垂直管理部门反腐倡廉建设问题初探.doc

垂直管理部门反腐倡廉建设问题初探作者：朱永忠来源：本站原创点击数：69更新时间：2011-3-2垂直管理部门大都是关系国计民生的重要部门和关键领域，这些部门的服务质量、行业风气及整体素质对我国经济社会的又好又快发展以及广大人民群众生活水平的提高有着极大的影响。因此，在新时期，正确认识和把握垂直管理部门反腐倡廉建设面临的新情况、新问题，增强工作的针对性、预见性和有效性，掌握反腐败斗争的主动权，充分发挥垂直管理部门职能作用，确保垂直管理部门人员廉洁从政具有重要意义。一、垂直管理部门反腐倡廉建设现状分析近年来，垂直管理部门以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，党风廉政建设和反腐败斗争始终保持健康有序、向纵深发展的良好态势，为地方经济的快速发展注入新的活力。一是惩治和预防腐败体系进一步健全。二是反腐倡廉教育效果进一步增强。三是监督检查工作进一步深入。四是查办案件力度进一步加大。五是政风行风建设进一步加强。六是工作人员的自我约束能力与部门的约束机制不断增强。总的来看，垂直管理部门党风廉政建设和反腐败工作思路清晰、措施得力、成效明显，为地方经济的发展提供了有力保证。但是，近年来垂直管理部门大案要案频频发生。有资料表明，从1998年至今，国土资源、交通、金融、工商、税务、海关等八大系统已有八千名处级或以上干部，因经济犯罪被判刑，有近两千多名官员外逃或失踪。河北省国税原局长李真、广西柳州市国税局原局长杨立峰等重量级的人物相继“落马”，国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸被执行死刑等。辽宁抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平，网上冠以辽宁“三最”的女贪官。她涉嫌犯罪的金额超过了震惊中外的“沈阳慕马大案”，刷新了辽宁官场贪腐犯罪的最高纪录，她的案子被中纪委领导批示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”，她被民间称为辽宁“三最”女贪官，贪污受贿6000万元，涉案金额1.45亿元。分析垂直系统腐败案例，我们会发现垂直系统的违法行为表现为以下几种形式：一是领导干部是案发重点。二是违法金额呈上升趋势。三是贪污受贿行为呈隐性化。四是利用行政管理权牟利。五是超越权限，擅自行使审批权。六是执法行为不规范或是违法。七是挪用公款及公物。税务部门挪用税款、纳税保证金等。八是以各种名义、借口，对所管辖的服务对象吃、拿、卡、要、报。二、垂直管理部门腐败原因分析（一）垂直管理部门党风廉政建设和反腐败斗争存在诸多问题。1、干部组织法纪观念淡薄。一方面，垂直管理部门的工作人员“官本位”意识较强，行政管理意识较浓，片面将服务对象看作管理对象，习惯于发号施令。另一方面，个别工作人员法纪观念淡薄，经不住金钱女色利诱，置政策法规于不顾，挺而走险，一步一步滑向犯罪的深渊。2、内部监督职能作用发挥不够。由于属于垂直管理部门，人财物统管体制下的上下级之间是利益同一体，下级机关是上级机关的派出机关。同时，上级垂直管理部门和地方行政部门不能实现对下级部门干部的面对面管理，而基层单位监管职能相对弱化，不敢管，或者从本单位利益出发，对发现的问题，大多是大事化小、小事化了，在一定程序上削弱了监督的效果。对于一个单位的“一把手”，上级监督不到，群众监督不了，同级又不敢监督，从而导致腐败现象的产生。内部监督制约机制还存在一定的薄弱环节。一些环节之间相互衔接不够紧密，监管措施还不够有力，制约机制还不够健全，部分单位部门的主要领导“一岗两责”落实不到位，给以权谋私、以税谋私者带来可乘之机，导致违纪违法问题没有得到有效遏制。3、惩处违法违纪行为不力。一些垂直管理部门怕自己单位暴露问题太多，破坏单位部门形象，影响领导政绩，工作人员出了问题总是内部处理，即便查处违法违纪行为也只是头痛医头，脚痛医脚，就事论事，低调处理，该深究的不深究，该立案的不立案，该移送的不移送。