对人民法院执行工作的调研与思考

1 对人民法院执行工作的调研与思考 执行工作是全国各级法院的重要工作 也是各级法院的难 点工作 如何解决 执行难 已引起了党和政府的高度重视 成 为人民群众议论的焦点和社会关注的热点 近年来 在各级党委 的正确领导和各级人大的有效监督下 在构建社会主义和谐社会 大环境的氛围推动和法院的自身努力下 解决 执行难 的基础 性工作进一步完善 执法环境有所改善 执行难 情况有所缓 解 但是 执行难 问题尚未得到根本解决 作为地方国家权 力机关的 XX 县人大常委会对法院行使审判权的监督工作十分重 视 2010 年将人民群众反映较为强烈的民事执行工作列为了重要 调研课题 课题组成员通过机关信访室 个别申请执行人和被执 行人了解法院执行工作情况 并深入县法院查看档案资料 举行 座谈会议 了解 执行难 的深层次原因 对破解 执行难 工 作进行了认真研习 经过近两个月的努力 现已结题 形成如下 报告 一 县法院三年来的执行工作情况 县法院现有 8 名执行干警 分为两个执行组 即执行一 组和执行二组 三年来 他们始终坚持创新机制 多措并举 点面结合 整体推进的执行工作思路 不断充实执行力量 2 加强软硬件建设 进一步摸清案件底数 逐案分析原因 创 新执行方法 制定有力措施 执结了一大批积案 难案和 骨头 案 有效地保护了当事人的合法权益 有力地支持 了行政机关依法行政 2007 年至 2009 年 共受理各类民事 执行案件和刑事附带民事执行案件 409 件 执结 335 件 未 结 74 件 平均执结率为 81 9 案件执结率以每年 10 个左 右的百分点逐年提高 2007 年执结率为 70 1 2008 年执结 率为 84 2009 年执结率为 92 执行案件总体呈现收案多 结案多 结案率高 积案率低的良好态势 执行工作基本实 现了良性循环 县法院的执行工作体现出以下特点 一 认真坚持党委领导 主动接受人大监督 近几年 来 县委 县人大非常重视法院执行工作 成为解决 执行 难 问题的坚强后盾 法院在主动接受人大监督的同时 坚 持人大代表联络制度 完善了办理人大代表对执行工作提出 意见 批评 建议的程序 积极办理人大交办 督办执行案 件 在工作中 努力强化执行干警的宪法意识和接受人大监 督意识 对执行中的重大举措 重大事项及工作中遇到的困 难和问题 主动向人大汇报 对人大批办 督办的案件指派 专人负责 做到 件件有落实 案案有回音 3 二 创新机制 探索执行工作新途径 近年来 法院 在执行工作中 以 三个至上 为指导思想 切实更新司法 为民理念 进一步强化司法为民措施 积极探索执行工作新 途径 树立了良好的司法为民形象 一是加大宣传力度 大造舆论声势 通过新闻媒体加强 对执行工作的宣传 努力形成有利于执行工作的良好氛围 让执行人知晓如果不尽快履行判决确定义务 将承担严重的 法律后果 对被执行人起到震慑效果 与此同时在新闻媒体 上定期公布被执行人名单 责令被执行人限期履行 二是以人为本 多做法律说服和思想疏导工作 对一些 有和解可能 涉及群体性的案件 执行人员攻心为上 不辞 辛劳 不厌其烦地做当事人工作 在执行 XXX 村委与 XXXX 有 限公司委托育种合同纠纷一案中 被执行单位所在地在 X 县 而法定代表人或躲避 或以没钱为由拒绝履行义务 考虑到 是在异地采取强制执行措施 执行人员八次去该单位与法定 代表人座谈 讲解法律政策 做其思想工作 最终被执行人 被执行人员的敬业精神所打动 同意与申请人协商解决 本 案在法院主持下 双方自愿达成了和解执行协议 并一次性 履行了义务 4 三是 放水养鱼 扩大执行效果 对被执行人为有财 产可供执行的企业 不是简单地为执行而执行 而是慎重考 虑企业的生存发展和社会的稳定大局 既维护申请执行人的 合法权益 