张成福.公共管理学笔记doc

张成福 党秀云 著 公共管理学 （修订版）第1章 公共管理导论1.1 公共管理的意义皮瑞和克莱姆的观点公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理制工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理这是为职业的实践者，而非政客或政治家。 卡尔森和欧尔曼的观点公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。 奥托、海蒂和沙夫里茨的观点公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。 波茨曼与史陶斯曼的观点公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。休斯的观点与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。 本书对公共管理的理解共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。 1.2 公共管理学的发展与研究途径 公共管理学的发展公共管理学这一名词首次出现在20世纪30年代，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。公共管理的研究途径依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（public policy approach，简称P途径）以及企业管理途径（business approach，简称B途径）。 公共管理学的特质1. 公共管理是以整合性的概念。2. 公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。3. 公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。4. 公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。5. 公共管理强调价值调和与责任。6. 公共管理关注政府改革和政府再造。7. 公共管理是以科际整合的研究领域。1.3 公共管理的特质以及与私部门管理的区别 政治权威与经济权威公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。 公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。多元制衡与自主性公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。公共利益与私人利益政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。法的支配与意思自治对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。 政府与市场公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异主要表现在：垄断与市场；公共产品与私人产品；自由与依赖；利润与支出等。多元理性与经济理性公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。1.4 新公共管理 新公共管理的背景简介自20世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。这种变化，并不仅仅是一种改革或管理形态的变化，而是政府角色与市民关系产生了本质的变化。 胡德对新公共管理的理解1. 即时的专业管理；2. 目标明确与绩效衡量；3. 强调产出控制；4. 转向部门分权；5. 强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；6. 强调资源的有效利用。 法汉姆及霍顿对新公共管理的理解1. 采用理性途径的方式处理问题；2. 重新设计组织结构；3. 改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；4. 改变现行的政策，转换成为“新公共服务模式”；5. 运用人力资源管理技术；6. 试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织；7. 以契约关系来取代传统的信托关系。 本书对新公共管理的理解从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，即与公共选择、代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，新公共管理代表着人民持续不断地改革政府，实现理想政府治理的一个努力方向。但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。 1.5 公共管理：现时代的挑战 关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的的秩序。作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府致力职位关键。 关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题 政府治理绝非是一个工具理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。 关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。 