是一整 套 非常 具 体的 行 为和 技 术 ， 它 们能 帮 助公 司 在 任 何情况 下 得以 建 设和 维 系自 身 的 竞争优 势 ， 进一步丰 富 了执 行 力的 内 涵 。 执 行与 执 行 力 概念的 相 继提 出 ， 使 所 有关注 、 组织等人组织内部运作效率的管理者和学者都眼前一亮，执行力的研究从此拉开序幕。 近些年来 ， 尽管 学 者们 从 理论 上 对执行 力 的理 解 已经 越 来越系 统 化 ， 但 综 合来 看 他 们的核 心 思想 都 是要 把 执行 力 定 义 为 暴露 现 实并 根 据 现 实采取 行 动的 系 统化 方 式 。 所谓 执行力 ， 指的 是 贯彻 战 略意 图 ， 完 成 预定 目 标的 操 作 能 力 。 执 行 力包 含 完成 任 务的 意 愿， 完成任务的能力，完成任务的程度。对个人而言执行力就是办事能力；对团队而言执行 力就是 战 斗 力 。 美国 学 者大 卫 伯 恩 和 保 罗 托 马 斯 在 其 执 行力 一书 中 指 出 ： “ 执 行力是 一 整套 的 技术 体 系 ， 它 能 够使 公 司形 成 独特 的竞 争优 势 ” 。 执行 一书中 对 执 行力的定义：执行力不仅是一个战术层面上的问题，也是一个战略层面上的问题，它是 一个系统工程，更是一门学问，它必须充分融入到一个公司的各个方面，渗透到它的战 略、目标、文化等各个方面。 自从国家和政府诞生以后，执行统治 阶级的意志（包括执行统治者的旨意、执行法 律、执行政策）就成了政府的重要职责。法国思想家卢梭在社会契约论中就明确指 出 ：“ 政 府 只不 过 是主 权 者的 执 行人 ” 。 在 行政 学 初创 期 ， 威尔逊 和 古德 诺 就指 出 ： 政治 美 保罗 托马斯 ,大卫 伯恩 北京 :中国长安出版社 ,2003:53 美 保罗 托马斯 ,大卫 伯恩 (中文版序 )北京 :中国长安出版社 ,2003:1 8 是国家 意 志的 表 达 ， 而 行 政是 国 家意志 的 执行 。 早 期 的 政治学 家 和行 政 学 家几 乎都 认 同 政府就 是 执行 国 家意 志 的机 关 ， 都 强 调了 政 府执 行 国 家 意志特 别 是执 行 反映 国 家意 志 的 政策及法律的重要性。 政府执 行 力作 为 一个 系 统同 样 包含 若 干要素 ， 北 京大 学 谢庆奎 教 授认为 ， 无论 从 哪 些方面 界 定政 府 执行 力 都离 不 开政 府 的组 织 协调 能 力 、 干部领 导 能力 、 政 策营 销 能力和 检查监督能力这四种基本能力。 一是组织协调能力。公共政策出台后，政策执行是一个关键环节，而且也是政府重 要的组 织 职能 体 现 。 政 府 执行 力 突出的 是 政府 职 能部 门 贯彻实 施 政府 政 策 、 计 划 和命令 的能力，它包含着计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力等组织行为能力，具有很 强的组 织 性 。 温 家 宝总理 2004 年 在中 央 党校 省 部级 领 导干部 研 讨班 上 讲话 指 出 ： “ 决策 科学民 主 ，执 行 坚决 有 力， 监 督透 明 公正 ， 才能 全 面 提 高政府 的 管理 水 平 ” ， 这 句话强 调了政府执行力的组织性。 二是干部领导能力。各级政府公务员的干部领导能力是构成政府执行力的重要因 素。首先，作为领导干部必须要能准确无误的理解上级下达的政策和指令，只有这样才 能政令同一，使政策能够贯彻执行。其次，领导干部应该深入实际，联系群众。政府的 主要职能是提供廉 价充足的公共产品，为群众服务、为市场主体服务，在执行中少一点 管理思维，多一点服务理念。第三，可以这样说，地方政府的领导干部就是联通 “ 上 ” 与 “ 下 ”的桥梁。通过他们把党和国家的路线方针政策与客观实际情况相结合，走出一 条创新路子，是干部领导能力的综合体现。 三是政策营销能力。