保证申请债权的实现 也顾及被执行企业的正常 运转 多采取 放水养鱼 的办法 以最小的司法成本换取 当事人双方最大的经济利益 在执行 XXX 与 XXX 客运公司交 通肇事一案中 当时被执行人 XXX 客运公司刚刚更换了承包 人 进行了改制 而原先挂靠的多部运营车辆又转靠到其它 运输公司 申请人又急需赔偿款治疗 根据此案特殊情况 法院并没有急于采取强制措施扣押运营车辆 而是考虑被执 行人的难处 让其边经营 边还款 而对于申请人一方 法 院又为其先后三次垫付两万多元 让其先看病治疗 度过难 关 现在此案共 6 5 万元的标的已执结 6 万元 剩余几千元 近期履行 此案在执行过程中 法院人性化的执行方式取得 了社会效果与法律效果的统一 四是适时发挥征信系统优势 对涉及财产的案件 与有 关部门协作配合 发挥执行联动机制作用 人民法院及时向 银行 证券 土地 房管等金融或产权机构通报情况 及时 启动帐户 产权查询系统和个人征信系统 查找被执行人财 产状况 协助办理查封 扣押 冻结和财产过户手续 5 五是充分利用高科技手段 对被执行人藏匿或故意逃避 债务的 采取媒体曝光 悬赏举报等办法 找到了一批长期 藏身在外的执行 老赖 近两年曾两次在 XX 报中刊登 法 院执行悬赏公告 对一些被执行人恶意逃避债务起到了震 慑作用 一个月内 3 名长期恶意逃避的被执行人主动找到法 院履行了债务 六是加大对被执行人的震慑力度 对那些故意阻碍 抗 拒执行的违法行为 绝不手软 严格按照法律规定 采取强 制措施 争取执行一案 带动一片 在执行孙 X 与宋 X 合同 纠纷一案中 被执行人宋某一直 赖 躲 藏 逃避法律责 任 法院对其依法拘留 宋某见势不妙 让其亲人送来欠款 履行法律义务 七是积极申请国家救助 体现人文关怀 对于刑事附带 民事诉讼 人身损害赔偿等案件中部分被执行人无财产可供 执行的案件 虽尽了一切努力 想尽了一切办法 但申请执 行人仍得不到被执行人的任何实际赔偿 而部分申请人因案 件的发生家庭生活变得极度困难 为此法院积极向县委及有 关部门反映情况 并经批准建立了专项司法救助基金 在赵 X 与索 X 人身损害赔偿案中 刑事附带民事诉讼 被执行 人在服刑期内 其家属患有间歇性精神疾病 无劳动能力 6 在其娘家生活 根本无履行能力 而受害方又因此瘫痪在床 根据此案特殊情况 县法院向县委请示 为申请人申请到了 两万伍仟元的救助资金 截止目前已有近 10 万元救助款发放 到生活困难的申请人手中 充分体现了党和政府对人民群众 的关心 维护了社会安定 八是完善流程管理系统 全程监督执行行为 法院对全 部执行案件进行流程化跟踪管理 从法院内部规范执行行为 三 多措并举 开创执行工作新局面 为解决人民群众 反映强烈的 执行难 问题 他们采取多项措施 狠抓执行工 作 努力维护当事人的合法权益 一是强化责任 高效执行 院里明确提出 高效执行 目标 坚持 任务包干 责任到 人 原则 采取 定案件 定期限 定人员 定任务 的 四定 方法 将案件细分到每位干警 不断强化执行干警 和执行局领导的责任意识 二是集中力量 突击执行 执行 局每年都开展执行大会战 集中时间 集中车辆 集中人员 集中下乡 突击执行 近年来与上级法院同时开展 清理执 行积案 活动 收到良好的社会效果和法律效果 三是文明 执法 和谐执行 积极推行人性化执行 自觉提高和谐执行 意识 坚持执行和解与强制执行并重 对于双方当事人对立 7 情绪较大 矛盾容易激化的案件 注重执行和解 注重诚信 沟通 注重人性化执行 四 提高执行艺术 加大执行力度 一是保持高度的政 治敏锐性 特别是对涉及面广 案情复杂 群众对抗情绪大 易导致矛盾激化的案件 在执行过程中 注意掌握执行技巧 讲究方式方法 及时主动争取当地党委 政府等部门的支持 认真做好双方当事人和相关人员的思想工作 