关于回应全球化的挑战问题对于政府治理而言，全球化是机会也是挑战关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题 关于重振政府的治理能力问题如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。 关于如何发展有效的组织体制的问题如何构建国家与社会的共同治理模式问题问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。 重建公共管理的道德秩序公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。 第2章 公共管理者的角色与知能 2.1 作为一般管理者的角色 明茨伯格的八种研究管理者职能和角色的途径1. 古典学派 2. 伟人学派 3. 企业家学派 4. 决策理论学派 5. 领导有效性学派 6. 领导行为学派 7. 领导权力学派 8. 工作活动学派 明茨伯格的管理者的十大角色一个管理者同时起着不同的作用。这些工作和作用可归纳为三个方面：1. 是人际关系方面的工作，包括三种角色：挂名首脑、领导者和联络者 2. 信息情报方面的工作，包括下列三项：监听者、传播者和发言人。 3. 决策方面的工作。包括以下四个角色：企业家、故障排除者、资源分配者和谈判者。 奎恩等人的观点以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，他们发展出境证框架，并以界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。主要包括：导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、掮客等。 2.2 作为公共管理者的特殊角色 概述管理都会涉及到一对组织所拥有的资源进行规划、组织和协调，以实现组织目标的过程，所以公共管理和一般管理的角色和责任肯定有许多相吻合之处。但公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理着不同的角色。 执行与捍卫宪法的角色 公共管理者在任职时就已宣誓要护宪和行宪，这是公共管理者的天职。 人民受托者的角色公共管理者受人民的委托，在治理过程中扮演政党与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。贤明少数的角色 公共管理者要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的多数或有权的少数。 平衡论的角色 公共管理者必须对外在环境有回应或反应，也就是要以维护公共利益及宪政运作为职业。扮演分析者和教育者的角色公共管理者应该为自己的所作所为提出合理的说明并尽量将人民纳入自己的治理过程，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者。 2.3 公共管理者的技能 技术性技能技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。这是现代公共管理日益专业化的趋势所要求的。 人际关系能力 协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者只有拥有人际关系能力才能将人员整合到各种协作型的活动之中。 概念化技能 所谓概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力，亦即抽象思维的能力。 诊断技能所谓诊断技能，是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。 沟通技能 可以这样讲，没有沟通就没有组织和管理。所谓沟通能力，是指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头语肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度。 2.4 有效的公共管理者 概述对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的。有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论但又很难得到界定和满意答复的概念。在我们看来，有效性是一个充满价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。 有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。 有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。为此，公共管理者就必须具有创造力。有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉公共管理者不应是唐斯所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。公共管理者应成为“政治家型官僚”，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。 有效的公共管理者必须具有耐心。有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。有效的公共管理者必须以民众为导向。要与民众和睦相处，还要能了解民众。 有效的公共管理者必须善于分析与思考。现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。 