公共部门与人民群众之间存在着信息沟通和交换的关系，政 府部门 在 为大 众 提供 的 社会 服 务过 程 中 ， 从 开头 的 设 计 规划 、 “ 运 送 ” 服 务项 目 ，到收 集和整理公众的反馈意见，根据信息选择其中重点的内容进行重新设计、再次 “ 运送 ” 服务等等，学术界称之为政策 营销。 政府决策作出以后，就要坚决地把它贯彻下去， 这是政 府 执行 中 的 “ 营 销能力 ” 。 四是检查监督能力。监督政府政策执行是政府执行力的重要外在表现形式，这种 监督存在于政策执行的事前、事中和事后的全过程之中。首先，政府政策在贯彻落实上 级下达 的 政策 之 前， 应 该运 用 宣 传 的 手段 来 造 “ 势 ” ， 合理有 效 地使 用 各种 宣 传渠 道 、 运用各种宣传工具把要落实的政策进行广泛的宣传，尽量做到宣传到位。其次，事中监 督，在政府执行若干阶段，需要经常性检查和督促，以期总结经验，发现问题，纠正错 误。第三，事后监督，政府政策落实以后， 需要认真监督检察，仔细验收成果，进行奖 优罚劣，查漏补缺；检查监督工作需要做到经常化、科学化和制度化。 9 （二）地方政府执行力的内涵和作用 在我国 的 行政 体 制改 革 进程中 ， 存在诸 多 影响 国 家制 度 建设的 因 素， 而 地 方政 府 执 行力问 题 则是 属 于这 些 问题 中 的重 点 。 由 于 地方 政 府 在 执行力 上 的特 点 是根 据 其自 身 的 行政级 别 和独 特 的职 能 所决 定 的 ， 所以 可 以这 样 来描 述 地方政 府 执行力 ： 以其 所 可以支 配的资 源 还有 行 使的 权 利为 基 础 ， 通 过各 种 手段 来 实 现 政府各 项 目标 和 任务 的 过程 中 所 展现出的 综合 能 力 。 根 据 现在 学 术界已 经 存在 的 关于 执 行力定 义 的分 析 和总结 ， 并且结 合实际 通过对 我 国地 方 政府 的 执行 力 进行 调 研和 分 析 ， 本人认 为 对于 地 方政 府 执行 力 的 定义可以这样解释：在地方政府内所存在的，通过准确理解政府的目标和设计的方案、 实施方案，并对地方政府的各种组织资源 (包括人、财、物、信息、法律、制度等 )进行 集中有效使用、调度和控制，进而正确地贯彻落实国家意志，执行实施政府的决策、法 令、战略、计划以及完成政府既定目标，所体现出来的 地方政府综合效应力。 地方政 府 执行 力 实际 上 可以 理 解为 一 个地 方 政府 对社 会 经济的 管 理和 科 学发 展 ， 以 人为本 ， 为 群众 服 务等 策 略的 掌 控和实 施 能力 。 地 方 政 府执行 力 水平 的 高低 决 定着 其 在 执行上 级 政府 的 策略 和 主张 的 能力 ， 最重 要 的是 影 响 上 级政府 和 党 中 央 要求 的 执政 为 民 的水平。所以，在我国政府治理和政策执行中地方政府执行力具有重要的意义。 当今 ， 我 国 在各 个 方面 的 发展 中 不缺乏 优 秀的 政 策和 新 颖的思路 ， 而是 缺 乏行 之 有 效的地 方 政府 执 行力 。 如 果地 方 政府执 行 力水 平 较弱 ， 则会导 致 很多 正 确的 法 令和 政 策 无法贯彻执行，影响了政府职能的发挥，制约了我国的发展空间，进而影响到我国的国 际竞争力。只有通过营造强效的政府执行力，才能使新想法，好政策落到实处，推动我 国经济 社会的 总 体发展 ， 提升 我 国的综 合 实力 。 地 方 政 府执行 力 是我 国 执政 党 的重 要 保 障和坚 强 后盾 。 拥 有优 秀 的地 方 政府执 行 力能 够 保证 其 在政策 的 实施 过 程中 ， 不 仅发展 了自身，同时也满足广大人民群众的实际需求。 现在的 国 际形 势 要求 我 们必 须 要增 强 我国 区 域核 心 竞 争 力 ， 而 提 高地 方 政府 执 行力 则是非 常 有效 的 办法 和 措施 。 