把依法采取强 制执行措施与耐心细致的说服教育工作有机地结合起来 尽 力化解矛盾 严防暴力抗法事件的发生 取得了执行工作的 社会效果与法律效果的统一 二是充分利用和解方式执行案 件 确保社会大局的稳定 在加大执行工作力度的同时 法 院高度重视执行和解工作 三年来共有 100 余件得到和解 占 执结案件的三分之一 三是推行执行公开制度 增强执行工 作的透明度 为进一步推行执行公开制度 增强执行工作透 明度 确保当事人能够及时反映被执行人 被执行财产下落 确保当事人能够直接对消极执行 违法执行行为进行举报 投诉 推行执行案件联系卡制度 随案发放执行案件联系卡 当事人发现执行线索 可随时与执行法官取得联系 提供有 力的执行时机 执行人员电话公布后 将确保 24 小时畅通 确保当事人随时能够与法院执行局取得联系 四是对有执行 8 能力而转移财产 逃避执行的当事人依法采取强制措施 对 躲债 赖债 抗拒执行的被执行人 做到有法必依 执法必 严 采取查封 冻结 扣押和拘留等措施 依法予以强制执 行 必要时依法进行司法拘留 对于有拒不执行裁判文书罪 的犯罪嫌疑人依法移交公安机关侦查 检察机关起诉 最后 由法院审理 去年在执行赵 X 与王 X 交通肇事案中 因被执 行人将保险理赔款挥霍 根据有关法律规定 法院及时将此 案移送公安机关侦察 追究其法律责任 后该被执行人被判 一年半有期徒刑 此类案件在我县法院也是首例 五 健全制度 确保执行工作规范有序 通过深入开展 规范执行行为 促进执行公正 专项整改活动和社会主义 法治理念教育活动的开展 对近几年来的执行工作制度进行 了全面清理 健全 完善 促进了执行工作规范化建设 一 是进一步规范了执行案件的流程管理制度 加强对每个执行 工作环节的检查监督 提高了执行工作效率 二是进一步规 范了执行工作内部运行机制 理顺法院执行工作的内部协调 配合关系 杜绝了在立案环节执行局与立案庭的不协调问题 以及在执行环节中执行局与各庭室之间的扯皮现象 三是按 照最高人民法院的要求 进一步规范了执行工作 五告知 制度 通过向每一起案件当事人发出告知书 告知案件承办 9 人 采取的措施等执行工作情况 执行人员应当遵守的廉政 纪律 当事人应承担的执行风险 当事人应享有的权利及应 承担的义务以及当事人不履行义务或者阻碍法院执行工作应 承担的法律后果等五个方面的内容 努力做到以执行公开促 进执行公正 自觉接受当事人监督 促进执行措施得到有效 落实 四是实行案件分析通报制度 每月定期召开执行案件 分析会 由案件承办人汇报各自的执行情况 大家分析执行 中存在的问题 案件未能执结的原因 制定下一步的执行方 案 六 加强队伍建设 确保执行队伍清正廉洁 法院党组 始终把执行队伍建设作为搞好执行工作的重中之重 高度重 视执行人员的政治思想教育 一是认真抓好党风廉政建设和 队伍建设责任状的细化与落实 执行局每年与分管院长签订 一岗双责 责任状 负责人抓队伍的责任意识进一步增强 二是深入开展社会主义法治理念教育 社会主义荣辱观教育 人民法官为人民主题实践活动以及党章学习活动 让全体执 行人员进一步明确 依法治国 司法为民 公平正义 服务 大局 党的领导 等五个方面的基本要求 三是以培育执行 队伍 宪法和法律意识 公平正义意识 公权意识 以事实 为依据 以法律为准绳的意识 实事求是 服务大局的意识 10 终生学习的意识 谦虚谨慎 不盛气凌人 不耍特权的意识 以及淡泊名利 洁身自好的意识 等八个方面的职业意识为 重点 进一步加强对执行队伍的教育 管理 监督 执行队 伍公正 高效 廉洁 文明司法的意识不断强化 凝聚力进 一步增强 工作积极性进一步发挥 四是积极开展执行工作 调研 针对执行工作的热点 难点问题深入调查研究 提高 解决新问题的能力 由于对执行队伍建设抓得严 抓得紧 