史卫民-MPA公共政策分析.ppt

研究生院MPA公共政策课程,中国社会科学院 史卫民研究员,第三部分 对政策过程的宏观把握,一 对政策制定过程的基本理解 二 公共政策制定过程中容易出现的问题 三 公共政策执行过程的基本理解 四 中国政策执行过程中存在的问题 五 公共政策绩效评估 六 中国民众的“政策依赖性”,政府作为公共政策的主体，其公共政策行为（即政策过程）一般包括以下几个方面： （1）确认公共政策问题。政策总是相对于一定的问题而制定的，政府的重要工作就是通过某种程序或方法去认识存在哪些问题，哪些问题需要政府解决，并要确定问题的范围、性质、真假、大小、轻重、缓急、难易等。 （2）确定公共政策的目标。政府需要认识并回答提出某种政策比为了达到什么样的目标，这种目标的价值或效益有多少，在多大程度上和在什么条件下值得去追求。 （3）公共政策方案的拟定和选择。针对特定的社会公共问题，有关决策人员需拟定多个政策方案，对这些方案进行分析、综合、评估或模拟等，选定其中之一，再通过一定的合法性程序，正式确定公共政策方案。 （4）公共政策的推行与优化。在实施某项公共政策之前，要进行必要的社会动员和宣传，解释政策的意义和作用，奠定政策实施的社会基础。在政策执行过程中，要通过一定的信息反馈，了解并分析政策效果，对政策进行再评估，不断优化政策。 也就是说，政策过程，大体包括政策制定过程和政策执行过程两个逻辑阶段。,（一）公共政策问题的构建,表1 公共政策问题构建要点表,（二）政策方案的制定,表2 公共政策方案制定要点表,最新政策制定过程的架构,分析上的限制：（1）不可靠性（过多或过少信息）；（2）价值冲突（公共利益标准模糊）；（3）时间与成本 民主的潜在智能：（1）以同意代替完全的理解（政党政治与寻求同意）；（2）策略性分析（单纯渐进分析、将焦点置于少数政策选项和需要解决的问题、尝试错误学习法） 投票的不确定性：（1）选民对候选人政治态度的无知；（2）选民对政治议题的无知；（3）并非所有议题都呈现在选民面前；（4）单一方向投票；（5）一次投票面对多项政策；（6）选举制度影响；（7）政党的助力 民选的任职者：（1）民主政策制定的复杂性；（2）组织与协调；（3）自行取舍的角色；（4）在普遍控制及明智决策上的意涵 官僚机构与政策制定：（1）官僚是否政策制定者；（2）官僚的智能；（3）专门化与协调；（4）民主政体对官僚的监督； 决策过程中的利益团体：（1）利益团体活动的必要性（表达公民需求、塑造可行议题、监督统治者、借互动解决问题、结盟）；（2）利益团体影响力来源（拉拢选票、竞选基金、说服、精英领袖）；（3）影响（政治不平等、将公共利益置于局部利益之下、太多否决意见） 决策过程中企业的地位：（1）企业有特权地位吗；（2）控制的范围与种类；（3）企业影响力的其他形式（说服公民 、介入选举）,二 公共政策制定过程中容易出现的问题,（一）信息失真，导致决策失误 （二）违反程序，用“拍脑瓜”方式决策 （三）价值取向失之公正与公平，导致公共政策违 背“公共”原则 （四）政策工具选择不当，可能导致政府失灵 （五）公众参与不足，使政策缺乏必要的“回应”,三 公共政策执行过程的基本理解,公共政策的执行过程，大体包括政策执行、政策评估、政策终结、政策监控等方面的内容。,（一）公共政策的执行,表1 公共政策执行要点表,自上而下执行模式要点,（1）执行机关的外在环境 （2）充分的时间和资源 （3）执行过程每一阶段都有可用的充足资源 （4）政策基于有效的因果理论 （5）因果之间关系直接并且只有极少干扰 （6）单一执行机关存在 （7）对政策目的有完全理解和认同 （8）参与者分工明确 （9）涉及者能够完全沟通与协调 （10）拥有职权者可以要求获得完全服从,自上而下模式的议题处理方式,政策的本质：毫不含糊的政策 政策执行机构：尽量降低锁链之间的连带关系 防止外部干扰 对政治执行者的控制,自下而上执行模式要点,（1）相冲突价值之间的妥协 （2）执行结构内关键利益妥协 （3）执行影响关键利益的妥协 （4）注意潜在的破坏力量（尤其是经济力量）,（二）公共政策的评估,表2-1 公共政策评估要点表(一),表2-2 公共政策评估要点表(二),（三）公共政策监控,表3 公共政策监控要点表,（四）公共政策终结,表4 公共政策终结要点表,四 中国政策执行过程中存在的问题,（一）“上有政策，下有对策” （二）对公共政策的内容有选择的执行 （三）借口本地区或本部门情况特殊，拒不执行相关公共政策,五 公共政策绩效评估,（一）公共政策绩效评估的误区 （二）公共政策绩效评估的法治化途径,六 中国民众的“政策依赖性”,第一，中国民众依赖的不是政策对国家或整个社会的重要性。经济政策、政治政策（包括国防外交、危机管理、惩治腐败等政策）对国家发展和社会稳定等具有重要意义，民众对此有高度的认同，但是这些政策与公民个人的关联性并不是很强，公民对这些政策的“依赖性”，往往呈现的是“间接依赖”，因为这些政策可以为个人发展提供良好的社会环境，而不是直接提供支持。,六 中国民众的“政策依赖性”,第二，中国民众依赖的主要是政策对自己的重要性。社会政策、科技文化教育政策以及三农政策等，既对国家发展和社会稳定具有重要意义，更对公民个人的发展具有重要意义，因此这些政策与公民个人的关联性较强，公民对这些政策的“依赖性”，往往呈现的是“直接依赖”，因为这些政策不仅可以为个人发展提供良好的社会环境，更可以使个人直接受益或为个人发展提供必要的政策支持。中国民众对公共政策的依赖，应该是更偏重于“直接依赖”政策而不是“间接依赖”政策。,六 中国民众的“政策依赖性”,第三，民众依赖性越强的政策，政策满意度往往越低。按照北京大学中国国情研究中心2008年的“公民文化与和谐社会调查”的结果，受访人整体对政策的满意度较高，但是列出具体政策测试的政策满意度往往整体偏低（如全国总工会2007年的调查）。这样的矛盾现象，并不是说明问卷调查的结果不可信，而恰恰反映了一个基本事实：不区分“间接依赖”和“直接依赖”的笼统型的政策满意度，由于受访人对总体政策环境的印象较好，容易得到较高的满意度；而一旦区分了“间接依赖”政策和“直接依赖”政策，就可以发现，“间接依赖”政策的满意度往往较高（这样的满意度可以起到拉高笼统型政策满意度的作用），“直接依赖”政策的满意度往往偏低，并且政策与个人的关系越直接，满意度往往越低。,