上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究.doc

咨询研究成果精选上海发展战略研究所深度分析报告（第28期）2011年1月17日内部资料上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究一、历史回顾：上海城市空间结构的演变历程及存在问题二、发展思路：打造功能性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功能性节点新城相关链接：京沪等地集中暴发“城市病” 居民离宜居越来越远城市规划矛盾引发“超级城市病”日本首都圈城市体系结构演化及借鉴启示国外新城建设的经验上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究内容摘要：在前几轮的上海城市发展中，上海的发展重心主要集中在中心城区600平方公里的范围内，通过大规模的城市建设，中心城区的交通条件、城市形象、社会事业资源配置等都得到了迅速的提高，20世纪90年代开始的浦东开发开放，又进一步拓展了上海中心城区的发展空间，提高了上海的开放度和国际化水平，使得中心城区的产业能级大为提升，金融贸易、文化娱乐、中介咨询等现代服务产业迅速发展，中心城区服务业比重占了近80%，国际化大都市的发展雏形已经形成。在上海市“十一五”规划纲要中，上海从国际化大都市的大体系着眼，从人口、产业、环境、资源、基础设施等诸多要素出发，对上海市域范围进行了一次更全面更综合的重新整合布局，即按照“1966”城镇体系规划目标，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，即1个中心城，9个新城，60个新市镇，600个中心村。新形势下，上海拓展城市发展框架、打造多层级城镇体系已经迫在眉睫。目前上海城市空间结构已不适应转变增长方式的需要，城市空间特点不利于多功能城市的形成，不利于服务业比重的提高，不利于中心城市集散作用的发挥，不利于特大城市人口的合理分布。围绕建设现代化国际大都市这一目标，结合“四个中心”城市功能定位，按照“服务长三角、服务长江流域、服务全国”的发展要求，上海的城市空间结构调整和城镇体系建设，应“打破行政区划、跳出市域范围”，从更大的区域范围、从服务长三角的角度进行优化和调整。完善上海城镇框架体系的基本思路是：以功能建设为突破，率先崛起若干个城市规模、服务能级、经济产出仅次于主城的功能性节点新城，形成以“1+X”特大城市内部城市群为特点、以功能互动为重点的梯度型城市框架体系，从而打造多层面的服务空间，为全面提升上海城市综合服务功能奠定基础。上海已经到了城市拓展的发展阶段，因此要把财力、资金、政策等资源向功能性节点新城倾斜，通过功能性节点新城的崛起，互动其他城镇的发展，并达到破解上海城乡二元结构的目的。突破的关键：一是创新管理体制机制，激发新城发展活力；二是优化交通资源配置，突出“交通引导发展”；三是强化社会资源配置，提高公共服务等级；四是提升新城主导功能，兼顾综合功能培育；五是优化人口导入机制，促进新城人口集聚。正文目录：上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究一、历史回顾：上海城市空间结构的演变历程及存在问题二、发展思路：打造功能性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功能性节点新城相关链接：京沪等地集中暴发“城市病” 居民离宜居越来越远城市规划矛盾引发“超级城市病”日本首都圈城市体系结构演化及借鉴启示国外新城建设的经验上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究在前几轮的上海城市发展中，上海的发展重心主要集中在中心城区600平方公里的范围内，通过大规模的城市建设，中心城区的交通条件、城市形象、社会事业资源配置等都得到了迅速的提高，20世纪90年代开始的浦东开发开放，又进一步拓展了上海中心城区的发展空间，提高了上海的开放度和国际化水平，使得中心城区的产业能级大为提升，金融贸易、文化娱乐、中介咨询等现代服务产业迅速发展，中心城区服务业比重占了近80%，国际化大都市的发展雏形已经形成。在“中心城区退二进三”、“市区发展服务业、郊区发展制造业”等产业方针和布局导向的引导下，伴随各类开发区的建设，郊区制造业蓬勃兴起，在上海的经济发展中担当了重要角色，也奠定了郊区经济实力的基础。但是在郊区大力发展制造业的同时，城市建设却没有及时跟上，虽然在“十一五”规划中已经提出了“1966”城镇体系建设和重点新城建设的设想，但是，总体来看，新城的公共交通以及与主城的连接、教育医疗等社会事业配置、商业娱乐文化等与生活居住相关的服务产业发展都相对滞后，发展至今，新城的自身城市功能不甚健全，仍然依赖中心城区，这也制约了服务业的发展和人口从中心城区的导出，造成上海二元结构严重的问题。一、历史回顾：上海城市空间结构的演变历程及存在问题（一）上海城市空间结构的演变历程 早在上个世纪30年代，上海就是我国最大的经济中心、工业基地和远东最大的金融中心。建国后，受政治制度巨变、计划经济体制影响以及在中央“以农业为基础、以工业为主导”的发展方针和上海“变消费城市为生产城市”口号的引导下，上海的城市功能日渐萎缩，经济、金融、贸易功能迅速退化，工业生产功能日益突出。为大力发展工业，1953-1958年，上海在距中心城区2-3公里的城市边缘相继配置了8个各具特色的近郊工业区。随着1958年上海城市空间的巨大扩容，上海工业逐步向远郊扩展，并相继建设了吴泾煤化工基地、安亭汽车工业基地等7个工业基地。1952-1978年，上海三次产业比重从5.952.441.7转变为4.077.418.6。可以说，在改革开放前，上海已经沦为典型的单功能、生产型城市。