执行队伍中未出现违法违纪行为 近年来县法院的执行工作 受到了县委和上级法院的好评 二 影响执行工作效率的因素 造成 执行难 的原因是多种多样的 除经济和社会发 展加重了执行任务外 既有法院内部的原因 也有社会方面 的原因 既有客观原因 也有主观原因 归纳起来 主要原 因有 一 法院内部的原因 1 法院在立案 审判 执行工作中存在一定程度的脱节 个别审判人员缺乏大局意识 还存在着就案办案 重审轻执 的思想 在立案 审判环节中未充分考虑案件将来面临的执 行问题 如 在立案和审判阶段需要采取财产保全措施的案 件 没有告知相关案件当事人或进行指导 或采取措施的力 11 度不够 导致案件审结后无财产可供执行 个别据以执行的 裁判文书主文确定的履行时间 地点 标的不够明确具体或 容易产生歧义 使执行工作陷入被动 在一定程度上影响了 案件的执行效果 2 法院执行力量严重不足 执行工作具有强制性 机 动性 对抗性强的特点 与之相适应的执行力量应当是较充 足的执行人员 较先进的执行装备 而现在执行力量的状况 却不能适应执行工作的需要 从县法院三年的执行情况来看 执行部门仅有 8 名办案人员 人少案多的矛盾十分突出 执 行人员的很多工作时间都要付诸于执行财产线索的查找和执 行措施的采取上 但是受执行案件查找查封被执行人财产涉 及地域广 工作强度大等因素影响 案件数量与车辆配置之 间的不相适应 也制约了办案效率的提高 为完成工作任务 执行人员经常要加班执行 而且时常因被执行人所处位置的 不确定性需要夜间执行 长期以往 执行人员必将产生厌战 情绪 3 部分执行人员综合素质有待提高 做好执行工作需要 执行人员具备较高的综合素质 包括较强的责任心 渊博的 法理知识 丰富的社会经验 顺畅的语言表达 敏锐的洞察 力等等 但由于历史和习惯因素的影响 目前执行队伍的状 12 况还不能适应当前执行工作的需要 一些执行人员缺乏敬业 精神及工作责任心 特别是在任务重 工作忙 要求高的情 况下有厌战情绪 怠于执行 不能准确把握执行的最佳时机 有些执行人员方法简单 措施不多 预防化解矛盾不力 办 案质量不高 有些执行人员过分追求案件的结案率 满足于 办案走程序 能通过报结就行 而不肯花更多的时间和精力 去采取相关的执行措施促使被执行人履行全部义务 使案件 虽能在程序上报结案但实际上未执结 达不到案结事了的执 行效果 有些执行人员对案件当事人态度生硬 使案件当事 人产生抵抗情绪 对执行工作不予配合 人为增加执行工作 的难度 二 社会方面的原因 1 由于民商风险原因造成 执行难 由于我国还处于 市场经济初期 市场主体经营资信和诚信状况无法做到公开 透明 民事主体在进行民商事活动中难以有效控制交易风险 加上市场本身存在着无法把握的市场风险和一些当事人经营 风险意识不强 同一些信誉 资产状况差的企业甚至 皮包 公司 做生意 造成了打赢官司 但被执行人已无财产可供 执行的局面 这种情形认为是法院给当事人打 法律白条 无疑是将本应由当事人自行承担的民商风险 转嫁到法院身 13 上的一种不实事求是的说法 这在未执结的借款合同 民间 借贷 买卖购销合同等案件中占了很大的比例 2 由于没有履行能力造成 执行难 我们在执行工作 中 常会遇到这种情况 有的被执行人虽没有出去躲债 但 家徒四壁 仅靠打工维持自己和家人的生计 没有财产可供 执行 特别是一些交通事故人身损害赔偿和刑事附带民事赔 偿执行案件 双方当事人往往生活都很艰难 如果法院执行 了他和家人赖以生存的房屋和其它生活必需品 将使被执行 人及其家人的生活陷入 如申请人王 X 申请执行王 XX 伤害赔 偿一案 村委会也证明其确无履行能力 在这种生存权与债 权相冲突情况下 法律只能选择优先保障被执行人的生存权 而中止申请执行人债权的执行 这种情况在未执结的赔偿案 件中占了很大一部分 