2.5 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者 我们正生活在一个变革的时代，这种变革的复杂性越来越强烈，使我们的环境变得越来越动荡，这一环境对传统的基本的管理假定发起挑战。如何应对这种挑战呢？著名的公共管理学大师莫根在其驾驭变革的浪潮一书中，为变革时代的公共管理者提出了许多深刻而与具有启迪的见解。（1）未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。（2）未来的公共管理者必须具有前瞻性管理的态度和技能，他别是“前瞻思考”、“由内向外”的管理能力。（3）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。（4）在信息社会中，组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中的每一个人的只是、智慧和创造性潜能。（5）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造力。（6）组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构，以及组织产品的服务的性质与生命周期。（8）复杂性是管理棋局的代名词。（9）除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者，特别是高层管理者，必须寻找改变浙西阿趋势的方法以便于管理。第3章 公共部门的角色3.1 公共部门的性质与需要 （一）公共部门的性质传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯于将整个社会分为两大部门：公共部门和私人部门或者政府与市场部门。其中公共部门与私人部门的核心差别在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。虽然公共部门和私人部门通常被人们看作是分离的，但将它们视为相互排斥的领域的划分可能是武断的。事实上，任何一个经济和社会，都是公共部门和私人部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的。（二）公共部门的需要对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会最低限度的先决条件就是确立一套以权威分配价值的机制。如果没有这套机制，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。公共经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了各个部门存在必要性。他认为，市场机制无法单独地发挥全部经济作用是需要政府的一个重要原因。 3.2 市场机制、市场失灵与政府干预 （一）市场机制有效运行的条件市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。 （二）市场失灵的表现市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，市场失灵的表现主要有：1、公共产品的提供 2、市场经济中的垄断3、市场经济的外部性 4、市场波动与经济的不稳定性5、市场经济下的收入不平等3.3 市场经济中政府的经济职能 （一）对于市场经济中政府的职能问题的争议对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在时广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念又开始盛行。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府的强度。 （二）在市场经济条件下，政府一般的或基本的角色或职能1、提高经济发展的基础结构2、组织各种各样的公共物品和服务的供给3、公有资源和自然资源的保护4、社会冲突的调整和解决5、保护并维持市场竞争6、收入和财产分配的调节7、宏观经济的稳定3.4 政府治理工具的选择 （一）治理工具治理工具又可以称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。施耐德与英格的观点：认为政策工具包括：权威、诱因、能力建立、象征劝勉以及学习。学者林德和彼得斯的观点：认为政府政策工具是多元兴的，主要包括：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约。（二）政府治理工具的选择政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标。运用和治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场的依赖程度，相对成本等综合因素而定。通过对各国政府改革的观察，我们发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制，强调非赢利组织提供公共服务，强调放松管制等。 3.5 政府失灵成本和收益的分离过剩和成本过高。政府活动缺乏价格的指引，这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂。 政策制定的复杂性和低质的政策由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。 内部性问题 正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府。内部具体表现为预算增长、大机构规模、控制信息使用是指转化为有价值的产品或权利。 政府组织的低效率政府是唯一拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在政府部门造成了低效率。 