调研基础上的思考与建议

. .中国行政管理体制改革：基于全国调研根底上的思考与建议来源：中国行政管理 石亚军更新时间：2008-5-5本文已阅览1245次【热】摘要本文基于全国14个省、市、自治区共53个四级政府的样本调查，力图全面把握和认识我国行政管理体制的现状，系统总结屡次改革的成绩、经历、缺乏及症结所在，就进一步深化行政管理体制改革的方向和路径提出有针对性的对策建议。为此，文章提出了行政管理体制改革必须厘清的几个认识问题，认为科学的改革目标应包括体制目标、政府目标、机制目标和效应目标，在改革过程中要找准改革的发力点、突破点和创新点，制定配套的改革方案，这样才能保证进一步改革的成功。关键词行政管理；体制改革；政府机构中图分类号D035;D63文献标识码A文章编号1006-0863200803-0008-062007年8月至12月，国家社科基金重大课题?中国行政管理体制现状调查与政府改革研究?课题组派出13个调研小组分赴东部、西部、中部、东北部14个省直辖市以及中央和国务院有关部门，就我国行政管理体制现状开展了大规模调研活动，亲眼所见，亲耳所闻，亲身所感来自各级政府工作一线的数据、事实和文献，以及各类政府工作人员的思考、诉求和建议，课题组由此大量采集到关于我国行政管理体制现状的第一手客观实证资料和主观评价素材，奠定了课题研究科学性的高信度调研根底。一、调研目的、对象、方法和成果1调研目的通过在全国范围内抽样调查，全面把握和认识我国行政管理体制的现状，确立行政管理体制改革的理论分析框架，系统总结屡次改革的成绩及其经历、缺乏及其结症，就进一步深化行政管理体制改革的方向和路径提出有针对性的对策建议。2调研对象1范围：本次调研范围涉及全国14个省、市、自治区，其中东部省份包括XX、XX、XX、XX和XX，西部省份包括XX、XX和XX，中部省份包括XX、XX、XX和XX，加上东北的XX、XX。调研对象涉及12个省级政府、15个地市级政府、14个县级政府、12个街道乡镇政府，共53个各级地方政府。2人员：各级政府主要负责人个别访谈90次、115人；各级政府部门负责人集体座谈97次、876人；省以下各级政府有关部门公务员、企业负责人、社会组织负责人、一般群众问卷调查2579人。3.调研方法本次调研广泛采取了文献调查法、个别访谈法、集体座谈法和问卷调查法。其中，文献调查着重收集了近五年各级有关政府工作数据，主要包括政府规划、两会报告、政府部门方案、决策文件、总结、专项工作会议材料、年鉴以及各类学术期刊和有关政府刊载的相关资料；问卷调查强调了方法的科学性和标准性，具体组织流程见下列图。4.调研成果通过调研，课题组形成了4个汇总材料，即?中国行政管理体制现状调查座谈会资料汇总?、?中国行政管理体制现状调查访谈会资料汇总?、?中国行政管理体制现状调查文献资料索引?以及?中国行政管理体制现状调查问卷统计分析汇总?。这为我们了解我国行政管理体制总体普遍性现状和局部特殊性现状、通过学术思维与实践思维的契合寻找具有可操作性的改革思路、举措和方法奠定了坚实的根底。二、调研内容总体而言，主要调研从中央到地方各级政府的权力配置、权力与权力的关系、权力运行机制的实际状况，具体包括以下内容：1政府职能包括经济管理职能经济管理职能内涵、经济管理职能设置、经济管理职能履行方式；社会管理职能社会管理职能内涵、社会管理职能设置、社会管理职能履行方式；国家平安及外事职能国家平安及外事职能内涵、国家平安及外事职能设置、国家平安及外事职能履行方式。涉及的问题包括：该级政府实际履行哪些行政职能？是否符合当地经济社会开展水平的要求有无越位、缺位？其法律依据、财政支持、人员配备等保障机制是否完备？对促进全面开展的小康社会和和谐社会建立的实际效应如何？2政府构造包括政府机构设置与编制政府现行机构、部门设置、机构、部门编制、事业单位设置与编制；政府内部权力配置政府与部门权力配置、各部门之间权力配置、特殊领域的权力配置；政府内部权力运行制度(政府与各部门之间的关系、部门对政府决策的参与影响、各部门之间的关系、政府对开发区、垂直管理部门的领导与监视、政府或者职能部门对下属事业单位的领导与监视、内部权力运行程序)。涉及的问题包括：该级政府的部门如何设置？部门关系怎样协调？政府如何统筹和监视部门工作？部门如何参与政府决策？3.府际关系包括中央与地方的关系中央与地方的权力划分、中央对地方的领导方式、中央对地方的监视与控制、地方向中央的诉求表达渠道、中央与地方权力冲突解决机制；地方政府纵向间的关系地方政府的层级制度、地方行政区划设置与调整；地方政府横向间的关系地方政府间合作关系、地方政府间竞争关系、地方政府间横向冲突解决机制。涉及的问题包括：标准中央与地方关系的法律机制是何状况？中央和地方在事权上如何划分？地方如何向中央表达利益诉求？如何进展中央和地方有效协作的制度创新？中央垂直管理的部门和地方政府的关系如何协调？省、市、县、乡四级地方政府层级模式有什么利弊？如何评价省管县、市管镇、撤销或合并乡镇的改革？地方政府间竞争、合作和协调机制的现状如何？怎样改良？4.政府权力运行机制包括决策机制决策组织、决策程序、决策规那么、决策拍板；执行机制系统执行机制、跨系统协调执行机制、执行督办机制、行政执法机制；监视机制监视机构与责任、监视方式与手段、绩效评估与反应；咨询制度咨询组织、咨询范围、咨询程序；信息公开制度政府信息公开的范围、政府信息公开的途径、方式、政府部门之间的信息合作与共享、社会公众对政府信息公开的满意程度；应急制度应急领导体制、应急预案建立、应急立法与决策、应急强制措施、非政府组织和企业以及公民个人的参与。涉及的问题包括：该级政府和部门决策机制的科学化、XX化、法制化水平如何？如何对待建立决策、执行和监视适度别离的运行机制改革？政府和部门行政执行的能力、效率、质量如何？其中存在哪些广阔群众不满意的主要问题？