我国 在 进行 社 会主 义 现 代 化建 设 中 制定 和 实施 了 多项 战 略 和措施 ， 这 些策 略 不仅 仅 是要 国 家政策 的 支持 ， 还 特 别 需要靠 地 方政 府 的 有 效 执行 和 实 施。但是，各个地方政府的执行力水平和能力参差不齐，导致各区域之间的发展情况差 异 很大 ，这足 以 证明 “ 战略 不 怕相 同 ，因 为 决定 因 素 是 在于 执 行 ” 。随 着 我国 经 济 的飞 速发展，各国家和地区之间的竞争愈加激烈，不难发现，现在决定成败的关键因素是由 10 自身的 软 环境 所 决定的 ， 地方 政 府执行 力 是软 环 境的 最 重要组 成 因素 之 一 ， 也 就 是说地 方政府执行力的高低是决定区域之间竞争成败的核心因素。 11 二、我国地方政府执行力总体状况及其存在问题的表现 （一）我国地方政府执行力弱化所导致的问题 执行力 是 地 方 政 府工 作 的生 命 力 ， 同 时也 是 保证 我 国 经 济建设 和 社会 管 理 的 重 要因 素 。 作 为 组 成地 方 政府 能 力的 一 个重要 部 分 ， 执 行 力 对 于保证 中 央政 令 畅 通 具 有十 分 特 殊和必 要 的作 用 ， 但 是 这个 问 题目 前 并没 有 得到 应 有 的 重 视 ， 在 当前 的 公共 行 政领 域 内， 出现了 诸 如因 为 执行 力 不足 而 导致 的 许 多 社 会热 点 问 题 ， 同时 这 些热 点 问题 本 身也 是 一 系列矛盾的外在表现，如果继续忽视不管，最终可能会导致社会的不和谐。当前由于政 府执行力不足而引起大众普遍关注的社会问题很多的。 地方政 府 在具 体 政策 执 行方面 ， 显 示 出的 执 行力 不 足 带 来了许 多 影响 社 会安 定 团结 的因素 ， 我 们不 排 除有 些 地区 发 展不平 衡 的原因 ， 但 确 保上级 政 策的 正 确实 行 让成 果 惠 及人 民 群 众却 是 地方 政 府义 不 容辞 的 责任 ， 特 别 是例 如 义务教 育 这样 的 公益 事 业 ， 更当 如此。 我国一直实行九年义务教育制度，义务教育是国家统一施行的要求所有适龄儿童、 少年必 须 接受 的 教育 ， 是 国家 必 须给予 保 障的 公 益性 事 业 。 根据 中 华人 民 共和 国 义务教 育法第一章第二条规定，各地区实施义务教育，坚决不允许收学费、杂费。同时国家建 立义务教 育保 障 机制 ， 大 大的 保 证 了 义 务 教育 制 度在 各 个地区 的 实施 。 可 是 在 义 务教育 阶 段， 还是 有 部 分学 校 在招 收 “ 赞 助 生 ” ，进 行 违规收 费 ；一 些 地方 以 教育 体 制改 革为 噱头搞 “ 精英班 ” 等，违法乱收费；部分学校受升学压力影响，为了提高自己学校的升 学 率 或 者 擅 自要 求对 毕 业班 实 行有 偿 补课 ， 搞所 谓 的 “ 课后 班 ” ； 部分 学 校或 老 师 为 迎 合学生 家 长的要 求 ， 开办 各 种 “ 特 长班 ” 、 “ 奥 赛班 ” 进 行收费 补 课 ； 部分 学 校的 学 工部 门管理不力，滥订教辅材料，导致学生购买多套、多版本辅导资料，模拟试题等。其中 不乏以次充好、滥竽充数的模拟试题，不仅损害学生利益，也对学校产生影响；有的学 校对教 学 活动 中 出现的 一些 有 偿服 务 和代 办 事项 ， 不 按 照相关 的 规定 执 行 ， 强 制 统一向 学生提供服务和收费。 我国的 义 务教 育 法明 确 规定 ， 义务 教 育经 费 投是 由 国 务 院和各 级 地方 人 民政 府 根据 11 职责范围一同负担，同时各级地方政府要求财政部门在财政预算中将义务教育经费单 列。现在网上普遍反映强烈的教育乱收费、上学难，上学贵等问题，这当中确实有部分 学校以权谋私，违规赢利等原因，但各地方财政部门不够重视，拨款较少以及地方政府 教育部门监管不力也是有很大的关系。 