另一种分配的不公正 由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。 寻租寻租是指在某种住房保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。 政策执行的无效率在实践中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。 所有制残缺国家干预是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有者的残缺程度与管制的程度呈正比。 3.6 矫正政府失灵和市场失灵的策略 （一）市场的自由化、促进化和活泼化市场的自由化是指政府对已经存在的市场管制予以解除，让更多的参与者加入，使其充分竞争，让市场的供需法则能够充分运用。市场的促进化是指原本的市场机制不存在或者失灵，即没有价格机制能够促进有效的交易，政府提供价格措施，使市场机制发挥作用。市场的活泼化是指对财货的重新分配。（二）诱导机制与政策诱导机制主要包括以下手段：1、供给面的赋税手段2、需求面的赋税手段3、供给面的补助手段4、需求面的补助手段（三）政府管制管制政策与机制是政府利用法规来规范人们的行为，以期符合政府的要求。（四）非市场的供给机制与政策 政府以非市场供给的方式主要包括两种：1、政府直接供给；2、政府间接供给（五）社会保险及社会救助机制与政策第4章 公共部门战略管理4.1 公共部门战略管理的性质 （一）战略与战略管理在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术。对战略管理，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达成目标的、跨功能决策的艺术或科学。要注意区别战略管理与非战略管理、战略规划、功能管理的区别。（二）战略管理的基本特征1、战略管理是未来导向的。2、战略管理着重于较长远的、总体的谋略。3、战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识威胁胁的过程。4、战略管理是直觉和理性分析的结合。5、战略管理是持续性与循环型的过程。6、战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。 （三）公共部门重视战略管理的原因1、更加复杂和不确定的环境。2、公共部门角色的变化。3、国际化和国际竞争力的挑战。4、公共利益的挑战。4.2 公共部门战略管理过程 （一）环境分析环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部环境系统，进行掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。 （二）战略规划战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也就是将战略意图转化为战略决策的过程。 （三）战略实施战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。 （四）战略评估战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。4.3 公共部门战略规划与战略管理 （一）战略规划的性质战略规划是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差异的。一个好的战略计划包括四个方面的内容：战略范围；战略部署；战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；最佳协调作用。 （二）战略规划的过程1. 发展初步共识。2. 确认组织的法规及使命。3. 进行SWOT分析。4. 确认组织所面临的挑战议题。5. 战略选择。（三）SWOT分析与战略规划1、列出组织的关键外部机会2、列出组织的关键外部威胁3、列出组织的关键内部优势4、列出组织的关键内部弱点5、将组织内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略6、将组织内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略7、将组织内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略8、将组织内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略4.4 公共部门战略管理的问题与改进 （一）战略管理在公共部门应用的正面效果1、提供战略发展的方向2、指导资源配置的优先顺序3、强化组织对环境的适应能力4、设定了追求卓越的标准5、提供了控制和评估的基础 （二）公共部门战略管理的问题以及限制1、政府任期的短期性和行动取向。2、公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。3、公共规则制定使得参与虽然可以改进接受的程度，但容易冲淡战略的焦点议题。4、可靠性分析通常是费力又费钱。5、创造性、非正式性和弹性在公共组织文化中还不成熟。6、由于预算约束和短期观念，改革战略规划者的行为通常很难证明是合理的。7、与私部门相比，改革战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。（三）改进措施1. 公共管理者必须树立长期观。2. 公共部门必须打破职责的限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径。3. 在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会4. 