长此以往，会使工作人员对原本错误的东西，见怪不怪，犯错不知错，最终导致过失变失足、小错酿大祸。（二）垂直管理部门不能完全摆脱地方干扰。尽管垂直管理部门的人、财、物不受制于地方或受地方限制较小，但部门还是在当地，在土地、水电等方面也少不了求助当地政府。因此即使实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。如此前出现的阜阳劣质奶粉事件，当地工商、质监部门严重的执法缺位是重要原因。而利益越大的部门，“垂直管理”的力量也越容易被削弱。从理论上讲，土地管理的垂直体制可以让各级土地行政管理部门轻装上阵，理直气壮地行使自己的职权了，但时至今日，人地矛盾日益突出、土地违法占用现象依然相当严重。有的地方政府一如既往地公开、直接违法，并默许、纵容大量的土地违法行为。而土地执法部门在有了上级土地管理部门的“撑腰壮胆”后，始终没有“硬起来”。他们依然信心不足，怠于执法，依然要面对“执法难，难执法”的恶劣环境。 （三）地方国家权力机关、政府对垂直管理部门不能行使有效监督。地方国家权力机关还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位。一是不必监督。认为地方国家权力机关监督的对象是本级“一府两院”，而垂直管理部门不是当地政府的组成部门，按照“属人原则”，凡本级政府没有涉及的，人大也没有必要过问。二是不愿监督。垂直管理部门如邮电、税务、工商、电力、金融等为本地的经济和各项社会事业的发展作出了巨大贡献，发挥了重大作用。所以，有的担心加强对它们的监督会影响到其与地方的关系。同时，垂直管理部门主动接受监督的意识也不强，有的甚至认为地方国家权力机关对其监督是“多管闲事”，对权力机关的执法监督敷衍应付，不予重视，甚至不理不睬。对各垂直管理部门来说，当他们作为地方政府职能部门时，尚会受到当地党委、政府、人大等部门的制约；垂直管理后，地方政府平级单位往往对垂直管理部门的经常性权力监督失效，缺乏有力度、有硬度的监督手段，只能通过明查暗访、政行风评议、案件查处等层面的工作实施监督，还不能把监督的触角延伸到其执法和服务的各个环节，监督的力度受到客观原因的制约，很难实现分权制约，形成了部门上级“管得着的看不见”，地方政府“看得见的管不着”，当地垂直管理部门的“一把手”成为说一不二的家长，一旦一人腐败，往往多年不会暴露，形成从上到下的“窝案”。近年来，工商、税务、国土等实行垂直管理的部门出现的案件，均有多个下属市、县、局的一把手“受牵连”。三、加强垂直管理部门反腐倡廉的对策中共中央颁布的建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要，是我们当前和今后一段时期做好党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件，是纠正党风廉政建设工作中存在问题的治本“良药”。垂直管理部门要从实际出发，着力抓好以下几个方面工作。（一）创新教育倡廉机制，筑牢思想防线。一是要突出针对性。要深入了解反腐倡廉教育工作面临的新情况新问题，及时分析掌握干部群众的思想动态和需求，根据干部工作岗位、业务特点的不同，以及思想状况的差异，开展不同内容、不同形式的教育活动。对领导干部，反腐倡廉教育要以树立正确的世界观、权力观、利益观为根本，以艰苦奋斗、廉洁奉公为主题，坚持自律与他律相结合，促使他们自觉加强党性修养、正确对待和行使手中的权力；对一般干部，要以“四德”教育为基础，重点开展党纪政纪条规和国家法律法规教育，坚持教育与管理相结合，增强他们的纪律意识和法律观念，激发干部自身拒腐防变的内在动力。注重人文关怀和心理疏导，帮助干部建立积极、知足、感恩、达观的心智模式。二是要突出渗透性。深入开展部门廉政文化建设，大力营造有利于干部廉洁从政的道德环境和社会氛围。