乡镇财政管理体制改革实证分析

乡镇财政管理体制改革实证分析内容摘要：本文以汉川市五轮乡镇财政管理体制调整为例，对乡镇财政管理体制运行效果和存在的问题进行评估，在此基础上，提出了新形势下完善乡镇财政体制改革的思路。关键词：乡镇财政管理体制 研究汉川市辖19个乡镇、1个办事处、1个经济开发区，5个农场（不含沉湖基地）。2009年，全市实现生产总值165.8亿元，财政总收入10.1亿元，其中：乡镇财政收入2.99亿元。一、乡镇财政管理体制的调整过程1986年至1993年期间，汉川市基本实行的是“统收统支”财政管理体制。自1994年实行分税制后，根据各个时期经济社会发展的需要，对乡镇财政体制进行了5轮改革，每次调整的侧重点不同，但总的方向是进一步明晰市乡两级政府事权财权，理顺市乡两级分配关系。第一轮（1994年1996年）按照分税制的改革模式，汉川市开始在乡镇探索实行以“分级分税、核定收支、收入递增、支出包干、差额缴补、自求平衡”为主要内容的财政管理体制，主要特点是打破了吃财政“大锅饭”的旧格局，但支出基数包干不彻底，政策性增支仍由市财政负担。第二轮（1997年2001年）实行“分级分税、分级征管、核定收支、收入递增、差额缴补、自求平衡”的财政管理体制，开始强调责、权、利相结合，事权、财权相统一，充分发挥“一级政府、一级财政”整体效能，着力理顺市、乡分配关系。第三轮（2002年2004年）实行“划分收支范围、核定收支基数、合理转移支付、收支自求平衡”的财政管理体制，在乡镇综合改革的背景下，以确保乡镇机构和村级组织正常运转，巩固农村税费改革成果为主要目的，合理确定乡镇财政收入基数和支出范围。前三轮体制改革虽然从一定程度上调动了乡镇增收积极性，但乡镇财政对市级财政依赖度仍然较高。第四轮（2005年2007年）制定“划分收支、核定基数、差额缴补、超收全留”财政管理体制。这期间乡镇本级收入和自筹收入的来源以及支出重点发生了巨大变化，特别是取消农业税后，为缓解乡镇财政困难，市级加大了财力下移力度，实施了更积极的乡镇财政管理体制，给予乡镇发展更大的空间，乡镇工商税收实现了大幅度增长，部分乡镇自身发展能力显著增强。第五轮(2008年2011年)是在充分总结前四轮体制的基础上，根据乡镇经济发展状况，因地制宜，制定了“一级政府，一级预算”的分税制财政管理体制和“乡财县管”的统收统支财政管理体制两种模式。第一种模式是对经济基础较好、财政收支规模较大、财政收入增长能够满足自身需要的开发区（新河镇）、仙女山、马口、庙头、沉湖、分水、城隍等7个乡镇实行分级分税财政管理体制。主要内容是：划分收支、核定基数、比例递增、超收全留、一定四年。第二种模式是对经济基础较薄弱、财政收入规模较小的其他19个乡镇实行统收统支加激励的管理体制。主要内容是：核定收支、乡财县管、超收奖励、短收分担、超支不补、一定四年。二、乡镇财政管理体制调整取得的成效（一）乡镇财政实力不断壮大自2005年实行第四轮乡镇财政管理体制以来到2009年，乡镇财政总收入年均增长36.8%，高于全市年均增幅的18.6个百分点。2009年乡镇总收入规模达到29862万元，是2005年8528万元的3.5倍，占当年全市财政总收入的29.6%，其中：2009年乡镇本级收入为10767万元，是2005年3134万元的3.44倍，年均增长36.2%。见图一（二）乡镇财政保障能力不断增强在分税制改革初期及相当长的一段时间内，各乡镇属于典型的吃饭型财政，自给自足能力严重不足。随着乡镇财政收入的大幅增长，乡镇可用财力也随之“水涨船高”，保障水平不断提高。图二显示，2005年，乡镇可用财力只有7702万元，2009年则达到16147万元，增长1.09倍。经济发达乡镇在保证工资和正常运转的情况下，还有部分财力用于经济社会建设与发展。