5.政府行政工具包括行政工具的提供方式政府部门直接提供、政府部门委托其他部门提供、政府工具选择过程中的考虑要素；行政工具的主要类型传统行政工具的主要类型、现代行政工具的主要类型；行政工具的改革地方政府行政工具改革的现状、行政工具改革在提高政府效能方面的作用、行政工具改革存在的问题。涉及的问题包括：该级政府在政府职能履行方式上有何创新？相应的技术手段如电子政务、无纸化办公的推行情况如何？合同外包、特许经营、行政指导等新型行政管理方式的运用情况如何？行政许可、处分、强制等执法方式的法制化水平如何？6.人事制度公务员构造职位分类、职务、学历与专业、性别、年龄；公务员管理机关管理机关类型、管理范围、管理程序、管理方式；政府领导的选拔机制与监视控制机制提名、考察机制、任命议决机制、督调整机制；其他人事制度公务员更新制度、鼓励保障制度、监控制度、人事争议仲裁制度、权利救济制度、公务员的职务消费。涉及的问题包括：该级政府和部门的领导选拔机制的法制化、正当性、XX性、公开性如何？?中华人民XX国公务员法?落实情况和效果如何？公务员队伍整体素质和履职效应如何？重点需要作哪些改良？7.财政体制包括财政职能职能定位、职能转变；财政分权财政权限、收入划分、支出划分、转移支付；财政收入财政收入规模、财政收入构造、财政收入改革、税收征管程序及手段；财政支出预算管理机关、预算管理程序、财政支出规模、财政支出构造、财政支出改革、决算管理；其他财政管理政府采购、政府投资、国库集中收付、国有资产管理、财政运行绩效、财政信息化、重大建立工程的财政控制；财政监视预算监视、执行监视、决算监视。涉及的问题包括：该级政府的财政职能如何定位？对中央与地方/省与地县财权划分有何评价？该级政府事权和财权是否相匹配？对该级政府的财政收入税、费、土地出让金等和支出的构造有何看法？对现行财政监视体制有何看法？8.法律保障包括涉及行政管理体制的法律标准法律渊源层级、政府职能的法律标准、政府构造的法律标准、府际关系的法律标准、政府外部权力运行的法律标准、政府行政工具的法律标准、人事制度的法律标准、财政体制的法律标准、行政管理体制改革的法律标准；行政立法制度行政立法权的划分、行政立法主体、行政立法程序、行政立法对经济、社会开展的回应程度。涉及的问题主要是相关法律标准的内容和具体立法中存在的问题等。9.行政文化包括行政观念法治理念、传统理念、XX理念、平等理念、公正理念、科学理念；行政原理行政原理在实践中的运用程度、遵循行政原理、依赖个人经历、遵循行政惯例；制度文化重视法律制度建立、重视潜规那么、依法行政、强调行政手段；行政价值追求报效祖国、造福百姓或地方、团体、无私奉献、实现个人价值、追求个人政绩和名利；管理相对人与公共行政认识程度、期待程度、参与程度、满意程度。涉及的问题包括：该级政府的行政理念是什么？公务员整体的行政观念如何？上级与下级处于怎样的关系模式？公务员效劳群众的作风整体状况如何？“官场潜规那么的渗透程度和表现形式怎样？对培养良好的行政观念、效劳作风、工作质量有何建议？10.专门领域的行政管理体制包括教育行政管理体制教育行政部门的职能范围、教育管理权限及资源的配置、教育行政部门与公立学校之间的关系、教育行政部门与私立学校之间的关系、学校治理模式、教育法律制度；医疗卫生行政管理体制政府医疗卫生行政管理职能、政府医疗卫生权力划分、政府医疗卫生行政管理流程；“三农行政管理体制“三农管理的组织构造、“三农职能范围、“三农职能的履行、“三农管理权力的运行、职能履行的制度保障；土地行政管理体制土地行政的职能范围、政府土地职能的配置和编制情况、土地管理权力的运行、土地职能履行的保障、土地行政管理体制的改革；劳动和社会保障行政管理体制(劳动和社会保障部门的职能范围、劳动和社会保障管理权力及资金配置、劳动和社会保障管理权力的运行、劳动与社会保障法律制度建立)；公安行政管理体制；银行、证券、保险监管体制。涉及的问题包括：如何评价该级政府履行有关社会秩序维护、劳动与社会保障、解决“三农问题等职责的成效？对于以上几方面的行政管理体制您认为存在哪些主要问题，如何改良？11.社会自治包括基层自治村民自治、社区自治；社团自治社团组织、社团管理机制、社团承当或参与公共事务管理；事业单位事业单位类型、事业单位的管理机制、事业单位公法人制度、事业单位改革的进度。三、调研中发现的主要问题及症结所在1.现实存在的主要问题经过对地方各级政府提出的900余条意见的归纳，调研组发现，目前在我国行政管理体制中，五级政府普遍存在的主要问题是：第一，职能不清、机构穿插。比方，各级政府程度不同的表达出经济管理强，市场监管弱、社会管理弱、行政执法弱、公共效劳弱。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责穿插，建立部门与开展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责穿插，农业产前、产中、产后管理涉及14个部委局等。许多地方改革中机构在增加、人员在膨胀、级别在提高，办公楼过去一栋用不了，现在两栋已不够。第二，构造不合理、权责脱节。比方，宏观套微观，发改委和财政部宏观调控的工程直接收到县；国务院只设发改委，而31个省市自治区中的21个在设发改委的同时还设经委；中央高度集权并且强势部门权力过大，地方权力有限；中央政府与地方政府之间、政府部门之间权责别离，要么有权无责，要么有责无权；征求?社会保险法?草案关于保险费征收的意见，财政部指示由财税部门收，劳动保障部指示由劳动部门管，大家都为有利而争；政府与政府之间是权力在上面、责任在下面，而政府内部那么是权力在下面、责任在上面。第三，协调不力、运行不畅。