近 些年 来 ， 我 国 出台 了 很多 有利于 科 学社 会 发展 和 建 设 我国特 色 社会 主 义的 政 策决 策 ， 每 一 级地 方 政府 在 具体 落 实和 施 行这 些 政 策 决 策 时 ， 由于 能 力水 平 不尽 相 同的 原 因， 其程度 往 往是 不 尽相 同 的 ， 有的 甚 至是 天 壤之别 。 例 如 ， 1978 年我国 决 定实 行 改革 开 放 政策，相对来说，北方的很多省市，在政策下达之后，由于当时的特殊历史原因，以及 各级地 方 政府 的 能力 不 足 ， 没 有 正确的 落 实和 执 行中 央 的政策 ， 逐 渐与 南 方的 省 市差距 加大。而南方的一些省市，例如广东省，从改革初期就不折不扣的执行中央政策。广东 省采取 实 事求 是 ， 努 力 进取 ， 发挥 人 民的 主 管能 动 性 和 灵活性 ， 吸引 外 国企 业 来华 投 资， 形成了很多新兴的产业，创造了很多先进的产业链条，这些举措在很大程度上促 进了经 济和社 会 的全 面 发展 ， 通过 广 东省 的 不懈 努 力使 其 成 为 全国改 革 开 放 和 经济 发 展的 先 驱 者。 （二）我国地方政府执行力问题的表现 执行力 是 政府 组 织进 行 工作 的 生命 力 ， 同 时 也是 经 济 建 设和构 建 和谐 社 会 的 重 要保 证 。 作为 政 府能 力 的 一 个 核心 因 素 ， 政府 执 行力 对 保 证 中央政 令 畅 通 具 有十 分 重要 的 作 用，是保证落实上级政策的重中之重。而在当前的公共行政领域内，由于执行力不足而 引起的诸多社会现象的出现，并且因为这些社会现象本身也是多种社会矛盾的直接表 现 ， 最终 可 能 导 致 社会 的 不和谐 。 当 前公 众 普遍 关 注 和 热议的 问 题大 多 都是 由 政府 执 行 力不足 而 引起 的 。 如 果 没有 较 强的 政 府执 行 力 ， 再 好 的 行政改 革 方 案 也 难以 付 诸于 实 践； 如果没有较强的政府执行力，其他的各项因素能力也许就流于纸上谈兵了。 所谓的 选 择 性 执 行是 从 以下 两 个基 本 点表 现 出来的 ： 首 先 ，某些 行 政管 理 部门 由 于 业务水 平 低下 并 且存 在 少数 干 部公 务 员能 力 低下 ， 也 有 少数人 因 为想 要 从中 谋 取自 己 的 利益 ， 或 者是 对 上级 下 达的 策 略理 解 不通 透 ， 导 致 的 不 合理正 确 的 使 用 自己 手 里的 权 利， 对不同的政策进行歪曲理解， 扭曲执行，损害了公众的基本利益和群众的基本利益，违 反了 作 为 一个 公 务员 在 落实 上 级下 达 的策 略 时 所 应 该 遵 守的公 平 原则 ， 对国 家 的政 策 造 12 成了损失，影响了政策的正常实行，无法惠及群众。 性 的 生 搬 硬 套 执行 现在我 国 的某 些 地方 政 府执 行 人员 ， 一直 存 在着 某 些 人 员不根 据 自己 单 位和 部 门的 实际情况，在没有很好的领悟上级的精神，没有正确的理解中央下达的政策的情况下， 在执行任务的时候，采用生搬硬套，照本宣科的办法来执行，这样的执行方法既缺少自 有的创造性，也缺乏对政策理解 的透彻性。由于我国从古代就有官僚作风，封建的官僚 思想还 在影响 着 现在 的 一小 部 分干 部 和政 府 人员 ， 他 们 在这样 的 思想 作 祟下 ， 在 执行政 策的时 候 常常 采 取简 单 的 ， 机 械 性的方式 ， 他们 表 面 上 严格要 求 人们 要 按照 政 策来 落 实 和执行 ， 而 在实 际 上效 果 非常 的 不好 ， 像 这 样的 简 单 机 械的执 行 方法 对 上级 下 达的 政 策 根本无法正确执行，即使有点效果，也是收效甚微。比如说在当前政府执行中，主要还 是以会议贯彻会议，以文件贯彻文件，甚至以会议代替执行。在执行中个别执行人员在 执行方法上存在简单粗暴的现象，在一些执行活动中，高高在上，以官自居，且动 不动 就运用公检法等强制手段，大大降低了政府的执行效力。 目前看来 ， 部分 地 方政 府 发现 上