如分水、城隍两地在没有市级财力投入的情况，充分利用地理、资源优势，通过自身努力发展，已经形成了颇具规模的纺织、医药包装等支柱产业，带来了可观的经济效益。一方面乡镇税收分成逐年增加。新的乡镇财政管理体制据实核定收入基数，特别是统收统支乡镇比上轮体制基数减少840万元，将增收的财力全部留给乡镇。同时，对乡镇引进城区或开发区落户的企业，采取“隶属关系不变、跟踪服务不变、统计口径不变、结算体制不变”的办法，鼓励乡镇发展经济、多收多得，极大的提高了乡镇的发展经济积极性。图二可以看出，在完成当年税收任务的前提下，2005年市对乡镇超收返还仅为800万元，到2009年已高达6527万元，年均增长69.11%，乡镇自给保障能力大幅提高。另一方面市级财力下移力度不断加大。现行乡镇财政管理体制充分体现了市级财力向下倾斜的原则，不仅提高了公用经费、部分专项支出标准，并且新增了专项支出，有效缓解了乡镇财政困难，乡镇正常运转经费都得到必要保证，有力地转变了乡镇以往以保运转为中心的工作方式，把促进地方发展放在了工作的首位。从表一的支出项目对比数据可以看出，新体制中五项基本支出中比上轮体制增加了721万元，有力保证乡镇发展经济，支持农业生产、乡村道路等社会事业发展需要。表一：新体制与上轮体制支出项目对比表单位:百元项 目新体制旧体制增减额备 注合 计319324727211、公用经费533384149行政机关392284107财经所15210052由2870元/编制提高到4000元/编制2、优抚经费19418411按政策据实测算3、村级固定支出20561768288提高五保户补助标准、增加村干部岗位补贴4、老区贫困地区补助783642由行政支出的5%提高到10%5、村级公路维护费13910039按政策据实测算6、不可预见费193193新增项目（三）乡镇财政资金使用效益不断提高在乡镇一级财政支出管理上，自2005年以来，先后实行了“零户统管”，收支两条线、政府采购和国库集中支付向乡镇延伸等重要改革，建立健全了一系列乡镇财政资金管理制度，从2009年起，对分级分税乡镇开始编制乡镇财政预算，做到先有预算后有支出，进一步规范乡镇收支行为。同时，发挥乡镇财政就近就地监管优势，逐步将下拨到乡镇的所有财政性资金纳入监管范围，发挥财政资金“四两拨千斤”的特点，最大限度的发挥其引导、示范作用，财政资金使用效益不断提高。三、现行体制仍然没有解决乡镇财政困难的根本问题从现行乡镇财政体制执行的总体情况看，虽然乡镇发展步入了快车道，基本运转得到保障，但仍然没有从根本上改变乡镇发展后劲不足、保障水平不高和市乡两级责权不清等问题。（一）乡镇实力呈贫富两极分化趋势尽管在现行分税制体制中采用了分类确定不同留成比例、实行财政转移支付等办法，这些办法对平衡各地财力起到了一定的作用。但经济发达乡镇税基较大，而经济不发达乡镇税基较小，在保持税收同幅增长的情况下，经济发达乡镇财政总收入增加额要远远大于经济不发达乡镇，更何况经济发达乡镇税收增长速度要远远高于经济不发达乡镇，各地经济发展水平和可支配财力差距也就进一步拉大。图三显示：2005年19个统收统支乡镇财政总收入为2406万元，到2009年也仅仅增加377万元，为2783万元，平均146万元；而7个分级分税乡镇财政总收入从2005年的6122万元增长到27079万元，平均达到3868万元，是统收统支乡镇的9.7倍。（二）大部分乡镇财政保障能力仍然低下所谓有钱才好办事，虽然在第五轮乡镇财政管理体制中，市级财力全额保障了基本经费，由于乡镇间的发展极不平衡，经济发展落后的乡镇对市级财力依赖性较大，很难有更多财力用于发展经济和支持建设支出。19个统收统支乡镇2009年本级财政收入为1364万元，平均每个乡镇仅有72万元，而其2009年可用财力6198万元，平均每个乡镇是326万元，显然主要是依靠市级转移支付维持运转，本级财政保障能力非常有限。