从城市框架看，1949年新中国成立时上海市域面积636km2，其中中心城区82.4km2。1949-1958年，上海城区范围无明显变化，但进行了多次政区调整，以1956年2月的政区调整幅度最大，调整后的上海城区共有15个市区和3个城乡结合部区。1958年，国务院先后两次批准将原属江苏省松江专区的10个县划归上海管辖，使上海市域面积猛增至6340km2，形成了10个城区和10个郊县的行政区划构架，并一直沿袭至改革开放以后。由于新增的10个县绝大部分是农村地域，上海开始从单一的城市管理模式变为城市和郊县两种管理模式，上海由此走上了二元结构城市的发展道路。随着城市空间规模的扩大，上海卫星城建设的构想开始付诸实施。1959年10月关于上海城市总体规划的初步意见编制完成，规划提出“逐步改造旧市区、严格控制近郊工业区、有计划地发展卫星城镇”的城市建设方针。在闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江以外，新规划了12个10万或20万人口左右的卫星城。在1972年和1978年，又分别规划和建设了金山卫和吴淞-宝山两个卫星城。但由于受三年自然灾害和文化大革命的影响，城市总体规划难以全面实施，城市从市区向外无序扩张，近郊工业区与市区基本上连成一片，郊区卫星城和小城镇发展迟缓。改革开放以后，上海的城市功能和空间结构又发生了显著的变化，大致可以分成以下几个阶段。1、1978-1990年：城市功能恢复阶段改革开放后，上海作为稳定全国改革开放大局的“后卫”，一方面肩负着为全国提供财力物力的重任，另一方面承受着国内竞争和体制改革的冲击，经济发展举步维艰。加上市区布局混乱，环境质量低劣、交通拥挤、住房紧缺等问题日益突出，迫使上海学术界和经济界对上海城市功能重作思考。1978年底，上海经济发展战略讨论拉开序幕。1984年上海市政府向国务院提交了关于上海经济发展战略汇报提纲，1985年2月国务院批转这一报告并指出：“上海要充分发挥中心城市的多功能作用”，提出“到本世纪末把上海建成开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市”。根据这一要求，上海形成了上海市城市总体规划方案（修改稿），于1986年10月13日经国务院批复原则同意，并指出，“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，应当更好地为全国的现代化建设服务。同时，还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。”这是上海历史上第一个经国家批准的城市总体规划方案，规划明确：至2000年全市人口规模控制在1300万人左右，逐步改变单一中心的城市布局，积极地、有计划地建设中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇，逐步形成层次分明、协调发展的城镇体系。自此，上海逐步向恢复城市功能的方向迈进。这一阶段，上海的产业结构调整有了初步的成效。上海三次产业构成比例由1978年的4.077.418.6恢复到1990年4.464.730.9，但这种功能的复位还是恢复性和初步的，并不稳固。总体上看，在1990年以前，上海的城市功能并没有随着发展战略的提出而同步形成，单一功能的城市特征并没有真正改变。2、1990-2000年：城市功能转型阶段1990年4月，党中央、国务院作出了开发开放浦东的重大决策。1992年10月，党的十四大提出“以上海浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济新飞跃”的要求。为了适应新的城市定位，上海开始对产业结构实施战略性调整。1992年12月，上海市第六次党代会提出“三、二、一”产业发展方针，明确优先发展第三产业。“九五”期间，上海继续坚持“三、二、一”产业发展方针，产业结构战略性调整全面推进。整个20世纪90年代，上海第三产业获得了空前发展，三次产业构成从1990年的4.464.730.9转变为2000年的1.646.352.1。另外，第三产业内部结构也一直趋于优化，引人注目的是金融保险、交通运输仓储、房地产、社会服务等行业的崛起，2000年分别占第三产业的30.0%、13.7%、10.9%和9.6%，它标志着上海进入城市功能加速转型阶段。这一时期，上海的市场体系建设取得了巨大成就，不仅形成了包括生产资料和生活资料在内的有形市场和无形市场相结合、期货市场和现货市场相结合的多层次、多门类的商品市场体系；而且在要素市场建设方面，上海资本市场、货币市场、产权市场、技术市场、信息市场和劳动力市场都得到了很好发展。这一阶段，上海中心城区迅速扩容，连续建成区的面积由改革开放初期的264 km2发展至近800km2，特大型城市强中心特征日益突出。城区面积迅速扩容主要有两方面的原因：一方面，高密度人口的生存压力、高强度产业的发展压力以及低密度路网的交通压力是导致上海城区空间扩张的内在动力；另一方面，城市功能定位的高层次提升、行政区划构架的适应性调整、外向型开发区的区域性拉动以及快速交通网络的诱导性扩张等机遇也从外部助推了上海中心城区的扩容。与此同时，在中心城区“退二进三”和“繁荣繁华看市区、经济实力看郊区”等方针的引导下，上海城市空间结构也发生了巨大变化，形成了中心商业圈、外围居住圈、远郊工业圈三大圈层。其中，中心商业圈商业、商务活动显著增长，呈现出“无街不市”的景象；外围居住圈对外来人口起到了有效的吸纳作用；远郊工业圈以“1+3+9”工业园区为载体，成为上海工业经济发展的重要增长极。3、2000年-至今：城市功能重构阶段2001年5月，国务院正式批复并原则同意上海市城市总体规划（1999-2020年），明确提出“要把上海建设成为现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。