比方，由于三权人权、财权、物权在上，一权事权在下，平级部门之间出了问题不能协调，往往是上级政府出面靠上压解决；在城市供水、地下水管理方面，水利、建立、国土资源等部门都管，但缺乏统一的协调部门和机制，往往相互推诿和扯皮，中央规定水力由建立部管，而有些省市由水利局管，有些省市由水务局管，运行起来关系不畅。第四，效率低下、本钱偏高。比方，政出多门，层级繁多，环节重叠。例如，一项救灾款，没有两个月到不了灾民手中；对于市场由谁来调控、怎样调控的问题没有很好解决，大多数基层的工程都要报国家发改委审批，耗时耗力；上级政府向下级政府收权，不出一天主管部门就拿出方案，而向下级政府放权，往往一个星期甚至一个月都没有下文；地方会议成灾，省市长参加加分，省市委书记参加再加分，大会发言加分，会后发文再加分，牵涉党政主要领导的大量精力，被戏称为“领导白天保证不休息，晚上休息没保证。第五，法治疲软、公平偏移。比方，法规法律之间不协调，省以下财政怎么做都XX，按照?预算法?规定，省以下是不能赤字的，但其它法规定行业投入不能少于多少，或当年投入不能少于多少。如执行?预算法?，实现收支平衡，那么违反了其它法；如执行其它法，那么违反了?预算法?。另外，机构和编制无法可依，往往造成超编是惯例、稳编是例外。第六，原那么失落、监视乏力。比方，政府部门有法管，办事机构没法管，五次改革形成轮回，政府部门少了，办事机构却多了，每改一次实际上就扩大一次；官商勾结、权钱交易，导致黑砖窑、黑煤窑、批假药、假商标屡禁不止，生产和生活平安事故屡屡发生。2.问题的症结深刻认识和把握以上问题的根本结症和最终缘由，是厘清深化改革的思路、确定改革措施的发力点和顺利推进改革进程的关键。我们认为，行政体制与行政机制、部门动力、政府法治的不对称关系，是造成各种体制问题的根本结症和最终缘由。只有着力理顺四者之间的关系，才能抓住解决问题的关键。行政体制内含职能、机构、人员三个要素，行政机制内含权力、责任、关系三个要素，部门动力内含利益、能力、作为三个要素，政府法治内含标准、规那么、程序三个要素。行政体制在实际中的运行既制约行政机制，又仰仗行政机制创设运行轨道；行政体制在行政机制中发挥作用，既导引部门动力，又依靠部门动力形成实际效能；行政体制在行政机制中通过部门动力实现效能，既决定政府法治，又诉诸政府法治提供标准化保障。在现实中，由于行政体制中的职能、机构、人员的设置不合理，便导致行政机制中权力、责任、关系相互脱节，导致部门动力中利益、能力、作为产生偏向，导致政府法治中标准、规那么、程序的苍白，从而使行政体制置身于权力为首、责任为次、关系不顺的行政机制，受制于利益作祟、能力不显、作为不当的部门动力，沉湎于标准模糊、规那么随意、程序不严的政府法治，必然产生大量的问题，很难实现应有的行政效能。3.调研对象对改革的诉求共识正是因为上述原因，几乎各级政府对解决体制存在的问题和深化体制改革的诉求有着比拟一致的共识：一是实现正确的政府定位。要有效防止部门利益和地方利益的反向作用，真正建立效劳型政府，使各级政府成为切实创造公共价值，维护公共利益，效劳公民社会的公权机构，并得到社会的公认。二是构建合理的政府职能。要有效解决政府职能缺位、越位和错位问题，从政府与企业、社会组织、公民的关系中合理确定政府经济调节、市场监管、社会管理、公共效劳的职能，从国务院与省、市、县、乡镇政府的关系中，合理确定四项职能的配置体系，从东部、西部、中部、东北部地区的差异中，合理确定政府四项职能的兼顾关系。三是建立适当的政府机构。要有效解决机构膨胀、人浮于事的问题，通过实现“三定方案的科学化和法制化，探索建立大部制，凝练管理方向，会聚管理职能，减少管理层级，降低管理内耗；确立科学并富有弹性的定编标准，合理匹配事务量与编制额，标准事业编制，增强行政机关对事业开展需要的适应性。四是建立协调的政府关系。要有效解决横向扯皮和纵向不顺的问题，通过建立明晰的权责体系和深化公共财政体制改革、投融资体制改革、垂直管理体制改革，搭建中央与地方之间，部门与部门之间事权与财权的配置机制，形成政府内部、部门之间、各级政府之间的各司其责、协调有序的关系。五是建立决策权、执行权、监视权相对别离、相互制约的机制。要有效解决决策不科学、执行不到位、监视不得力的问题，在政府内部机构设置和中央与地方政府的对应权利关系中，实行决策权、执行权和监视权既别离又制约的机制，并构建各级政府科学、XX、依法决策的体系，优质、高效、公正执行的体系，以及政府、社会、舆论公开、透明、有力的监视体系。六是加强行政法治建立。要有效解决机构、编制、审批缺乏法律约束，行政性规章与法律的关系不清，行政立法缺位、执法缺乏手段、法律责任追求难以落实等问题，加强各级政府组织法、行政程序法等法制建立，将各级政府的权力配置、权力与权力的关系、权力的运行纳入法治体系，并赋予各级政府更多的科学、严格、公正执法的手段，做到行政管理有法可依、有法必依、违反必究、执法必严。七是加强公共财政体制建立。要有效解决政府预算不透明，缺乏科学性，非公平工程投入过多，行政保障与社会保障不协调等问题，建立财政预算决策、执行、监视别离并相互制约机制，建立合法的工程审批授权机制，标准专项性转移支付的规那么和程序，取消戴帽工程的资金拨付方式，逐步实现公共财政公平化和均等化。八是加强公务员队伍建立。要有效解决公务员在职业伦理、专业技能、责任感和待遇等方面存在的问题，加强公务员的岗位培训，提高公务员权利与义务并重的意识，提升公务员负责、廉洁、高效履职的优良素质，增强公务员的退出机制、鼓励机制、工资机制的有效性，全面通过公务员队伍的行政效能。四、现状评析1必须厘清的重要认识第一，以实事求是的态度正确评价现行体制的总体状况。应该肯定，我国现行的行政管理体制是在我们党的领导下，在没有任何现成经历可效仿的情况下，各级政府在不断探索适应社会主义市场经济要求的管理路子中逐步尝试和调整而成的，客观上对实现我们党制定的重大战略目标，促进和保障我国的经济增长、政治进步、文化繁荣、社会兴盛，不断提升国家的核心竞争力和国际地位，发挥了重要的行政管理作用。