3 由于被执行人下落不明而造成 执行难 有的被执 行人因住址变迁 外出打工经商等原因 无法找到其下落 而申请人又拒绝公告送达 致使案件无法执行 如申请人李 X 请执行王 申请人郭 申请执行魏 离婚返还彩礼案 被执行人长年在外下落不明 无法执行等 此类案件每年又 占很大比例 去年 09 年 共受理 128 件执行案 而离婚 抚养费案就有 36 件 占到总案件数的 28 1 08 年收案 137 14 件 此类案件有 34 件 比例为 24 8 而此类案件又多是返 还彩礼 财物 从立案 审理到执行 多数人是下落不明 财物损坏 给法院执行造成很大的困难 也是执行难的一个 重要症结 4 由于被执行人故意逃避而造成 执行难 有的债务 人 能逃则逃 能拖则拖 能隐匿则隐匿 对抗法院查扣财 产 阻挠法院强制执行 同时 法院对拒不履行生效裁判的 行为又缺乏有效的制裁措施 即使法律规定对构成妨碍执行 最为严厉的司法拘留措施也因期限过短 起不到应有的威慑 作用 有的还出现被执行人宁愿接受司法拘留也不愿履行还 款义务的情形 5 地方或部门保护主义造成的 执行难 有的单位出 于对自身利益的考虑 千方百计阻碍执行 有的被执行人本 身就是行政单位 集体单位或企业法人 例如 XXXX 消防器材 厂申请执行县某局买卖合同纠纷一案 被执行人为行政机关 经费来源为财政拔款 每次执行均为经费紧张 无法履行 一些村委 有的是没有集体经济收入 有的是干部撤换频繁 有的是帐务混乱致使执行工作难度加大 又如 XXX 有限公司 申请执行 XXXXXX 事业单位买卖合同一案 被执行人以县政府 15 将 X 区出卖 标的物是用于 XX 区建设为由 让找县政府解 决等 以此来推诿 6 涉政案件 执行难 这个问题在各级法院是比较普 遍的 这类案中大多涉及乡镇政府 村委会 政府职能部门 被执行人只有办公楼 车辆等财产 执行起来难度很大 单 靠法院的力量难以解决 三 做好执行工作的几点建议 大量的生效法律文书难以执行 不仅严重损害了案件当 事人的合法权益 也损害了法院应有的司法权威 损害了党 和国家在人民群众中的威信 妨碍了依法治国 建设社会主 义法治国家的进程 引发了一些严重的社会问题 成为社会 稳定的隐患 但是 解决 执行难 不光是法院的事情 而 是一个社会性的工作 需要全社会各个方面 各个领域的关 注和支持 也需要案件当事人的配合和协助 为此 提出如 下建议 一 在各级党委的领导下 加强各部门的沟通与协作 要大力宣传有关执行工作的法律 法规 努力提高人民群众 尤其是领导干部 行政执法人员 企业法定代表人 金融机 构工作人员的法制观念和法律素质 使他们理解和支持法院 的执行工作 以全国法院执行案件信息管理系统为基础 建 16 立和完善执行威慑机制 要在各级党委的领导下 积极协调 公安 检察 国土资源 建设管理 工商行政 税务 银行 等相关部门建立联动机制 形成 党委领导 人大监督 政 府参与 政协支持 各界配合 法院主办 的大执行工作格 局 借助国家和社会的综合力量 合力破解 执行难 二 加强执行队伍建设 提高执行业务水平 法院要 加强对执行人员的教育工作 教育执行人员牢固树立执法为 民的宗旨意识和以人为本的执法理念 严格遵守 依法执行 及时执行 文明执行 严格执行和注重执行效果 的执行行 为规范 要加大对执行干警业务培训力度 努力提高干警执 行艺术 执行技能和业务水平 引导干警克服消极 畏难情 绪 严格执法 大胆工作 切实做到执法有力 执法公正 同时要建立健全执行工作责任制 对执行人员在工作中不依 法履行职责或执法违法的行为 严格追究责任 三 大力推进法院执行工作体制和机制改革 探索制 度创新 努力提高执行效率 一是要深化执行管理体制改革 坚持和完善统一管理和协调的新工作体制 畅通上 下级法 院内部信息沟通渠道 