另外，以超收分成资金为例，从表二可以看出，7个分级分税乡镇集中了绝大部分超收分成资金，占全部超收分成资金的比重从2005年的67%增加到2009年的92%，19个统收统支乡镇2009年超收分成资金每个乡镇平均才26万元。表二：2005年-2009年不同类型乡镇超收分成资金比较 单位：万元年度超收分成资金合计分级分税体制乡镇占分成资金统收统支体制乡镇占分成资金2005年800.3553867262.35332006年1486.341135.1176351.23242007年3287.452922.0489365.41112008年4182.913688.4188494.5122009年6527.446025.692501.848（三）市乡政府间财权事权划分还要进一步明确乡镇综合改革以后，虽然对七站八所合并、转制、撤销后的社会事务责任采取“以钱养事”新机制来解决，但因为没有很细致地对市乡两级事权财权予以明确，实际上乡镇作为最基层的政府，直面人民群众的日常生产生活，社会责任一样不少，可以说，大多数乡镇是在以有限的财力承担着无限的责任，这里的责任既有社会管理的责任，也有经济发展的责任，这种责任的履行，必然引起财权与事权的相互矛盾，导致乡镇在管理社会事务上责不明权不清，特别是经济发达乡镇存在的权力与责任不对等，缺乏必要的经济社会管理权限；财权与事权不匹配，自身不能给予辖区内正常的公共服务需要等等问题，很大程度上捆住了发展的手脚。准备打造汉川市经济副中心的沉湖镇，2009年全镇生产总值42亿元，全镇人口近7万人，集镇中心常住人口已经达到2万人，但集镇的市容卫生、道路交通秩序、市政管理、公用事业、园林绿化、环境保护等公共事务管理职能被上划后，导致当地政府管理起来常常无从下手，力不从心，为加强集镇管理，不得已从本级财政收入中列支大量费用雇佣临时人员来管理，但因没有执法权，存在很大行政安全隐患，出了问题要自行承担责任，往往是钱花了不少，事务却不能由本级处理，财权事权严重的不对等。（四）乡村债务负担沉重截止2009年底，全市乡镇级债务高达33921万元，其中农金会债务10788万元，农业综合开发1262万元，其他建设性及垫交公粮税费等历史债务21871万元，如世行贷款、开发贷款、公益建设借款已经陆续进入还贷高峰，乡镇财政面临很大压力，严重阻碍了乡镇经济发展。同时，目前经省锁定的村级欠债也有1.8个亿，自2000年采取“停帐挂息”的措施后，经过长达9年多持续化债，各种化债办法用尽，现在这些债务依靠村级自己化解已基本不可能。另一方面，乡镇的发展和事业的开展，又不可避免的会新增一部分债务来满足其需要。根据乡镇现有的财力水平来看，除新河、马口、沉湖等乡镇尚有一定条件外，其他乡镇本身维持正常运转和支持发展就亟需市级财政扶持，根本无法安排本级财力来专门支持化债。（五）财政管理体制运行不规范从第五轮乡镇财政管理体制运行的情况来看，尽管设计体制的初衷考虑很周到，但利益之争是各级财政都避免不了的问题，市乡两级，一个拥有对财权的主动支配权，一个只能被动的接受分配，所以都会在规则之间不断寻求灵活手段，一个利用权利，一个利用漏洞，以致都不可能百分百的遵守乡镇财政管理体制运行规则。一是乡镇资金市级滞留时间过长。市级财政一般是在下年度将本年度大部分分成或奖励资金拨付给乡镇，资金拨付时间滞后，使资金的用途和使用程序趋于随意化。二是国库集中支付流于形式。从运行情况看，乡镇代理银行没有备用金帐户，预算单位没有零余额帐户，乡镇财政设有结算帐户，上级资金只有进入结算帐户，乡镇才能支付用款单位或个人，以致使网上支付流于形式。三是税收征管纪律不严。有些乡镇为了片面追求政绩和地方经济利益，出现挖挤、调剂税收收入行为。四是乡村债务偿还没有纳入体制。对沉重的乡村债务，我市基于自身发展状况的考虑，还没有纳入体制安排专门的资金进行化解，基本上是寄希望于省以上各级政府。