这为在社会主义市场经济和经济全球化条件下，上海城市功能新的定位指明了方向。然而，由于上海服务业自2002年以来进入滞胀期，服务业增速放缓、比重回落（2002-2006年，上海第三产业比重一直徘徊在50.5%左右），导致上海“四个中心”的发展进程并不尽如人意。为加速实现2010年基本建成“四个中心”基本框架的目标，就必要打破僵局、做大服务业规模、提高服务业比重、提升服务业水平，才能确保这一目标的实现。令人欣喜的是，在刚刚过去的两年，我们看到上海服务业有了长足的发展，第三产业的比重开始止步回升，并由2007年的52.6%上升到2008年历史性的53.7%。近期，在由国家发改委负责牵头制定的关于率先形成服务经济为主的产业结构，加快推进上海国际金融中心和国际航运中心建设的意见中，上海国际金融中心和国际航运中心有望率先获得政策突破，成为支持上海服务业发展的“双引擎”，从而助推上海服务业上新的台阶。其中，国际航运中心将重点完善集疏运体系和发展现代航运服务体系，而国际金融中心将以金融市场体系建设为核心，以先行先试和完善金融环境为重点。这一阶段，与“四个中心”的城市功能相适应，上海城市空间结构发展的总体思路是形成分层级的城镇体系。在上海市城市总体规划（1999-2020年）中，规划明确了以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构，“多层”指中心城-新城-中心镇-一般镇构成的市域城镇体系，“多核”包括中心城和11个新城。在关于上海市促进城镇发展的试点意见中上海进一步明确，“十五”期间重点发展“一城九镇”。2006年，在出台的上海市“十一五”规划纲要中，上海又从国际化大都市的大体系着眼，从人口、产业、环境、资源、基础设施等诸多要素出发，对上海市域范围进行了一次更全面更综合的重新整合布局，即按照“1966”城镇体系规划目标，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，即1个中心城，9个新城，60个新市镇，600个中心村。（二）现状城市空间结构已不适应转变增长方式的需要新形势下，上海拓展城市发展框架、打造多层级城镇体系已经迫在眉睫。一是服务业发展需要新的空间载体，目前上海服务业主要集中在中心城区，郊区服务业发展严重滞后，如果不能有效提高郊区服务业比重，全市服务业比重提升的目标很难突破。二是上海要实现“四个中心”的目标，必须要有强大的功能体系来支撑，而单靠中心城区是无法完成的，必须在全市范围内优化功能布局。三是上海作为长三角区域的中心城市，必须发挥集聚和辐射作用，才能更好地服务长三角，但由于缺少上海经济向外辐射的纽带，难以为长三角提供多层面的服务需求。四是引导人口合理布局的任务十分艰巨，目前中心城区人口密度已经超过了东京和巴黎的市区，要通过城市分级极化引导人口分级集中，从而促进人口合理迁移。1、上海城市空间特点不利于多功能城市的形成要实现“四个中心”的发展目标，上海必须形成强大的综合服务功能体系，除了金融中心、贸易中心、航运中心等核心功能外，还需要有强大的制造业中心等产业功能来支撑，以及能够吸引国际性人才的生态居住、教育医疗等社会功能来配套。从空间布局来看，这一功能体系是无法单靠中心城区独立完成的，必须在全市范围内优化功能布局。而目前的现实是，中心城区功能较为完善，而郊区的城市功能不甚健全，主导功能以居住、生产为主，同时作为城市功能重要内容的商务商业、文化教育、医疗卫生等功能严重缺失，导致上海郊区的“反磁力”作用不够强。因此，这样的城市空间特点并不利于多功能城市的形成。2、上海城市空间特点不利于服务业比重的提高近年来，上海服务业比重虽然有所提高，但始终徘徊在50%左右很难突破。与赶超目标相比，上海服务业比重远远低于东京、伦敦、纽约等国际化大城市，服务业比重过低已经成为发展“软肋”。而作为长三角的中心城市，服务业比重低也造成了辐射集聚功能的弱化。从布局看，上海服务业主要集中在中心城区，比重已接近78%，个别地区如卢湾区已经达到93%，中心城区服务业比重上升的空间已然很小。而占全市90%土地面积的郊区服务业发展严重滞后，大部分区县服务业占地区GDP的比重都在40%左右，远郊区服务业的比重仅为30%，这也是为什么全市服务业比重很难提高的根本原因。换而言之，如果郊区服务业比重不能有效提高，中心城区即便达到100%的服务业比重，全市服务业比重也很难突破55%。为此，要提高服务业比重，一方面需要靠提升服务能级、调整服务结构来完成；另一方面需要靠拓展新的服务空间载体来实现。也就是说，郊区服务业必须要有所作为。3、上海城市空间特点不利于中心城市集散作用的发挥上海作为长三角区域的中心城市，理应要增强综合服务功能，发挥集聚和辐射作用，从而更好地服务长三角乃至全国。然而，目前上海中心城区的人口和建筑高度密集，产业难以有效疏解，其城市空间特点并不利于中心城市集散作用的发挥。深层次分析，上海中心城区的经济辐射受阻，其根本原因在于：上海在市域与长三角的广袤腹地之间缺少一批接受和传输上海经济能量的中间层次，缺少上海经济向外辐射的纽带。上海郊区是上海城市的重要组成部分，又是上海与江浙等周边地区联系的纽带，在上海的进一步发展和长三角地区的共同发展中，具有无可替代的重要作用和特殊功能。4、上海城市空间特点不利于特大城市人口的合理分布上海作为我国最大的国际大都市和经济中心城市，是重要的人口集聚地之一。各机构对上海2020年人口规模预测最保守的估计为2200万，乐观的预测则为2500-2800万。从人口分布看，上海人口呈现高度的向心特征。中心城区人口密度偏高，无疑带来交通拥挤、就业困难、住房紧张等一系列社会问题。如果不采取有力措施，整个中心城区的人口总量还将继续膨胀。为避免人口高度集聚引发的城市弊病，就必须在人口布局上加快从单核集中式发展向多核扩散式发展的转变。