不能由于体制在设计上和运行中确实存在一些弊端，就简单地从根本上加以否认，也不能由于某些政府和部门在管理中出了问题，就草率地在整体上加以否认。看不到任何人都不可能超越自身所处的历史条件的制约，任何阶段的体制状况都不可能是十全十美的这一事实，必然导致思想和行动的偏颇。第二，以相互关联的观点深刻分析现行体制的客观存在。应该成认，我国现行的行政管理体制中存在的各种现象，都是有原因的，疆域呈现的幅员辽阔，历史形成的地区差异，指标导致的行政压力，心理促使的相互攀比，利益造成的关系集群交织在一起，使各种行政现象成为特定经济、政治、文化、社会原因的必然结果。比方，西、中、东北部的许多地方政府还不能象东部地方政府那样，豁达地履行起社会管理和公共效劳的职能，难为他们面对着沉重的经济负担；有的部门见利就揽无利便推，并不仅仅是职责不标准，还有部门利益从中作祟；有时中央的政令在一些地区没能很好执行，并非信息传输通道阻塞，而是地方利益发挥了屏障作用；在一些地方政府，机构和编制膨胀屡禁不止，是因为法规在人情面前显得异常软弱；论说财政转移支付，兴旺地区与欠兴旺地区政府的态度迥然不同。因此，用主观的、外表的观点作分析，必定找不准问题的结症，拿不出有效的方法。第三，以科学开展观的境界严谨谋划体制改革的方略。确保行政管理体制运行的正当效率和公平价值，无疑是体制改革永恒的主题，而深化体制改革只有遵循科学开展观的要求，才能如愿以偿。依据作为第一要义的“开展，体制改革必须走创新之路，政府职能架构要创新，府际关系要创新，管理方式要创新，运行机制要创新；依据作为核心的“以人为本，政府必须成为效劳社会、效劳群众，创造公共价值，维护公共利益的机构；依据作为根本要求的“全面协调可持续，体制改革应当在理性的框架内大胆思考、慎重决策、协调全局，循序渐进，急性思维的结果只能适得其反；依据作为根本方法的“统筹兼顾，各级政府改革的方案必须做到统筹全国一盘棋，兼顾各地特殊性。五、对策建议总书记在党的十七大提出了“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案的要求，点明了有效推进展政体制改革首先必须作好顶层设计这一根本之处，非常正确。所谓“总体，既是时间概念，又是空间概念，既是领域概念，又是层级概念，应该把总体方案理解为着眼于从表层到深层，从职能到体制，从当前到未来，经过多年和多方面的努力，逐步构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监视有力的行政管理体制。1.确定科学的改革目标科学的改革目标也是一个整体，应该包括以下内容：1体制目标：建立与中国特色社会主义理论相吻合，与中国特色社会主义道路相一致，与中国特色社会主义市场经济体制相适应，与中国特色社会主义初级阶段的阶段性特征相协调，权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监视有力的中国特色公共行政管理体制。这一体制的中国特色主要表达在：立足社会主义初级阶段根本国情，充分考虑各地区的不同情况，有效实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，有效坚持改革开放和科学开展，有效解决行政运行中存在的实际问题，有效推进完善社会主义市场经济体制、全面建立社会主义小康社会、构建社会主义和谐社会的进程。2政府目标：通过健全政府职责体系，完善公共效劳体系，构建政府信用体系，全面建立效劳型政府。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和标准行政审批，减少政府对微观经济运行的干预，普遍提高各级政府公共效劳的能力。3机制目标：完善制约和监视机制，确保权力正确行使，坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监视权既相互制约又相互协调的权力构造和运行机制。4效应目标：根本转变政府职能，使经济调节、市场监管、社会管理、公共效劳的职能在各级政府之间既全面又有侧重地顺畅履行；真正优化政府构造，实施大部门制，减少管理层次和环节，减低行政本钱，提高行政效率；增强各级政府科学行政、XX行政、依法行政的能力和水平，提高各级政府促进经济建立、政治建立、文化建立、社会建立的效能；切实理顺政府关系，使政府与政府之间、政府部门之间、下级政府与上级政府之间、政府与企业、社会组织之间，形成合理的配合协调关系。2.寻找正确的改革关键点改革的关键点至少应该包括以下三个方面：1改革的发力点：行政改革的根本，是政府职能的转变。政府职能转变的依托，是政府权责体系和公共效劳体系，政府职能转变的支撑，是公共财政体制，政府职能转变的保障，是行政法治。因此，行政管理体制改革的发力点是彻底转变政府职能，完善政府权责体系，健全公共效劳体系，健全公共财政体系，加强行政法治建立。2改革的突破点：行政改革的核心，是利益机制的调整。应该成认，客观上存在着政府利益。在中央，政府利益主要由全国公共利益和部门利益构成。在地方，政府利益主要由地方公共利益和部门利益构成。中央政府利益与地方政府利益相互关联，相互依存，在根本上决定政府权力配置、职能设置、职权运行机制的实际状况。如果在政府利益中起主导作用的是部门利益而不是公共利益，政府权力配置、职能设置、职权运行机制必然发生偏向和变形。行政改革的突破点，是将利益机制分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的根底上，构建中央政府和地方政府和谐的政府利益机制，包括充分调动两个积极性的利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。?3改革的创新点：行政改革的关键，是权力配置和运行机制的优化。