重视更高层次问题。5. 追求满意，在战略管理中，满意比最佳更为重要。6. 殊途同归。 第5章 公共政策的设计、执行与评估5.1 公共政策的性质 （一）公共政策的性质1、公共政策是公共权威当局所进行的活动。2、公共政策的选择行动是有意识的行动。3、公共政策是问题导向的。4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。（二）公共政策的类型1、管制性政策。2、自我管制性政策。3、分配性政策。4、重分配性政策。5.2 公共政策问题的建构 （一）政策问题的性质对于政策问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题或第一类问题，或称之为“温顺的问题”。也即是说，传统上对政策问题性质的认定，基本上是将政策问题视为结构良好的政策问题。实际上，当代政府所遇到的政策问题，其性质是复杂的。邓恩认为当代政策有如下性质：互赖性、主观性、人为性和动态性等。这反映了当地政策问题的复杂性。 （二）政策问题建构的方法1、以“问题感知”体悟“问题情境”。2、以“问题搜索”认定“后设问题”。3、以“问题界定”发现“实质问题”。4、以“问题陈述”建立“形势问题”。（三）政策问题诊断的误差误差的来源：1、组织结构2、意识形态3、无知4、信息太多5、噪音干扰6、时间落差7、逃避问题8、隐蔽问题9、虚假问题5.3 政策规划与设计 （一）政策规划与设计的特性1. 政策规划是目标导向的2. 政策规划的变革取向3. 政策规划的选择取向4. 政策规划的理性取向5. 政策规划的群体取向（二）政策规划的原则1. 公正无偏的原则2. 人民受益原则3. 劣势者利益最大化原则4. 分配普遍原则5. 持续进行原则6. 人民自主原则7. 紧急处理原则 （三）理性政策规划的基本步骤1、决定目标2、估计需要3、确定目的4、设计方案5、评定后果6、选定方案7、设计执行8、评估9、回馈5.4 公共政策执行 （一）政策执行的理论模式1. 自上而下的政策执行模式。古典行政理论认为行政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。政策学者纳米木拉和思模伍德对自上而下的政策执行模式的作过阐述。 2. 自下而上的政策执行模式。自下而上的政策执行模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。这两种方法各有优劣。（二）影响政策执行力的因素分析1、政策问题的性质。问题的性质主要涉及以下几个方面：（1）标的人口行为的分殊性；（2）标的人口的数目多寡；（3）标的人口行为需要调适的程度。2、政策执行的资源。影响政策执行的资源因素：（1）人员（2）信息（3）设备（4）权威3、政策沟通。造成执行命令传达错误或沟通不良的原因：（1）执行命令欠缺清晰性；（2）执行命令欠缺一致性。4、政策执行人员的意向。5、政府组织结构。政府组织对政策执行的影响主要由以下两个方面：（1）标准作业程序；（2）执行权责分散化。6、政策标的团体的顺服程度。7、经济、社会与政治环境。 5.5 公共政策评估 （一）评估的意义、特质与功能政策评估是政策评估人员利用可行的方法与技术，有系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。政策评估有以下四个基本特质：以价值为焦点；价值与事实的互赖性；目前与过去取向；价值的双重性。政策评估的功能政策评估具有非常重要的意义，它的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯，使政府重新审视政策目标及政策方案，以谋求改进之道。同时它还可以作为形成政策问题或政策建议的基础。（二）政策评估的一般标准1、效能2、效率3、充分4、公正5、回应性6、适当性（三）政策评估可能遇到的问题和困难1、政策目标不易确定2、政策成功与否的标准不易界定3、政策效果、影响与政策行动之间的因果关系不易确定4、政策影响具有多层面，政策评估需要仔细、全面，务求客观，否则将陷入评估的陷阱5、政策评估所需信息资料不易获取6、评估的方法问题7、政治上的阻力8、政策评估的成本（四）政策评估结果的处理方式1、政策方案调整2、政策方案持续3、政策方案终止4、政策方案重组第6章 公共组织管理6.1 组织的性质 综合各个时期组织理论的观点，我们可以从静态、动态、生态和心态四个层面对组织含义加以分析说明：1、静态的组织观。以组织结构为研究的主要取向。2、动态的组织观。以组织成员的相互交往行为的角度，也就是从行为科学的角度分析研究组织的一种取向。3、生态的组织观。以组织与内部环境的平衡角度为研究的基本价值取向。4、精神的（或心态的）组织观。以心理或精神为研究的价值取向。6.2 公共组织的特性 （一）公共组织是以追求公共利益为其价值取向公共组织的目的在于追求公共利益，其动机在于加强服务，便民利民，使民众获得最好的福祉。 （二）公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威 公共组织的活动结必须在宪法或法律的规范下行动，这与私营组织有所不同。（三）公共组织权威的割裂一般说来，政治越民主的国家，越注重政治权威的分立与制衡。行政部虽然较注重层级节制的权威，但相对地要接受来自于立法和司法部门以及辖区内人民和各种利益团体的监督。 （四）公共组织受到高度的公共监督公共组织的基本性质是政治性的组织，其一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的监督，其所作所为必须向人民公开。 （五）公共组织间的相互依赖性公共组织中的各单位、各成员彼此是相互依存的，且其运作必须要在各级政府间的网络中折衷协调。 （六）公共组织政治因素的考虑公共组织的行动必定发生在具有政治意涵的环境中，其各种行为必可避免地带有政治的意义。 （七）公共组织的目标大多模糊不清且不易测量公共组织的目标就是要创造公共利益，当归利益大多是抽象模糊的，它似乎只是最为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号。 （八）公共组织的独占性政府所提供的财货或服务大多是属于公共财的性质，由于公共财的无排他性和无竞争性，很少有私人组织乐意提供，此外，有些公共工程的庞大性也使得只好由政府来承担。 （九）公共组织行为具有强制性凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权。 6.3 公共组织设计与管理的一般原则 公共组织设计与管理的原则有以下几个方面：1、统一指挥，统一目标2、分层管理，分权治事3、职责明确，权责一致4、以人为本，人性管理5、经济效能，讲求效率6、适应环境，保持弹性7、顾及平衡，协调发展6.4 传统科层组织及其困境 （一）韦伯的科层制组织的特征1. 在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。2. 层级节制的权力体系。3. 人员的工作行为以及人员见的工作关系，必须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。4. 科层组织内的职位，按人员的专长作合理的分工，其工作范围和权责也依法律明文规定，在注重专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。5. 职业化倾向。6. 人员有明文规定的、固定的薪酬。7. 注重效率。（二）传统的官僚组织的副作用1. 决策权威集中化造成管理的恶性循环。2. 专业分工原则的扭曲。3. 制式化对组织效能的可能影响。4. 遏制组织学习。5. 科层价值与民主价值的冲突。6. 科层价值与人格成长的冲突。7. 防卫性的官僚人格。 6.5 弹性化政府的组织设计 （一）委员会制委员会制是一种有别于首长制得的组织结构，其决策是由一群具有相关经验与背景的人所共同决定并各自行使其不同的职能。委员会可以是暂时的，也可以是永久的，需要根据所承担的任务来确定。委员会制有集思广益等许多优点，也同时具有权责不清的许多缺点。 （二）自我包含的部门机构和分离的结构自我包含的部门结构是指于正式的层级之外，专门成立的为达成某种特别任务或目标的分支部门，此部门拥有完成任务所需的所有的资源与专才，且不受正式层级的约束。其主要的焦点是将它置于那一层级。一般有三个层面：根据不同的产品或服务；根据不同的地理位置；根据不同的服务对象。 分离的结构是从现有的层级分离出一个独立自主的单位，并由总部来进行协调与控制，每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的专业能力，并由部门管理者全权负责此部门的财务、人事等事项。总部也可以视需要给与实施的援助。分离的部门通常是依据特殊的产品或服务而成立，且内部结构较为庞大。 （三）矩阵式组织矩阵式组织又称“专案组织”，是指为达成某种特殊的工作而进行的团队组合，也就是为了解决某种特殊问题所建立的团队或工作小组。它打破了传统层级节制组织所坚持的命令一致原则。（四）跨越功能的团队跨越功能的团队与矩阵式团队相似，都是从各功能部门中借调其成员以组成团队，不同的是跨功能团队的领导者具有完整的权力指挥其成员，因此不会发生矩阵式组织中因双重命令体系所引起的冲突。（五）网络组织网络组织是一种以契约为结合基础的动态联结体，其通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动，一反过去组织完全包办所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与人和其他组织产生联结或中断关系，因此，它是一种几乎没有界限的组织形态。 6.6 组织设计：组织学习的观点 （一）学习与组织学习学习是我们与生俱来的本能，它在人类社会中扮演了十分重要的角色。所谓组织学习，是为了促进组织的长期效能与生存发展，而在适应环境变化的过程中，对其基本的信念、态度和行为、结构和方式进行调整，从而获取一种面对各种问题持续改善的能力。 （二）学习型组织的意涵和特征学习型组织是一种不断在学习与转化的组织，其学习的起点在组织成员、工作团体和整个组织。学习是一种持续性、战略性运用过程，并与工作相结合。学习的结果将会导致知识、信念及行为的改变，并可强化组织创新与成长的能力。按照维特金和马席克的观点，学习型组织的主要有以下特征：1. 领导者能采取风险承诺及实验性的模式。2. 分权式的决策。3. 对学习能力进行技术性的记载并审核。4. 有系统地分享信息，并将其运用于工作实务上。5. 对员工的创建予以奖赏，并形成一套制度。6. 对长期的成果以及对他人工作的影响等均能作出深入的思考。7. 经常运用跨功能的工作团队。8. 从日常工作的经验中提供员工学习的机会。9. 培养出回馈与坦诚的组织文化。（三）学习型组织的建立 一个组织如何促使自己的组织从传统的组织转变为学习型组织呢？学者托宾提出了学习型组织建立的五项基本原则：每一个人都是学习者；彼此相互学习；学习促进变革；学习是持续的；学习是一项投资，而非消费。另外，学习型组织的积极倡导者圣吉也提出了建立学习型组织的五项修炼：系统思维；自我精进；改变心智模式；建立共同愿景；团队学习。 第7章 公共组织中的领导7.1 领导与影响力系统（一）领导的含义 领导是领导者在各种能够环境中系统地影响组织成员行为已达到组织目标的过程，也就是说，领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。 （二）领导的影响方式1、合法的要求2、制约的服从3、强迫4、理性的说服5、理性的信任6、鼓舞的诉求7、教导8、个人认同9、改变情景10、决策认同7.2 领导权力与领导效能（一）参考权参考权就是一个人的行为、意见和态度等，变成了他人采取行为、表达意见时的参考对象。