二、发展思路：打造功能性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系城市的空间结构总是要服务于城市功能定位的实现、服务于城市产业发展的需要以及城市竞争力的提升。在新的一轮发展过程中，上海的战略地位和城市功能将会得到进一步的提升，同时国家对上海的发展也将提出新的要求，内部发展动力的强化与外部发展环境的变化，迫切需要上海重新思考城市空间结构调整和城镇体系建设的理念和思路。一方面，“四个中心”建设步伐的加速，不可能囿于中心城区有限的600平方公里内实现，而是需要在全市范围内优化布局，分解中心城区不堪重负的压力和功能。另一方面，从“服务长三角、服务长江流域、服务全国”的角度看，把自身发展与服务全国结合起来，站在全国的角度设计和引导上海发展是中央对上海下一轮发展的要求。上海服务全国，首先是服务长三角区域。目前长三角各城市纷纷要求与上海全方位接轨，上海也十分希望增强对长三角地区的服务功能，加速推进长三角区域的全面融合。但由于缺乏有效的融合接口、服务路径和接轨通道，上海服务区域的功效并不明显。考虑到长三角的区域协同发展、腹地支撑在上海作为国际大都市崛起中所起的重大作用。为此有必要优化现有的城市布局，着眼于上海和长三角城市群的整体发展，在空间上进一步拓展和发扬上海对长三角区域的服务能力，并在服务中获得自身的发展。因此，围绕建设现代化国际大都市这一目标，结合“四个中心”城市功能定位，按照“服务长三角、服务长江流域、服务全国”的发展要求，上海的城市空间结构调整和城镇体系建设，应“打破行政区划、跳出市域范围”，从更大的区域范围、从服务长三角的角度进行优化和调整。未来上海的城市空间结构和城镇体系应该充分体现开放性的特征，要有利于带动长三角区域协同发展、有利于在服务长三角中培育新的竞争力、有利于促进“四个中心”的城市功能建设。（一）完善上海城镇框架体系的基本思路上海一直致力于构建层次分明、功能清晰的城镇体系，并试图摆脱城市从中心区向外自然膨胀的“摊大饼”发展模式。2001年国务院批复的上海市城市总体规划（1999-2020年）中就明确了以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构，随后又提出了建设“1966”的四级居住体系框架，更是进一步强化了上海“从单核”走向“多心”的城市发展空间目标。上海市“十一五”规划也提出把发展重心从600向6000拓展的城市发展战略，并提出了重点打造临港、松江、嘉定三个新城。但是，发展现状与发展愿望还是存在很大的差距。我们认为，上海迟迟不能实现多层次市域城市框架的原因在于：上海一直把发展的主战场放在中心城区，对郊区的发展定位则是以制造业发展为带动，在服务业发展上明显滞后，在社会事业、公共交通等基础设施上配置不足，而且中心城区疏解到新城的功能单一，多为居住功能，与产业结合不强，使得郊区新城始终无法成为功能相对独立的城市，因而也就无法形成立体的城市框架。随着上海城市发展战略的转移，郊区新城将迎来发展的良机。根据“1966”城镇体系框架，上海将规划建设9个现代化中等规模城市，规划总人口在540万左右。虽然“1966”城镇体系较之“十五”期间的“一城九镇”而言，强化了产业发展的内容，但人口规模仍然是判别新城能级的重要标准，而经济规模、城市功能等重要判别标准还处于弱化地位。所以从某种意义上讲，“1966”仍旧摆脱不了城市居住体系框架的影子。要改变这一局面，就必须完善城镇框架体系，坚定以产业（或者说是功能）带动新城发展的总体思路，而非按照发展“卧城”的要求来打造9大新城。然而，资源永远是有限的，9个新城的建设不可能齐头并进，财力、项目、土地等资源也不可能在9个新城中均摊。有鉴于此，我们认为，完善上海城镇框架体系的基本思路是：以功能建设为突破，率先崛起若干个城市规模、服务能级、经济产出仅次于主城的功能性节点新城，形成以“1+X”特大城市内部城市群为特点、以功能互动为重点的梯度型城市框架体系，从而打造多层面的服务空间，为全面提升上海城市综合服务功能奠定基础。其中，“1”是指中心城区，是上海的强中心；“X”是指若干个功能性节点新城，是未来上海的亚中心。所谓功能性节点新城，应该是一个仅次于主城而高于其他新城的经济体、能量体和规模体，是具有独立城市形态、鲜明城市功能特征并具有相当集聚和辐射能力的区域性中心城市，它既对中心城区具有较强的反磁力作用，又能有效集聚周边产业、引导中心城区人口迁移以及外来新增人口的导入，并进一步拓展和延伸主城的功能。从上海经济和人口规模的发展前景来看，节点新城应该可以发展为人口规模在100万以上、经济规模在1000亿以上、服务业比重超过50%的大城市。按照这一标准，我们认为功能性节点新城的城市能级显然要比“1966”城镇体系中的9个新城要高的多。功能性节点新城，在上海城市体系中处于极为敏感和重要的二级地位，其发展对于周边地区、中心城市和长三角关联城市都有着巨大的影响，它既是中心城区功能外溢的重要平台，也是引领周边发展的功能高地，更是上海服务长三角的桥头堡，因此必须充分发挥功能性节点新城的作用，妥善协调各种关系，促进各方共同发展。1、发挥对周边地区的引领作用功能性节点新城，作为郊区建设的重点，应该对周边地区的发展发挥出积极的引领作用。一是发挥对周边地区产业发展的引领作用。功能性节点新城，依托特有的产业基础成长而成，是上海优势产业集聚集中的一大高地，周边地区可围绕功能性节点新城的核心产业，以延伸产业链的方式，提供后端服务，共同推进产业规模发展。二是发挥对周边地区社会事业的引领作用。功能性节点新城是以建设二级城市为目标，功能性节点新城应该是区域范围里的中心城市，社会事业的配备应该具有一定的规模和级别，作为城市重要的功能之一，发挥对周边地区社会事业的引领功能，可以带动周边地区人居环境的提升。三是发挥对周边地区综合服务的引领作用。