在中央政府各部门之间，权力配置存在着顾此失彼的状况，有的权力过于分散并且穿插，有的权力过于集中不利于相关部门监管和执法。在中央政府和地方政府之间，权力配置存在着头重脚轻的状况，中央政府各部门掌握大量的人权和财权，而大量的事权在地方政府。行政改革的创新点，是通过推行科学的大部制，按照归类职能系统配置决策权、执行权、监视权的原那么，建立中央政府各部门之间独立互补性权力体系；通过实施科学的分权制，按照条块有机结合和向地方适度放权的原那么，建立中央政府与地方政府人权、财权、事权均衡制约性权力体系。3.制定配套的改革方案总书记在党的十七大报告中提出要组织制定行政管理体制改革总体配套方案。我们认为方案应包括以下几个局部：第一，机构改革方案。首先由中央和国务院组织制定?国务院机构改革方案?，该方案要充分表达十七大对深化行政管理体制改革的主要要求，在国务院方案实施过程中制定?省级政府机构改革方案?，该方案要注重与国务院方案的衔接；然后，由各省组织制定市级、县级、乡镇级政府机构改革方案，这些方案要注重与上一级政府机构改革方案的衔接。第二，“三定工作方案。根据新的机构改革方案的框架，分别调整、完善国务院及各级地方政府的“三定方案。在新的“三定方案中，分别完善政府部门与部门之间、国务院与地方政府之间的权责体系。第三，健全公共效劳体系工作方案。通过进一步明确国务院和各级地方政府履行公共效劳职能的分工、权限、方式和关系，确定各级政府具体的公共效劳职责；进一步清理各级政府行政审批工程，标准行政审批工作；进一步加大电子政务建立，提高各级政府运用现代化技术和手段提供公共效劳的能力和效率，健全国务院效劳省政府、省政府效劳市政府、市、县、乡镇政府效劳公民和社会的公共效劳体系。第四，加强法治政府建立方案。制定?行政组织根本法?，使行政主体制度、行政组织形态、行政组织程序、地方法律分权、XX责任追究等根本问题法规化；完善中央行政组织法，包括充实?国务院组织法?，制定?中央行政机关设置标准法?；完善地方行政组织法，包括制定?地方根本法?、和相应的?省组织法?、?市组织法?、?县组织法?、?乡镇组织法?以及?地方财政法?等；制定行政编制法；制定?社会中介组织法?以及?行业组织法?、?社会团体法?等。第五，公共财政改革方案。深化预算制度改革，调整、标准、完善转移支付制度，健全强化预算约束，标准支出行为，加强预算监控的机制，建立中央和地方财力与事权相匹配的体制，充分发挥公共财政改革对推进政府职能转变、提高政府公共行政意识、建立法治政府、稳固机构改革成果的重要作用，充分发挥收支两条线管理对扼制部门职能利益化的重要作用，充分发挥分税制财政体制对正确处理中央与地方政府关系的重要作用。4.明确改革的考前须知第一，保证行政的连续性和稳定性。此轮改革是从方案经济时代的条块分割式的构造转为适合市场经济需要和科学管理要求的系统化构造，变动很大，转型要有适应期和磨合期，不能因为改革而导致管理的中断和动乱，不能舍弃管理资源和传统，也不能影响经济和社会开展。第二，注重管理方式的改革。传统管理模式中决策与执行不分，强调命令服从，层级节制，重视对人的控制。改革后的管理模式注重科学分工和责任明确、相互制约和协调，要求行政手段与目标匹配，主要靠制度和法律约束。管理模式的转型必然要求管理方式的改革。要通过制度建立来保证决策的科学、执行的畅通和监视的有效，行政运作方式也要更注重实际效益。第三，防止部门利益的牵制。改革最大的阻碍来自于部门利益，部门利益与个人的切身利益密切相关。一些部门保存，一些部门合并，一些部门拆分，一些部门重组，许多部门将会有比拟大的调整，必然形成来自部门利益的抵触。需要充分发动和提高认识，强调部门利益必须让位于经济社会开展的需要，以保证改革的顺利推行。第四，重视人员的合理调整。虽然机构变化很大，但主要是国务院机构、运行机制的调整，公务员原那么不需要分流。主要困难是一些正部级领导要调整到副部级岗位上，高职低聘，同时，由于机构总数减少，一般公务员也会有高职低聘的情况，这就需要作好各类人员的合理调整和安排。第五，加强地方改革与中央改革的协调。要打破传统上下对口模式，在国务院推行决策权、执行权与监视权制约与协调机制建构的根底上，探索中央与地方的事权分工，终究哪些决策权、执行权留给中央，那些决策权、执行权交给地方。在保障中央对地方有效监控的根底上，要注意构建起中央与地方的互动机制。第六，整合政府改革与事业单位改革。目前，我国的政府机关与事业单位有着千丝万缕的关系，一方面，由于政府职能、构造的不合理导致大量的行政权、尤其是执行权旁落在事业单位；另一方面，政府对事业单位的管理行政化倾向严重，事业单位不能发挥其主动性、创造性，束缚了公共事业的开展。因此，要以政府机构改革为契机，对事业单位进展配套改革。当然，可以从承当行政职能的事业单位开场改革，做合理归并。基层税收调研工作现状分析及建议 发布日期：2008-12-30来源：XX市地税局办公室【字体：大中小】基层税收调研工作现状分析及建议李占国X建铎陈溢洪税收调研工作不仅是办公室工作的主要业务，更是基层单位做好一切税收工作的根底和保证，对税收调研工作制度各级领导和全体地税工作人员都应该认真对待和落实。但是工作中我们发现，基层税收调研工作开展很不平衡，税收调研工作现状十分堪忧，亟待我们予以发现和纠正。一、基层税收调研工作现状不容乐观一是重视程度不够。税收调研具有及时性、针对性和前瞻性等三个特点及时性调研能够帮助我们及时解决掉平时工作中遇到的一些临时性问题，针对性调研可以使我们针对一些已经存在的带有倾向性的问题，寻根探源、全面纠正、强化治理；前瞻性调研更是可以引导我们加强预测、增强主动性。但是不少单位领导对此重视不够，对税收调研工作在机关建立中的地位作用认识缺乏，有的单位轻描淡写、有的只是一带而过，平时说起来重要、干起来次要、忙起来就丢到一边去了，似乎税收调研是无足轻重的事情，没有上升到促进局队建立和开展上来。