也就是说，领导者的参考权是建立在组织成员对领导者的忠诚、敬仰和个人情愫的基础之上。从这个意义上说，领导者参考权的运用过程，实际上就是领导者“角色形象”的塑造过程，通过“角色塑造”，形成行为规范，让追随者模仿。 （二）专家权在日趋高度专业化和精细分工的组织背景下，具有专门知识技能的人在组织中的地位日益提高。任何专家在他们的专门知识和技能领域所具有的权威就是专家权。（三）合法权合法权是一种较为复杂的影响力，其产生与团体行为的规范（正式的非正式的），或组织的形态。就文化价值而言，合法权乃出自于个人的内在价值，即人们认为组织中有合法的权力来影响他，所以自己有义务去接受这种影响；从组织结构的角度来看，个人之所以接受领导，是因为领导正式职位的存在。（四）奖酬权奖酬权是领导者之所以能影响他人，乃是基于他人的这样一种信念：如果接受这一影响，必会接受到某种程度的奖励。（五）强制权与奖酬权相对应，强制权是建立在组织成员认为不接受服从，便会受到惩罚的基础上。强制权属于剥夺他人某种权益，而奖酬权则是赋予他们人某种权益。 7.3 领导方式与领导效能（一）以领导者对权力运用的方式为标准按领导者对权力的运用方式不同：1、独裁式领导2、放任式领导3、民主式领导（二）以领导的作风与态度为标准1、以人员为中心的领导者2、以工作为中心的领导者7.4 权变领导理论（一）艾凡雪维奇的情景因素说1、管理者的特性2、部署特性3、团体特性4、组织因素（二）菲德勒的权变领导理论1、职位权力2、工作结构3、领导者与部属关系（三）豪斯的途径目标理论1、部署的特性2、工作环境的特性3、组织因素7.5 转换型领导理论（一）转换型领导的意义转换型理论一词最早出现在伯恩斯1978年所著领导一书中，他认为：领导是一种领导者与部属之间相互影响关系的演进过程，通过这一历程领导者与部属的工作动机与合作道德得以提升，通过人际互动得以促进组织社会系统的改变，组织体制的改变。转换型领导的重点不在只是通过领导的工具来达成既定的组织目标，而是从价值、人性面、文化面、社会面来讨论领导的现象，所以领导不再只是一种管理的工具，而是一种哲学观念的实践。 （二）转换型领导的构成要素1、个别的关怀2、动机的启发与精神感召3、才智的激发4、相互的影响关系（三）转换型领导者的特质1、创造前瞻愿景2、启发自觉意识3、了解人性需求4、鼓舞学习动机5、树立个人价值6、乐于工作第8章 公务人力资源管理8.1 人力资源的特性1、人力资源为能动资源其能动性，核心表现为人力资源在管理活动中的主导作用。此外，人力资源是唯一起创造作用的资源，只有高质量的人力资源才能承担不断创新的任务。 2、人力资源是高增值性资源其所产生的价值与影响、收益的份额远远超过其他资源；人力资源能在使用过程中不断实现自我补偿、更新和发展。3、人力资源无法储存社会知识、技术的飞速发展使得闲置的人力资源逐渐流失其价值与特性，因此，唯有前瞻性、计划性与适时地运用人力资源，才能发挥人力资源的作用。4、人力资源必须不断地投资、维持与提升才能保持其价值和增值人力资源也会老化，表现为人的体力、智力、知识、技能以及态度和行为不能适应新时代的要求，造成资源价值或创造价值的减损。这就需要组织持续不断地投资于人力资源，并强化其知识技能与态度。 8.2 现代人力资源管理的兴起导致人力资源管理兴起的主要原因或因素包括： 1. 人力资源或人力资本理念的确认和广泛共识人力资本理论的创始人西奥多舒尔茨和加里贝克尔认为，人力是经济发展和社会进步的决定性因素，只有通过一定方式的投资，掌握了知识和技能的人力资源才是一切生产资源中最重要的资源。80年代以后，人力资源和人力资本的重要性被人们广泛地认同和接纳，英国经济学家哈比森的观点或许代表了人们普遍的看法，即人力资源是国民财富的最终基础。2.国际化和国际竞争的加剧人力资源在某种程度上已成为一个国家核心的竞争优势所在，因为人力资源是一个国家发展和创新的核心资源。3.人力资源成本在所有经济生产体系的成本结构中所占比例增大研究表明，很多组织中55%的运营成本乃直接或间接地与人力资源费用有关。4.组织整体经营对人力资源管理的新要求技术的优势来自于人员在知识和技术上的不断创新；生产和销售的优势需要良好的人力资源作为支撑，所以人力资源管理是组织整体性体系中的一个重要组成部分。现代人力资源管理的兴起的表现：1. 管理方式的变化从以事为中心的管理转向以人为中心的管理发展民主、人道的管理系统已成为当代管理的一个中心议题。2. 人力资源管理的职业化人力资源的管理需要专门理论和知识作为支撑，需要专门的技能，需要职业的人力资源专家和职业管理者。 8.3 人力资源管理的性质、功能和系统概述人力资源管理是指组织内所有人力资源的获取、使用和维护等一切管理的过程和活动，或者是组织管理中涉及到人力资源的政策和实践。人力资源管理的基本功能：1. 人力资源的获取它涉及人力资源规划、录用和选拔。人力资源规划是系统评估人力资源需求以保证获取组织所需的具有专门技能的人才的过程；招募是吸引足够数量的个人并鼓励他们的应聘和任职于本组织的过程；而选择是组织从大量的应聘人员中选择适合组织工作岗位所需要的人员的过程 。 2.人力资源的发展人力资源的发展是整合培训与发展、职业发展、管理发展与组织发展，以增进个人和组织效能的过程。人力资源发展功能的需要来自于组织内外环境的不断变化。3. 人力资源的激励人力资源激励的主要议题包括：联结报酬与绩效、工作再设计、提升工作的满足感、绩效评估等多方面。其主要任务就在于确认和运用恰当的激励技术。4. 人力资源的维持人力资源维持的主要议题包括：人际关系和沟通问题，员工的福利问题，工作环境和职业安全问题等，它更关注于为员工创造一个良好的环境。5. 人力资源的研究每个组织所面临的人力资源管理问题可以说是具体而又特殊的，发展出最适合自己组织的一套人力资源管理系统（政策、规则、技术、方法等）是重要的。 