功能性节点新城作为区域的中心，城市功能不应是简单的制造生产，而必须具有一定的服务功能，包括区域性的各种特色商务商业服务，如展示、商业、办公、旅游、文化等，发挥对周边地区综合服务的引领作用，可以有效带动周边地区产业层次的提升。2、发挥与中心城区的互动作用作为城市体系中承上启下的功能性节点新城，其发展是与中心城区的人口、产业、功能、规模都是互动的。一是发挥对中心城区人口的截流和疏导作用。人口的大量流入是不可回避的现实，未来上海人口规模很可能突破2000万，功能性节点新城的建设，不但可以有效疏导现有中心城区人口，缓解目前中心城区人口过密的现状，而且可以大量吸纳新流入人口，成为导入人口的“蓄水池”，缓解队中心城区的直接压力。二是发挥对中心城区服务功能的延伸作用。上海城市的发展目标是建成“四个中心”，从空间布局来看，这些功能也不可能完全依靠中心城区独立完成，功能性节点新城以功能建设为突破，本身的意义就是在空间上对上海城市功能的拓展和提升。依托功能性节点新城强大产业规模和完善基础设施的支撑，功能性节点新城完全可以成为中心城区服务功能的延伸地带，成为上海服务业发展的增量地带，成为能与中心城区互动发展的功能地带。三是发挥对全市经济总量的支撑作用。功能性节点新城以产业集聚、功能拓展、人口集中为要素，经济实力必然在现有基础上会有所突进，对推进上海经济持续发展、推进上海城郊协调发展都具有不可估量的作用。3、发挥对长三角区域的服务作用如果说长三角第一轮的发展是得益于沿海地区的率先开放、市场机制的积极引入所带来的“制度红利”，那么在长三角已经形成一定经济规模的今天，寻求“整合红利”对长三角来说显得尤为迫切和实际，因此区域一体化发展已经不是纸上谈兵，“服务区域、接轨上海”已经成为两省一市的共同心声。功能性节点新城正是选择在上海向外的四条大通道上，其发展正是为了发挥对长三角区域更好的服务作用，并进一步完善长三角城市群的合理布局。一是在长三角产业链的形成中发挥龙头作用。功能性节点都应该具有核心主业，可以通过产业链的关联延伸把它作为长三角的主导产业，目前有些分析文章认为长三角产业存在同构，我们认为，如果是基于产业链的同构是合理而值得提倡的，上海的产业完全可以是长三角的产业，我们的共同目标是合力提升该产业在全球中的地位。二是在长三角市场链的形成中发挥平台作用。在带动周边及长三角地区产业链形成的过程中，市场链的作用是至关重要的，功能性节点新城可以利用自己的产业特色和上海的国际化优势，高起点地搭建专业性的市场平台，为提升该产业的整体地位争取话语全。三是在长三角城市链的形成中发挥引导作用。功能性节点新城的建设不仅是对上海城市体系的完善和补充，也是对长三角城市群体系的优化和完善。目前在上海通向长三角的两大走廊线上，沪宁线上形成了比较密集的城市带，包括苏州、无锡、常州、镇江、南京、扬州等，并依次传递，成为接轨上海较早也较为受益的城市带。而沪杭线上明显城市断层，使得上海的很多溢出功能也无法寻找到合适的载体。功能性节点新城的建设，有利于在未来上海通向长三角的主通道上，建设新的城市带，从而进一步完善长三角的城市群结构，并利用城市群之间的资源互补和共享来全面提升长三角都市圈的整体实力。（二）功能性节点新城的选择和发展方向无论是从发展基础、资源条件的差异性，还是从城市本身发展的实际需求来看，九大新城的规模和建设速度都不可能齐头并进、平铺直叙，应从区域一体化发展大视角选择节点新城从长三角大都市圈发展的视角出发，重点选择产业基础扎实、功能相对明确、区位条件良好的节点新城进行率先突破。1、区位条件至少要符合以下要求：与中心城区相距甚远，至少应有30km距离，以免磁场干扰，反磁力功能失效；要有包括高速公路、轨道交通等快速干道交通线路与中心城区和市外腹地便捷地联系在一起；特别重要的是，功能性节点城市的选择应该放在长三角大区域范围内来考虑，功能性节点新城不但可以对中心城区产生相当反磁力作用，而且作为对中心城区的功能进行延续和补充的重要平台，也应该是上海服务长三角区域的又一个功能性高地，它应该与中心城区共同构筑服务长三角的主战场。因此，建议在上海向外主通道上，选点功能性节点新城。2、产业基础力求独特性，体现功能性。具体表现为：要有1-2个特色制造业，包括现有的或发展方向明确的特色制造业；拥有做强、做大特色产业集群的条件和前景；要有使特色制造业和特色现代服务业融为一体的可能性。综合起来，功能性节点新城应发展成国内领先、国际一流的产业城。3、城市规模要有较大的城市人口规模，包括：城市的目标规模应为100万人口以上，列为大城市或特大城市范畴；即使现有人口基数较低，但城市规模的扩容动力十分强劲。与此同时，功能性节点新城的打造还可在新形势下上海城市发展导向的指引下，结合重大城市发展战略进行选择。当前，围绕虹桥综合交通枢纽所拓展开来的“大虹桥”，与南汇并入后形成的“大浦东”一起，将成为上海新一轮经济发展和结构调整的重要载体。按照这样的思路，结合上海的重大城市战略，建议可在上海通往长三角的四大主通道上选择四大功能性节点城市，即东南发展轴上的临港新城、西南发展轴上的松江新城、西北发展轴上的嘉定新城以及北上海发展轴上的崇明新城，加上面向长三角南翼腹地的奉贤新城，以功能建设为突破，形成城市空间的新格局，作为转变城市发展模式的新亮点。从目前发展来看，松江、嘉定、临港三个新城条件较好，主题功能、产业规模、城市建设等都有了相当的基础，未来的发展空间巨大，是提升为功能性节点新城的首选，应重点打造，快速发展。崇明虽然在经济规模、产业基础、交通条件等方面都相对滞后，但是从发展后劲来看，土地、区位和生态等综合优势会使崇明爆发出巨大的发展能量，以生态、休闲、度假和生命科技为特色的功能定位将带给崇明巨大的发展潜力，因此我们认为崇明可以作为规划预留中的功能性节点城市，在条件成熟是进行发展。需要指出的是，五大功能性节点城市的选择并非我们首创，它只是“一城九镇”和“1966”城镇体系的延续和完善。作为“1966”城镇体系中的9个新城中的4个，松江新城、嘉定新城、临港新城以及崇明新城均早已经出台了相关规划。