二是存在应付现象。专职调研员负有组织和协助领导抓好税收调研工作的责任与义务，但是不少单位的专职调研员普遍存在应付现象，只在于如何完成任务，根本没有考虑调研质量，有的东抄西抄去拼凑文章，没有立足本单位的工作实际去考虑问题，结果不仅调研工作组织不起来，就是形成的文章也没有新意，缺乏工作指导性，即为领导提供不了极具价值的一线数据，更为领导提不出好的建议；而兼职调研不愿意写、不知道写什么和写不好的现象就更为普遍。三是缺乏制度约束。一些单位在调研人员的配备和奖励鼓励措施等方面，要么没有制度、要么就是有制度也不能够很好的落实，总认为会上布置了、制度上墙了、人员配备了，就算完成了，至于落实的怎么样、发挥没发挥作用就不重要了，使得调研工作有名无实，缺乏动力。有的调研活动只凭自己的爱好来做，或者随机搞一下就算了，调研缺乏系统性和标准性。四是活动缺乏活力。群众是做好一切工作的根底，来自一线的材料数据真实全面，基层干部工作在各个征管行业上，涉及的工作层面多、角度广，将一线干部发动起来参与调研，这样的调研成果才具有覆盖面，发现的问题才没有死角，研究制定的措施也更能够解决工作中的问题，从而不会出现忙了这头误了那头的现象。将基层干部充分发动起来，让群众参与、将问题找准、把漏洞堵死，我们的工作才能真正的做到位。只通过县局领导和办公室个别人的调研，或把调研只停留在少数人员之间徘徊是解决不了全部问题的。二、 税收调研工作地位作用不可无视效劳与促进以税收为中心的各项工作，是税收调研工作的出发点和落脚点，否那么调研工作就成了无矢之的。几年来的我们通过工作实践，感到税收调研的三个方面作用值得我们很好的挖掘与运用：一是引导作用。没有调查就没有发言权，调研是我们工作的根底，一切工作措施都来源于调研中得来的数据，它为我们提供了解决问题的方法，指明了前进的方向；因此广泛的开展调研活动，不管是对我们过去、现在乃至将来的工作，都极具指导和引导价值；对以往的工作进展研讨有助于我们看到问题惊醒错误，对当前的工作进展调研可以使我们及时修正错误少走弯路，进展预测性研讨更能够使我们增强主动，帮助我们时刻立于不败之地。二是拉动作用。整个调研活动，能够帮助我们解剖难点、跟踪热点、开掘亮点、形成特点，带动县局及办公室信息宣传业务等一切工作安康开展。将税收调研工作中开掘出的亮点进展报道，也就相对应的完成了宣传工作；将税收调研工作过程中各个阶段的情况进展反应就较好的增加了信息工作的含量；将调研动态悬挂上网或按级上报，即可以丰富系统各级内容，又能够及时展示本单位形象。税收调研工作就好比龙头，抓住了龙头，就占领了工作的制高点，就能够有效的促进各项工作安康开展。三是提升作用。广阔地税干部通过参与税收调研活动，能够进一步熟悉工作底数、查找出薄弱环节、研究形成工作措施，大家分析问题、认识问题、处理问题以及文字写作、理论归纳能力和税收管理的能力无形中就增强了；大家经常深入企业调查研究、及时撰写和反应工作信息，使得工作中的成绩及时得到总结归纳，工作中亮点得到挖掘提炼，利用各种媒体予以报道，使得本局的工作成绩和亮点工作及时得到展示，单位的形象感召力增大了；同志们在工作中研讨、在研讨中工作，思想修养不断提高，政治素质、大局观念逐渐强了；开展税收调研活动使大家逐渐看到了别人的长处和自己的缺乏，将心思用在工作上的多了，琢磨事的人多了、琢磨人的人少了，工作凝聚力、向心力慢慢得到解决了。三、加强基层税收调研工作的几点建议一是要强化领导。领导带了头，群众才有干头，没有领导的支持，一切都无从谈起，税收调研同样是这样；建议各级领导对调研工作多组织、多安排、多检查，调研工作的好坏标志者这个单位人员素质和工作质量，应该引起足够重视。二是要建章立制。不仅要制定年度调研工作方案，选定参与调研活动的人员和题目，更要制定措施予以保障，要将税收调研上升到思想政治的角度和弘扬地税精神的境界去对待，把调研工作作为工作目标固定下来，把大家的积极性调动起来，确保能够通过调研活动，促进县局各项机关建立和税收征管工作。三是要加强教育。现在不少同志对调研工作还存在模糊认识，没有站在开展的大局去对待，对工作情况不熟悉、不会干、甚至不想干的现象仍然存在，那么解决这些问题的方法是什么呢，税收调研不失为一个好方法，为此要教育大家深刻领会税收调研工作的单位作用，让大家知道它是一种提纲挚领性的东西，可以解决很多工作上的问题，做好税收调研工作，单位的问题就能够及时得到解决，工作上的内行就会逐渐增多，工作称职率就会逐渐增大。四是要搞好发动。税收调研工作要跳出办公室、深入各阶层，发动全局乃至企业纳税人、涉税人、协税人以及社会群众等一起搞，即掀起群众性调研活动；通过活动即能够到达宣传税法、学习税法，同时也能够较好的引导大家关注税收，一起研究解决一切涉及税收等方面的问题，让大家能够看到问题，并通过自己找出解决问题的方法，比我们硬性的让大家去怎么做有效的多，和谐的成为就更浓厚。五是要加强协调。调研工作不是中心但影响中心，因此在组织的形式上、活动的内容上要立足本职、贴近工作、效劳中心、形成特色，及时处理好活动与工作的矛盾，做到大快时间组织专题调研、小块时间进展随机调研，每个人要注意平时积累和理论归纳，使得忙时素材能够积累、闲暇可以集中归纳，形成的文章新颖全面。税收调研工作是一项系统工程，它代表着一个单位理论工作的开展程度，那个单位税收调研工作做的好，可想而知这个单位的工作就主动、单位队伍素质、机关工作水平肯定就好，开展的后劲就足，亮点工作肯定就多，典型就会层出不穷。对做好基层税收调研工作的实践与思考字体:大 中 小来源:中国税网作者:X玉泰 王碧辉日期:2009-07-30大兴调查研究之风，扎实做好基层税收调研工作，是基层税务机关的一项重要职责。