发挥廉政文化示范点作用，建设廉政文化阵地，打造廉政文化精品工程，积极开展一系列有声势、有特色、有影响的宣教活动，增强廉政文化的亲和力、渗透力和感染力，拓宽反腐倡廉教育的社会影响面。三是突出实效性。注重教育方式方法的创新和改进。重点抓好运用反面典型案例，开展“用身边事教育身边人”的警示教育活动，以理服人，以事实说话，切实起到“查处一人，教育一片、警示一群、挽救一批”的作用；抓好重点时期超前教育。干部上岗任职前，要开展反腐倡廉基本知识教育，进行任前廉政法规知识测试。重大节日和家庭婚丧嫁娶、子女升学、过生日、生病住院、乔迁新居、职务提升等重点时期打好预防针，防患于未然；抓好重点对象专题教育，对有不正之风苗头和违纪倾向的干部及时提醒、敲响警钟。（二）创新制权严廉机制，建立保障体系。一是抓好制度完善。全面梳理权力事项，全面清理征管查、人财物等关键环节和重点岗位的制度规定，从制度体系建设角度去思考和决策，科学构建无缝隙制度防范体系。二是建立内控机制。如税务部门在税款征收环节，重点对纳税申报管理、税款核定、税款解缴、欠税清理等进行监督；在税源管理环节，重点对税务登记、一般纳税人认定、停（歇）业、注销户、延期缴纳税款、出口退税审批、减免税审批、发票管理、纳税评估、核定税款等进行监督；在税务稽查环节，重点对选案、检查、审理和执行等进行监督；在行政处罚环节，重点对行政处罚权限、程序、标准执行及行政复议、诉讼等进行监督。在人事管理方面，重点对党政领导干部选拔任用工作条例的贯彻执行情况，特别是对人员招录调配、干部考察考核、选拔任用、奖惩等进行监督；在财务管理方面，重点对经费收支、经费审批、财务审计等进行监督；在基建工程方面，重点对立项审批、资金来源及使用、招投标等进行监督。对这些重点环节、重点部位、重点人员要进行全面而有效的监督和排查。三是完善责任体系。进一步明确岗位和工作责任，完善内部岗责体系，规范和优化工作流程，健全各项管理制度，建立起责任明晰、制度完备、合理分权、流程规范、制约有力、监督到位的部门内控机制，从源头和机制上防范执法和腐败风险。（三）创新监督促廉机制，确保制度落实。推进监督制约工作，必须要以领导干部为重点，以规范和制约权力为核心，以“两权”运行重点岗位和关键环节为突破口。要把监督置于执法工作特别是权力运行的全过程之中，对行政执法、行政管理行为实施事前、事中、事后过程监控，针对重点监督对象，做到权力运行到哪里，监督就延伸到哪里。充分发挥代表主体作用，通过组织代表，开展执法检查、调查、视察和行风评议等活动，依靠社会监督力量，聘请特邀监察员和经济环境监察员对垂管部门工作人员在工作时间内履行职责情况和八小时以外活动情况，进行明察暗访，充分发挥纪检监察部门的作用，加强对垂管部门的执法监督。要在构建纠、评、建机制和建立党风廉政监督员等监督制度的基础上，加大信访和舆论监督力度，把权力置于严密的监督之下，不断增强权力行使的公开透明度，创造人民群众能够监督、方便监督、敢于监督的条件，切实增强监督实效。要加强对制度落实情况的自查和专项检查，坚持制度面前人人平等，不管谁违反制度，都应予以追究，切实维护制度的严肃性、权威性，推动反腐倡廉制度建设工作不断向纵深发展。（四）创新查处固廉机制，严肃惩治腐败。要防止和克服部门保护主义，旗帜鲜明、态度坚决地支持查处腐败案件，对腐败分子决不姑息迁就；防止和克服怕“家丑外露”，影响部门评先创优，损害行业形象的狭隘本位主义的想法；要以解决群众反映的突出问题为重点，严肃查处执法不廉、违规代理等行为，坚决防止和纠正损害群众利益的不正之风；要以查促建，通过办案发挥查漏补缺的作用，找出相关体制机制制度和管理上存在的问题，有的放矢地做好建章立制、堵塞漏洞；要以查促管，针对查办案件中暴露出的倾向性问题，强化教育，加强监督，搞好治理，将问题解决在萌芽状态，真正实现从源头上防范腐败问题的发生；要加大责任追究力度，不仅要坚决查处工作人员违纪违法案件，而且要严肃追究疏于管理、失职渎职的领导干部责任，真正从源头上铲除滋生腐败的土壤，努力把基层地税部门的党风廉政建设工作提升到一个新的水平。