但正如前文所述，功能性节点新城不同于“1966”中9个新城，在人口规模、经济规模、城市功能上都要高于9个新城，因此，必须按照功能性节点城市的要求重新审视这4个新城的规划。例如，松江新城的规划面积只有60平方公里，规划人口仅为50万，完全满足不了功能性节点城市的发展要求，必须作出相应调整，而且有必要将作为重要产业支撑的松江工业区和出口加工区纳入新城范围内；再如，现有的崇明新城规划不过是崇明城桥镇的规划，更需要拓展空间，按照功能性节点新城的要求重新规划调整。三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功能性节点新城在前一轮发展中，本着集中力量办大事的原则，上海主要是集中力量对中心城区进行大规模的城市改造，城市发展取得了巨大的成绩，中心城区的城市形象突出，经济规模剧增，人口大量集聚，一个现代化国际大都市的轮廓开始显现。在经历了上述发展阶段后，上海已经到了城市拓展的发展阶段，因此要把财力、资金、政策等资源向功能性节点新城倾斜，通过功能性节点新城的崛起，互动其他城镇的发展，并达到破解上海城乡二元结构的目的。（一）创新管理体制机制，激发新城发展活力上海在“拆县建区”后，对郊区采取了与中心城区（浦东除外）同等的管理模式，规划审批等权限都高度集中在市级层面。事实上，郊区管理与中心城区有很大的区别，郊区地域宽广，正处于城市化进程中，与已经开发成熟的中心城区相比，行政管理的广度、深度、难度和复杂度都有增无减，而如果完全参考中心城区的管理模式，必然造成不合理情况的产生，以及拖延行政办公效率。以项目审批权为例，除浦东新区外，郊区按规定只能审批市审批部门授权的项目，导致项目评审过程时间过长、基建设施市级部门协调时间较长等问题。如作为嘉定南部地区比较大的综合性医院的南翔医院，迁建工程从2007年4月30日到市里报项目建议书立项开始到2008年5月30日工程可行性研究报告批复，历时一年多，延误了工程进度，影响了嘉定南部地区众多人口的就医。此外，与江浙两省的地级市乃至县级市相比，上海郊区更是明显缺乏自主权，这也是上海郊区“灯下黑”的原因之一。通过对江浙两省的调研发现，放权是促进地区经济加快发展的重要推动力。2002年浙江省委、省政府下发了40号文件，扩大对17个重点县市的经济管理权限，将313项属省级管理的权限放给17个经济强县市。其中150项权限随着行政审批制度的改革，在全省实现了普惠制，还有163项仍是省属权限。一些“地级市”在此基础上又把自己的管理权限放到县市。如宁波市2003年发了53号文件，把属于宁波市管的284项管理权限下放到县市。灵活的制度安排，管理体制机制的创新，往往能够激发发展的活力，江浙两省周边地区的体制优势体现在财政权、土地审批权、项目审批权、人事权等方面。如土地审批权，浙江采用两权分离的办法，把农用土地转为建设用地权和建设用地的项目供地权分开。又如项目审批权，江苏、浙江“地级市”和县市的项目审批权基本与省权力一致。在工业园区的建设审批上，浙江、江苏的灵活性大、速度快，如浙江的工业园区由县、市预审，并列入当年的建设用地计划，同时积极向省政府申报，省批准后，积极帮助解决用地指标。因此，为加快功能性节点新城的快速崛起，可以考虑在管理体制、机制上进行大胆创新，将管理重心和操作层面下移，给予郊区各区县政府更大的自主发展权，充分发挥基层的积极性和能动性，增强节点新城的发展活力。基本思路是：在不改变原有组织体制的基础上，变革管理方式，弱化条的直接管理，变直接管理为授权管理；下放与郊区经济发展、社会民生、城市管理有关的权限，授权新城政府在服从上海总体发展要求和战略的基础上，具有对自己辖区相对独立的管理权和决策权。具体来讲，可在以下方面率先突破：一是允许根据自身发展的实际情况，设定有关的补偿与保障标准，如土地补偿标准、社会福利标准等。二是适应节点新城加快发展的需求，放宽区域管理方面的限制，扩大财权与人权的授权，赋予其一定的自主设立机构的灵活性等。三是解决节点新城建设的土地指标问题，赋予试点区拥有具体项目的土地审批权。土地指标在市级层面统筹的基础之上，对节点新城的建设给予土地指标专供；在规划明确的基础上，适当放松新城建设用地总体指标，并将建设项目的审批权一揽子下放，区县审批，区县承担责任。四是建立健全推进节点新城的政策支持体系。包括设立功能性节点新城建设专项资金，加快基础设施建设，实现资金的动态平衡；对于成片开发、整体规划的区域，给予较为灵活的规划政策；给予城市建设任务较重的地区相应的财政扶持政策；加大对农民市民化过程的政策扶持力度，等等。（二）优化交通资源配置，突出“交通引导发展”便捷的道路交通组织和完善的区域交通网络，是新城建设的先导条件。如巴黎的5座新城都有高速铁路、国有铁路和区域快速轨道交通网等多种形式的轨道交通以及数条公路交通通过，在新城与巴黎之间建立起非常便捷的交通联系，极大提高了人员、物资的流动性，对促进新城的快速发展发挥了积极的作用。目前上海郊区交通基础设施建设的相对滞后，特别是快速公交体系成网化水平不足，严重制约了郊区新城的发展。近年来，上海市委、市政府做出了一系列重大举措加速郊区的交通基础设施建设，包括以“153060”为目标的全市高速公路工程；通往嘉定、松江、临港几个节点新城的轨道交通也已开通或正在建设中。但是，必须认识到，郊区的交通设施投入还不够，特别是郊区公共交通发展滞后，弱化了公共交通体系在新城开发中的主导作用。此外，市域内高速公路收费的存在，增加了郊区与中心城市区之间的交通成本，大大地阻碍了人们往郊区置业、投资、就业的愿望和信心（如嘉定新城的人口集聚度还不如九亭）。为促进功能性节点新城的崛起，加速节点新城的功能形成和增强对人口集聚的吸引力，应加大交通资源向节点新城的倾斜，发挥快速公交体系在城市形成中的引导作用。一是围绕功能性节点新城的建设，加快推进郊区快速公交体系网络化。