二是改革内部执行工作机制 继续加 强执行权分权运行机制改革 在已经建立执行实施机构和裁 决机构的基础上 进一步明确各自职责 以真正建立起分权 17 制约 相互协调 运行高效的运行机制 法院要进一步完善 相关规章制度 修改不合理的考核机制 严格中止 终结执 行的条件 真实反映执行状况 提高案件有效执结率 规范 执行工作程序 完善执行案件流程管理机制 落实执行公开 充分保障当事人的知情权 规范执行评估 拍卖 变卖等环 节 严格执行款项的管理 发放工作 自觉接受案件当事人 及社会各界的监督 增强执行工作的透明度和公信度 三是 继续探索制度和方式创新 要努力探索综合治理 执行难 的联动机制 建立和完善基层执行协助网络 健全执行强制 执行惩戒等制度 四是要认真解决案件 立 审 执 存在 的脱节问题 强化法院内部机构之间的工作沟通与配合 共 同提高案件审判质量 从而为执行工作打下良好的基础 要 把在立案时告知案件当事人诉讼风险 提醒案件当事人提供 对方财产线索和及时申请法院采取诉讼保全措施作为一项硬 性制度规定下来 认真履行 四 建立健全执行工作的物质保障机制 一是地方政 府要加大对法院执行工作的经费保障力度 不仅要确保预算 经费及时足额到位 还应从实际出发 根据执行案件的需要 提供必要的经费保障 二是法院自身要加强对执行工作的重 视和支持力度 在经费和物质保障方面适当倾斜 逐步改善 18 执行人员的装备条件 配备与工作相适应的交通 通讯 安 全等设备 五 依法采取措施 努力克服地方保护主义 部门保 护主义 在实施依法治国基本方略的形势下 国家机关及其 工作人员应模范守法 带头守法 特别是对法院裁判应给予 充分的尊重并自觉地 主动地 及时地予以履行或予以协助 执行 这是我国依法治国基本方略的必然要求 是构建社会 主义和谐社会的必然要求 是维护宪法和法律尊严的需要 是维护国家机关自身权威和形象的需要 也是人民群众对司 法公正的渴望及期待 对那些政治觉悟不高 组织纪律观念 淡薄 有令不行 有禁不止 非法干预法院执行的部门和个 人 对拒不履行法定协助义务的单位和个人 要坚决依法追 究党纪 政纪责任 触犯刑法的 追究刑事责任 六 探索多元化的纠纷解决机制 从源头上化解 执 行难 要努力建立各部门 中介机构和社会组织共同参与 下的多元化纠纷解决机制 进一步完善人民调解 行政调解 和司法调解的工作制度 积极探索非诉讼解决方法 缓解法 院的诉讼压力 对已经进入诉讼程序的案件 着力化解矛盾 力促案件调解 从源头上化解 执行难 19 七 要畅通群众寻求救济的渠道 完善特困申请人执 行救助制度 尽快建立符合我县实际情况的执行救助制度 政府在每年财政增长的基础上 不断加大司法救助基金的预 算 对被执行人无执行能力 而申请执行人又属社会弱势群 体的执行案件 要慎重采取中止或终结执行措施 做好申请 执行人的工作 取得理解 在减少这类案件申诉上访的同时 对符合执行救助条件的案件当事人 要积极办理救助手续 切实发挥救助制度在保障案件当事人基本生活 维护社会稳 定方面的重要作用 八 加强法制宣传工作 营造有利于执行工作的社会 氛 为更好地发挥执行工作职能作用 法院要进一步提高对 执行宣传工作重要性的认识 牢牢把握执行宣传的舆论导向 掌握宣传报道的主动权 采取多种形式 力求实效 为执行 工作营造良好的舆论氛围和社会环境 一是通过典型案例教 育 引导社会公众增强法治意识和诚信意识 自觉履行生效 法律文书 积极履行协助执行义务 同时增强防范意识 正 确对待和避免经济活动中存在的各种风险 二是公开曝光地 方和部门保护主义的典型案例 拒不履行 暴力抗拒执行的 严重违法犯罪案件 发挥震慑作用 树立法律权威 三是适 20 当宣传部分案件不能执行的原因 使案件当事人和社会各界 对 执行难 有一个比较理性 客观的认识