8.4 人力资源管理者的角色与知能据美国培训发展协会的调查研究，人力资源发展专业人员的角色包括：行政管理者、评价者、职业生涯发展顾问、HRD专业经理、辅导员、行销人员、教材开发者、需求分析师、组织变革的推动者、教学设计师、研究者。依据学者麦格兰根的研究，HRM D专业人员的知识能力可分为4类35项： 1. 技术知能 成人学习认知、职业发展理论和技能、知能确认技术、电脑应用知能、电子系统操作技能、后勤支援技能、目标调配技能、绩效观察技能、专业认知、培训理论与技巧、研究技能。2. 组织知能组织经营认知、成本效益分析技能、授权技能、产业认知、组织行为认知、组织发展理论与技巧、组织认知、组织规划技能、资料管理技能。3. 人际关系知能指导技能、反馈技能、团队过程技能、协商技能、呈报技能、询问技能、关系建构技能、写作技能。 4. 知识知能 资料浓缩技能、资料搜寻技能、知识多元、模型建构技能、观察技能、自我了解、视野展望技能。 8.5 公务人力资源管理的战略目标（一）人力资源管理与生产力 1. 人力资源管理成本的控制问题 2. 通过科学化的方法与管理，扩大人力资源的收益（二）人力资源管理与政府服务品质的提升提升产品和服务的质量是通过全面质量管理实现的。全面质量管理（TQM）应用人力资源管理与发展的方法，针对组织运作的过程加以改良，致力于组织目标的实现，以及顾客的需求获取满足。 （三）人力资源管理与组织变革的促进体现在：人力资源管理者和人力资源管理专家是组织变革的推动者、通过有计划的教育与培训战略促进组织成员对变革的认同、通过参与战略化解变革阻力、工作再设计等等。（四）人力资源管理与组织文化的建立体现在：通过人员甄选选择适合本组织文化的人、支持那些拥护新文化的员工、以组织规章制度来确认组织文化的准则、通过教育培训使员工适应变化等等。 8.6 公务人力资源管理的新理念：战略性人力资源管理战略性人力资源管理依据学者亨德利和皮特格罗夫的观点，战略性人力资源管理有四层含义：1、强调战略规划的作用2、依据战略规划设计并管理人事体系3、人力资源管理的政策和活动要与组织的战略相匹配4、将组织的人力资源视为实现组织竞争优势的战略性资源战略性人力资源管理的八大重要因素1、对人力资本管理的重视和政治承诺2、人力资本管理部门的角色3、整合与联盟4、人力资源决策要以事实为依据5、有目的地投资于人6、机关制定的人力资本措施要符合组织的要求7、授权的包容性8、将个人、单位的绩效与组织的目标相结合 8.7 工作生活质量公务人力资源管理的新策 （一）何谓工作生活质量 本书将其定义为：通过有计划的组织干预方法，以改善组织效能与组织成员福利的过程。 （二）工作生活质量的发展 20世纪60年代以来，由于多种原因，工作生活质量在发达国家发展成为一场普遍的社会运动。 （三）工作生活质量的标准 如何促使人事制度公正化、如何帮助员工发展实现他们能力与兴趣的事业又符合组织发展需求、如何使工作更具意义和挑战性等8.8 现代公务人力资源管理发展的新趋势 1、知识工作者的兴起以及政府职业化2、从消极的控制转为积极的管理3、公务人力资源管理的重视和强调4、人力资源管理与新型组织的整合5、公务人力资源管理的电子化6、政府人力精简与小而能的政府7、绩效管理的强调与重视8、公务伦理责任的强调和重视第9章 公共预算与财务管理9.1 公共预算的性质、功能公共预算即一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。政府预算制度起始于抑制统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。美国学者阿克西罗德认为，政府预算的功能在于：1.为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置；2.通过税收和借贷（公债）筹措预算财源；3.通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展；4.促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任；5.控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合；6.提供不同层级间资金转移的机制；7.作为预算计划的社会和经济发展的工具；8.经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。9.2 公共预算的原则（一）传统强调民主政治监督的预算原则德国学者纽马科思认为公共预算包括八点原则：公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全和不相属。（二）提升行政绩效的预算原则美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有以下八项：计划原则、责任原则、根据报告原则、具备适当权力原则、多元预算手续原则、自由裁量原则、预算时间弹性原则、预算机关关联原则等。预算制度不但对财务有严密的控制权，且形成指导、监督以及批评一切行政活动的最有效工具。此时，预算制度的主要作用在于立法部门对行政部门的消极控制，即以减少政府支出为终极目的。9.3 政府预算制度及其评估在传统预算制度之后，政府预算制度一直有很大变化，出现了一些新的预算制度，其中包括以达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算等。（一）复式预算1937年瑞典最早改变传统的预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这就是复式预算。复式预算的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务。从有关国家的执行效果来看，不仅在经济景气的调节方面有成效，而且有助于推动经济的开发和经济的增长。（二）绩效预算制度