在现阶段尤其要注重大容量轨道交通、BRT或快速干道的建设，以形成连接中心城区与新城以及新城与新城之间的“多轴”；此外，增强新城与老城、主要工业区、重要节点镇之间大运量快速公交连线的开辟。二是新城建设与快速轨道交通站点相结合。在节点新城核心区内设置具有两线或多线交叉的轨道交通站点，增强轨道交通对新城核心商业区、公共服务功能区和重点产业园区开发建设的支持。三是增强节点新城与虹桥综合交通枢纽的连接性。建造连接新城与虹桥枢纽的快速干道，发挥虹桥枢纽的特殊的区位优势和强大的交通优势，增强节点新城的对外通达性，加快人口、产业、资金等要素向新城的集聚。四是逐步取消市域范围内的高速公路收费，近期应取消A8至松江新城、沪嘉高速和A11至嘉定新城、A5、A2全线的路桥收费，增强节点新城与中心城之间的交通畅达性。五是结合长三角城际轨道网的建设，规划好节点新城与江浙两省的省际轨道系统的衔接，保证功能性节点城市与长三角城市交通的畅通和衔接。（三）强化社会资源配置，提高公共服务等级郊区社会服务设施供应不足、社会文化资源等级不高，很大程度上制约着郊区新城的发展。目前上海高等级社会事业资源高度集中在中心城区，伴随着上海城市功能布局调整和“1966”城镇规划体系建设的推进，郊区社会事业资源在水平能力和布局结构等方面的不适应日益显现，面临资源总量不足、优质资源缺乏、配置相对滞后于城市规划和郊区发展等问题。从教育资源看，近年来上海10个郊区的中小幼在校生数猛增，已占全市在校生总数的64.1%，而9个中心城区的在校生数却下降了近10%；郊区在教育面临巨大压力的同时，优质教育资源严重告急，全市50所实验性示范性高中，9个中心城区共有34所，而10个郊区仅有16所。从医疗资源看，郊区床位数占全市的比重约为37.02%，而中心城区为54.91%；郊区卫生技术人员占全市的比重为29.79%，中心城区达到60.22%；郊区医生人数占全市的31.91%，而中心城区达到了57.02%。良好的教育、医疗、文化、体育、娱乐等公共服务设施是增强新城吸引力的重要条件。新城社会事业资源配置不足、等级不高，导致人口不愿向新城集中，进而导致郊区新城对要素的集聚和吸引程度不高。考虑到医疗、教育、文化、体育等设施建设的意义不仅仅在于丰富人们生活、保障身体健康，更是集聚人气、创造商机、吸引投资的重要资源。因此，在新一轮发展中，必须打破现有行政区划限制和郊区标准的惯性思维，高起点规划、高标准建设，大力推动社会文化设施特别是优质社会事业资源要向郊区新城延伸，且重点对功能性节点新城进行配置，发挥教育医疗等设施配套的规模效应，提升节点新城的公共服务等级。建议：加大市级统筹力度，引导中心城区的品牌中小学校、三甲医院等优质社会事业资源向功能性节点新城集聚，每个新城至少建设1个区域医疗中心（三级甲等亿元）、1所优质高中，以及文化、体育、娱乐等重大市级功能性项目。（四）提升新城主导功能，兼顾综合功能培育产业功能是城市功能重要支撑。功能性节点新城作为上海核心区外围具有一定独立性的次中心城市，一是要有强大的主导支撑产业，具有特色鲜明、高等级的主导功能；二是形成多元化的产业体系和就业体系，具备生活、就业、服务等综合功能。目前的郊区新城的建设除少量居住功能外，几乎没有其他功能，这在很大程度上影响了新城的要素集聚。为此，培育产业功能对功能性节点新城的支撑作用，完善新城功能的综合性，提升节点新城的功能能级和高度。一是明确节点新城功能定位，功能性节点新城应该作为上海核心区外围有一定独立性的综合性城市来壮大新城的综合职能，增强新城的竞争力；同时发挥节点新城的独特功能，保持自身特色，明确主导功能定位，并按照功能集聚的要求在全市范围内配置资源，加快节点新城主导功能的形成。如嘉定新城，一旦明确“汽车城”为主题功能，就应该把“汽车展”等项目向它集中，并进一步带动汽车研发、设计等产业的发展；又如松江新城，一旦明确“大学城”为主题功能，就应该鼓励其发展“知识外包服务”等产业，形成知识产业高地。二是打破现行的行政区划思维的限制，提高节点新城的产业能级、功能水平和服务半径。新城主导功能要按区域性功能的标准打造，按照上海城市功能提升和国际大都市建设目标的客观要求承担中心城区部分产业功能的转移，从功能分工上与中心城区一起组成一个完整的城市功能体系。为此，可通过主体功能性大项目向功能性节点新城的导入，提高新城的功能水平，强化新城建设动力源泉。三是通过产业发展，增强节点新城的就业功能。节点新城发展的产业只要有产业高度，能提供有职业声望的岗位，才能吸引人口集聚，真正发挥节点新城的“反磁力”效应。（五）优化人口导入机制，促进新城人口集聚郊区新城建设的一个主要问题是人口规模过小和人气不足。新城的人口规模过小，导致郊区新城的公共基础设施建设难以发挥规模效应，使得新城基础设施建设成本高昂。而缺乏必要的基础设施也难以吸引人口迁入和集聚，由此形成“恶性循环”。此外，增强功能性节点新城的人口集聚功能，对缓解中心城区的人口压力、截留外省市迁移人口、均衡全市人口空间布局有着重要意义。作为未来上海吸纳人口的主要载体，除本地人口增长外，中心城区的人口迁出和外省市人口的迁入将构成功能性节点新城的主要人口集聚渠道。促进功能性节点新城的人口集聚，除完善教育、医疗、交通等公共服务设施和基础设施建设外，还应通过规划引导、政策聚集等多种手段推动人口向新城的集中。 一是加快延伸至功能性节点新城的轨道交通线路建设，强化与中心城区的交通联系，降低居民通勤成本，发挥轨道交通在疏导中心城区人口向节点新城集聚中的作用。二是通过规划引导，加快功能性节点新城的人口集聚。结合全市的人口空间和中心城区功能改造，有计划、有步骤地在节点新城内规划市区人口动迁基地、以中低价商品房为主的大型居住社区和以保障性住房为主的大型居住基地，通过城市公共基础设施的先行建设和公共服务设施的完善配套，增强节点新城的居住功能。三是建立适应节点新城人口导入的户籍管理制度和人才引进政策。放松对郊区的户籍管理，实行有别于市区的户籍管理办法，对外省市来沪人员，特别是具有一定专业水准的科研、教育、管理等方面的人才和具有相关技能的专业人士，给予比市区更宽松的办法，加大新城的人才吸引力度。