面对新时期税收工作的开展要求，我们只有坚持以科学开展观为指导，以求真务实的态度和不断创新的精神深入推进税收调研工作，才能真正发挥好调查研究效劳领导决策、效劳工作大局的职能作用。但在近年来的工作实践中，笔者发现，当前的基层税收调研工作开展不平衡，税收调研工作中仍存在一些不容无视的矛盾和问题，值得我们认真探讨，并加以完善。一、基层税收调研工作中存在的主要问题一基层领导对调研工作思想认识缺乏，重视程度不够开展税收调研是应对各种挑战、研究解决问题的必要环节，是落实上级工作要求、实施科学决策的重要依据，是提高理论水平、提升工作能力的有效途径。同时，税收调研活动又是一项群众性的活动，只有群众的广泛支持和参与，才有生机和活力。但局部基层领导特别是一些中层干部对此缺乏足够的认识，在实际工作中对税收调研工作表现出四个“怕：一是怕辛苦。税收调研是一项艰辛的智力劳动，需要不断深入实际，广泛调查论证，耗时间、费精力，付出的劳动不低于其他任何一项工作。正因如此，一些同志常常借故工作忙、没时间，不愿或不能真正扑下身子到企业和纳税户当中去调查走访，带着问题去做一些具有关联性的专题调研，而是“头疼医头，脚疼医脚，甚至得过且过，造成工作决策和征管措施缺乏系统性和连贯性。二是怕思考。当前税收工作中的新情况新问题层出不穷，我们干工作也不可能以不变应万变。而经常写一些调研文章，不仅可以提高自己的业务能力和政策理论水平，还可以使自己养成勤于思考的习惯。但一些基层领导平时却怕动脑筋、怕思考，不去深入调查、探究矛盾、寻求方法，当真正遇到新困难和新问题时，才感觉“书到用时方恨少、心里没底脑子空，一时找不到解决问题的有效方法，要么裹足不前、推诿拖延，要么上交问题、一推了之。三是怕动笔。在基层普遍存在着“动口汇报多、动笔提炼少的现象。一些基层领导总是习惯于做口头汇报，有的更是人云亦云，应付汇报了事。没有抱着“去粗取精、去伪存真的认真态度，静下心来思考问题，静下心来对一个阶段的工作思路和工作方法进展系统梳理、提炼和总结，造成对自身工作既没有建立性的意见，也没有创新性的思路，难免会给工作造成一些不应有的失误。四是怕上报。很多基层同志对撰写调研文章有畏难情绪，总觉得是一种负担，存在不会写、不愿写等问题。提起税收调研，不少同志认为这是上级领导的事，是专家学者的事，与基层工作无关，自己也没这个水平。对于上面每年布置下来的特定调研任务，心里抱着敷衍应付、蒙混过关的态度，平时最怕的就是撰写和上报书面材料，不能够保质保量地按期完成税收调研任务。二调研材料缺乏针对性，调研的方法有待进一步改良税收调研的特性决定了调研工作必须坚持与时俱进，在调研的方式方法上谋求改良、开拓创新。目前，我们在实际工作中用得较多的调研方法，是市局根据日常税收实践中掌握的情况和上级的工作动态直接点题，指定各单位负责调研撰写。作为一种调研主流，这种方法可以迅速地使基层明确调研目标和调研重点，可以在规定的时限内较快地完成固定的调研课题，有其十分可取的一面，但也具有一定的局限性。调研的过程就是到税收工作实践中去发现问题、寻找症结、分析原因、提出解决方法的过程，具有很强的针对性。而上级领导布置课题、下面同志按图索骥，往往使调研缺少了针对性和实效性，不能较好地反映基层的实际工作状况，一些基层同志常有被“牵着鼻子走的感觉，很容易产生应付心理。主要表现在：其一，命题式调研违背了人的正常逻辑思维模式和调研工作规律。上面下达固定课题往往使基层的同志不是深入实际去发现问题、研究问题，而是带着对本单位不一定有代表性的问题去扒资料、找答案。有时甚至对上级提出的命题没有确切概念，需要临时抱佛脚，现学现卖，生搬硬套列问题，苦思冥想找措施，硬着头皮写下去，很难形成鲜明、成熟的观点。其二，指导性不强，应用价值不大。以完成上级调研任务为目标，不利于写出高质量的调研，有的甚至东抄西抄去拼凑文章，没有立足本单位的工作实际去考虑问题，结果是调研工作组织不起来，即使形成了文章也没有新意，大多指导性不强，实际利用转化率不高，既为领导提供不了有价值的一线数据，更为领导提不出好的建议。其三，“命题作文不利于撰稿人拓宽调研目标和写作思路，消耗了时间和精力，影响了工作主动性的发挥。这里面既有工作态度的问题，也有工作方法的问题。因此，我们应当在不断完善这种命题式调研方法的根底上，积极探索更为灵活的自主式调研方法，比方，每年着重规定必须完成的调研数量，提出写作要求，把好质量关，而不规定要写的具体课题或范围，充分发挥调研者的选题自主性和主观能动性，培养写作兴趣，激发创作热情。通过对多种调研方法的探索完善，逐步形成工作机制，使基层能够充分地针对税收管理中的重点、难点和热点问题，集中攻关、集中研讨、集中点评、反复修改，为形成高质量的调研文章提供充足条件，以便快速、有效地指导日常税收工作。三调研工作机制执行不到位，调研队伍建立亟待加强一些基层单位在调研人员配备、调研实施方案、奖励鼓励措施等方面，要么是制度不健全，要么是有制度也不能够很好地落实。每年的调研任务都按时下发，但却不能按时完成，常常是到了季末岁尾，几番催促，才临时拼凑、仓促交稿，写出的调研不是不切实际，就是不够深入，少数单位还存在抄袭现象，造成基层的税收调研有其名而无其实，缺乏应有的动力与活力。当前，大局部基层单位的税收调研队伍还没有真正形成，在调研这一行，依旧是县局办公室的同志在孤军奋战，每年的调研任务实际上成了县局领导和办公室个别同志的单挑任务，这种情况给税收调研工作造成了不小危害。其一，个别人员搞调研的工作局面如果不打破，得不到群众的广泛参与和支持，就难以确切地反映和解决基层税收工作中的全部问题，同时也使开展调研的工作量增加，获取第一手调研材料的工作难度增加。其二，基层人员对调研工作不熟悉、不会干、甚至不想干的现象仍普遍存在，影响了调研质量的提高。有的同志即使写了调研文章，也总是问题摆出一大堆，既不分析归纳，也无具体对策，提炼不出较为鲜明的观点；有的没有把握住调研文章的根本写作要求，文章写得不标准，经常出现将调研与经历材料或其他文体混淆的现象。