四、完善乡镇财政体制的思路（一）加大财政保障力度坚持缺口上移、财力下移的原则不动摇，加大对乡镇的财政保障力度。根据各级转移支付和以奖代补政策，综合考虑各乡镇的具体情况，建立规范的转移支付制度。一是合理确定转移支付基数。在测算乡镇的上解、补助基数时，要充分考虑乡镇的实际，科学预测乡镇财政收支形势的变化，制定合理的补助标准，保证乡镇各项事业的正常开展。二是努力实现乡镇之间的平衡，市级财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大转移支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，应尽可能的向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。（二）分类界定乡镇事权在制定新一轮乡镇财政管理体制时，应区别对待乡镇发展基础，进一步细化乡镇的经济差异，将目前的26个乡镇从目前分级分税和统收统支的两种类型，按照发展态势和经济实力划分为对市级财政的典型依赖型、中间过渡型、不依赖型三种类型，进一步明晰市乡（镇）事权，坚持财力与事权相匹配，不断完善乡镇财政管理体制。对不依赖型乡镇，可以按照“强镇扩权”的思路下放必要的社会公共事务管理权利，在一般预算收入分成比例、财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等方面实行倾斜，增强其社会管理和公共服务能力。对中间过渡型的乡镇要给予财税政策层面的大力支持，加大市级财政投入，同时还应承担必要的公共事务管理职能，减轻中间过渡型的乡镇发展包袱，扶持其加快向不依赖型过渡。对典型依赖型乡镇要严格按照受益原则，决定各级政府所应承担的支出责任范围及相应的财力，确保履行基本公共事务管理职能。（三）努力化解债务风险债务问题是县（市）、乡、村的一个沉重负担，是制约经济发展的一个重要因素，更是容易引发社会矛盾的一个重要隐患。“普九”债务的化解，一定程度上减轻了乡镇债务压力，同时也让乡镇一级以及村级组织对化解其它公益性债务寄予了很高期望。近几年，省先后对乡村债务进行了清理核实，但到目前为止，省里还没有一个明确的、可操作的意见具体指导乡村债务的化解。面对庞大的乡村债务，我市显然无法独自承担化解责任，应该由各级政府共同承担，尽早消除隐患，让乡镇得到彻底解脱，轻装上阵专心抓发展。如通过地方政府债券安排部分资金、或安排省级专项奖励资金实行以奖代补的方式、或按一定比例从县市级以上财政增收中拿出一部分财力分年度增加对乡镇的转移支付等方式逐步消化乡村债务。同时要切实加强乡村债务管理，纳入财政管理体制，建立乡村债务监控制度，严禁乡村负债安排基本建设或非生产性支出。（四）深化财政配套改革各级政府和财政部门应提高对乡镇财政管理改革的认识，深化乡镇综合财政预算改革、国库集中支付改革、政府采购改革、“收支两条线”改革，健全乡镇单位财务和资产监管制度、农村“三资”管理制度、乡村票据管理制度以及财经所年度工作考核制度等等，进一步加强基层财政管理。按照乡镇财政管理体制中管理措施和结算办法的要求，规范帐户设置、严格报帐程序、编制好乡镇财政预算，自觉接受预算合规性审核以及纪检、审计等部门的监督。加强网络建设，进一步完善乡镇国库集中收付制度配套措施，实现财政与乡镇代理银行数据和支付信息的共享，为实现实时支付和清算创造条件，提高资金支付和清算的效率。建立健全比较规范的乡镇非税收入征管体系，所有非税收入缴入财政专户，支出纳入预算管理；规范财政核算体系，加强财政专项资金管理，实行政务公开，加强农村集体“三资”监管，提高乡村财政收支的透明度，促进社会各项事业和谐发展。课题组成员：彭佳银彭叶军严碧海王中顺魏钢锋执笔人：魏钢锋