四是加强功能性节点新城内的公共交通道路规划，使规划建设的内部道路能与功能性节点城市未来的大规模人口相适应。课题组组长：唐忆文，成员：沈露莹、杨波、詹水芳、杨光梅回目录相关链接京沪等地集中暴发“城市病”居民离宜居越来越远 “首都变首堵，房子又贵得出奇，这北京真是没法住了。”近两个月，北京已有过两次全城大堵车，其中一次不过是下点小雨，却导致全市140多条主要线路拥堵达数小时，许多市民为此抱怨。交通拥堵之外，房价高企、生活成本提高、空气污染、无处不在的噪音特大型城市集中暴发的“城市病”，让越来越多的人发觉，城市似乎并没有那么美好，一些人甚至开始逃离“北上广”。而最近发生在上海胶州路的公寓大火，更使人们对城市生活的安全性感到担忧。特大城市注定难以“宜居”吗？快速成长的城市将“烦恼”到何时？该如何治理已经出现的城市病？“城市病”集中暴发，离“宜居”越来越远为了避开早高峰，家住北京市大兴区的刘文波每天6点就要出门，赶往位于东三环的公司上班。“其实公司正常上班时间是9点，但如果7点开车出门，正好赶上早高峰，肯定会迟到。”刘文波告诉记者。除了要早出门外，为了避开晚高峰，刘文波几乎每天都“主动”加班，20点才下班回家。“实在不想把时间都堵在路上。”他说。据了解，目前北京的交通拥堵时间已经从2008年的每天平均3.5小时增加到现在的5小时，汽车平均时速仅为15公里。刘文波老家在河南，大学毕业后来京工作，2008年10月在北京结婚。“由于准备马上要小孩，就想起码也要买个两居。虽然当时北京房价受国际金融危机的影响有所下降，但四环以内的房价我还是承受不了。想来想去，也只能在大兴这样的地方买房了。”令刘文波发愁的，远不止每天要“早出晚归”。“好的商场、医院、娱乐休闲设施都集中在市中心，平时动不动就要往城里跑。”现在他正为儿子上幼儿园发愁，京城“入园难”已不是什么新鲜事。其实，除了房价高、交通拥堵、街区发展失衡这些市民们日常就能深切体会的“城市病”外，北京、上海、广州等特大城市还面临着不同程度的人口膨胀、资源短缺、环境污染、生态恶化等“城市病”。在北京，“十一五”规划确定2008年常住人口总量要控制在1625万人，但截至2009年底，实际常住人口总数就已达到1972万人。上海市2009年的常住人口达1921.32万人，广州市常住人口也已经超过1400万，估计用不了多久中国就会涌现数个2000万以上人口的大城市。环境污染也让人头疼。在深圳，多条河流已经被严重污染，即便地处珠江三角洲，该城市仍是我国水资源严重短缺的城市之一，2009年人均水资源占有量已经下降到20年前的1/18。城市生活垃圾以每年约10%的速度增长，但大多数垃圾只能简易填埋，北京、广州等地一度出现“垃圾围城”现象。城市的好处毋庸置疑。一方面，同样的基础设施建设投入，集约使用可产生更高的收入和更多的就业；另一方面，人口的聚集使服务业发展，与城市化相伴随的家庭活动社会化的过程使人们的生活质量提高，有更多的时间进行教育、文化、休闲、娱乐等活动。但是，当城市扩张到一定程度，“城市病”随之而来。中国城市管理协会会长罗亚蒙认为，城市是一个开放的、复杂的巨系统，是一个运动的矛盾统一综合体，难免会有这样那样的问题，城市有点“病”是正常的，只要不“病入膏肓”导致城市“偏瘫”就可以治理。只是特大城市的“城市病”更严重一些，治理的需求更迫切一些。 “城市病是城市化的产物。特大城市功能高度集中，而周边中小城镇功能很不健全，从推动经济发展和提高效益来看，特大城市有许多优势，也正因如此，人、财、物等生产力要素不断向城市集聚，导致城市规模越来越大，各种城市病随之产生。”中国科学院经济地理与区域发展研究室副主任张文忠说。 “城市病”的对立面是城市的宜居性。每个人都希望，城市既是繁华现代的又是宜居舒适的。罗亚蒙介绍说，宜居的标准有很多，但根据学术界普遍的观点，城市是否宜居，有一条“红线”：环境承载力。“在人类活动强度超出城市环境承载能力之前，人类活动强度越大，城市宜居性越高；但在人类活动强度超过城市的环境承载能力之后，人类活动强度越大，城市的宜居性越低。”罗亚蒙说。他认为，当前北京、上海、广州等特大型城市人口过度聚集，人类活动强度均超过了环境承载能力，从而导致资源短缺、生态恶化等诸多“城市病”，离“宜居”越来越远。“城市病”并非不可治理，应尽早由规模扩张向质量提升转型廖嘉明住在深圳市罗湖区东门北路，几乎每天她都能看到深圳市人民医院门口排队挂号的焦急的人群。“有的人天不亮就来排队，一开始不理解，自己看了几次病就理解了。”廖嘉明告诉记者，今年7月份她去看牙，前后跑了两趟才挂上号，前不久去治感冒，挂上号了还等了三个多小时才轮到自己就诊。据了解，由于大批外来人员涌入深圳，深圳市的医疗资源严重不足。按2008年底深圳市实际管理人口1269万计算，该市每千人拥有床位数1.66张，低于全国同期3.20张的水平，每千人口执业（助理）医师1.64人，仅与全国平均水平（1.62人）持平，这两项指标都排在全国副省级城市的最末位。北京宣武区香炉营的杜奶奶最近正在为修拉链郁闷。原来前几天杜奶奶夹克上的拉链坏了，可找了一圈，附近商场的裁缝都只给自家卖的裤子改裤脚，谁也不接这种小活。“周围大商场一个挨一个，怎么就找不见换拉链的地方呢？”最后经过邻居指点，杜奶奶搭了三站公交才找到一个换拉链的小商店。“换一条拉链要20元钱，这要在老家，街边的裁缝店只收2元钱。”杜奶奶很郁闷。相对于其他地区，特大城市的基础设施条件已经很优越，为什么反倒会出现这么多不方便呢？张文忠认为，一方面，是因为城市人口的过快增加消化了基础设施发展的效果，公共交通就是最明显的例子。据测算，北京市每增加1人，日交通出行量就要增加2.64次，“十一五”期间北京轨道交通运营里程增长了一倍，客运量却翻了两番。另一方面，城市基础设施配置不合理、管理不科学导致利用率不高。比如，北京的汽车保