其三，办公室的同志为鼓励大家的写作积极性，就不得不拿出一定的时间和精力，去帮助基层同志提高分析、归纳和写作能力，帮助他们修改文章，教会他们怎样写才能使文章更有逻辑性和针对性。但是，由于有系统性的专业培训机制没有形成，这些努力只能是杯水车薪，难以从根本上解决基层人员写作积极性不高、写作能力和工作责任心不强等问题。二、做好基层税收调研工作的几点建议一作风上XX，力求贴近工作大局、贴近基层实际来自基层的税收调研材料更应当在作风上XX，做到立意新颖、内容朴实、观点突出鲜明、针对性和实效性强。要求我们始终围绕组织税收收入这个中心，力求贴近工作大局考虑问题，贴近税收征管发现问题，贴近基层实际研究问题，贴近关键环节解决问题。主要应在以下三个方面下功夫：一是围绕中心工作，贴近工作大局。作为调研工作的承当者，要有“身在兵位、心谋帅事的思想，结实树立大局意识，围绕经济社会开展大局、组织收入工作和省、市、县局的重要部署开展调研。始终保持对党和国家大政方针、宏观税收政策和上级决策部署的敏感性，平时注重收集整理组织收入、税收征管的方法措施和工作中遇到的困难，抓住当前工作的主要矛盾和矛盾的主要方面去发现思考问题，正确处理局部与全局的关系、管理效劳与组织收入的关系，为圆满完成各项税收工作任务出谋划策，提出定位准确、有利于全局工作的对策建议。二是贴近基层实际，效劳基层工作。从税收调研工作实践来看，收入块头大、改革举措多、工作力度大的县市局及基层分局，往往是税收调研材料的主要来源地，机关各科室往往是重点、难点、热点情况及综合情况的主要集中地。因此，抓住了基层的重点单位以及计统、征管、税政、监察等重点科室，就抓住了贴近实际情况的要害部位，从他们那里获得的调研材料，往往更容易形成具有普遍性和代表性的结论。此外，基层单位领导和相关责任科室每年都应拿出一定时间，集中深入基层、深入一线，经常到相关科室去了解情况，对准某一方面的问题，联合科室或者基层分局、所的同志去具体调查研究，反复分析讨论，共同探讨切蹉，然后对大家的观点、建议进展归纳提炼，形成情况汇总和措施方法。对于问题不够明显、影响看不透彻、措施不够有力的课题，那么必须深入一线反复调查，具体分析，深入挖掘，必要时可召开各个方面的座谈会，群策群力，历练成篇。我们只有坚持贴近基层实际开展调研，才能捕捉到真实而有价值的信息资料，只有透过现象去探究根源，进展客观辩证的理性分析，才能获取反映问题本质的正确结论，提出操作性较强解决方案，为基层税收工作提供切实的效劳。三是贴近关键问题，突出调研针对性。突出税收调研的针对性，是提高税收调研应用水平、促成研究成果及时转化的必要条件。对于基层国税工作中的一些具体的、急需解决的问题，我们应抓住关键、直击要害、对症下药，快速准确地提出切实可行的解决方法。对于工作中的重点、难点问题，那么应把功夫更多地花在分析问题、提出建议上，不做东拼西凑、大而无用的“把戏文章和无病呻吟的“外表文章，力求多出有数据、有分析、有指导意义的真知灼见。在调研课题的设置上，既要设置全年全局性的调研课题和阶段性调研课题，又要根据日常工作中临时遇到的重要问题设置一些随机性的调研课题。只有这样，我们才能为领导决策、为基层工作提供更为确切、实用的参考意见。二决策上求高，力求超前研究，增强调研前瞻性税收调研的本身特性决定了调研工作必须走在领导决策之前，无论在时间上还是在思路上都要具有一定的前瞻性，做到“走一步、看两步、想三步，做好超前研究，为领导的正确决策提供充分的理论效劳和舆论支持。要使税收调研符合前瞻性的要求，就要努力做到以下几点：一是系统学习，使自身具备较强的理论素质。作为调研工作的承当者，必须勤于学习钻研，不仅要系统学习政治、经济、法律、税收等知识，还要学习各种现代管理理论，启发写作灵感，拓展管理思路，不断拓宽自身知识面，注意养成超前思维和创新思维的习惯，培养起敏捷的理论分析和逻辑思维能力。二是自觉用科学开展观指导税收工作。注重用长远的眼光、经济的视角对待和认识税收，注重税收与整个经济社会科学开展、和谐开展关系的研究，围绕基层税收工作中的热点问题和敏感问题，提出对税收工作科学开展有促进意义的前沿性想法和建议。三是积累丰富资料，增强工作预见性。主动发现、收集基层税收工作中的经历、亮点、疑难点，及时总结提炼，做好归类整理，不断积累起有利用价值的、来自各方面的税收实践新认识、新思考、新观点和新举措，为解决正在形成、尚未凸现的各种苗头性问题建立起丰富的实战经历资料库；同时，善于从资料中的细节去预见大事，捕捉那些尚未引起人们关注、开展下去可能会成为焦点的问题，善于从典型资料的剖析中去发现规律、总结规律，随时准备为税收工作提供有益的指导。四是抓住深层次矛盾，做好重点研究。在重大税收决策面前做好充分的调查研究，多占有第一手信息资料，充分听取各方面意见，集思广议，做到心中有数；注意发现一些倾向性和苗头性问题，多做前瞻性思考，对工作开展态势超前设计，对所需材料超前准备，对所需信息超前提供；紧贴上级要求、工作所需、领导所思，抓住深层次矛盾，沉入基层，反复调研，理论联系实际，研究应对方案，写出参考价值大、含金量高的调研文章，当好领导决策前的参谋。只有这样，我们才会在新情况和新问题出现时，临阵不乱，参考早已备好的“前车之鉴沉着应对，主动迎接预料中的各种挑战。三理论上求深，精心选择课题，论述力求透彻做好基层税收调研工作，要突出三个“真，即掌握真实情况、用上真材实料、表达真知灼见，除此之外，还要在努力打造精品文章下功夫，多出快出对税收理论有深入、透彻而精辟的论述、对税收实践有切实推动作用的高质量、高水平的精品调研，促使调研成果迅速转化为税收生产力。具体来说，就是要求我们紧贴工作实际，突出三个“精，即精心选择课题，精心组织调研，精心撰写报告。在选题方面，市局每年都根据各科室、各单位的具体工作