公共管理案例教程中央党校出版肖文涛

目 录 导论公共管理案例概述(1) 一、公共管理案例的概念、特征与类型(1) 二、公共管理案例的教学与分析(12) 三、公共管理案例的编写(21) 第一章公共管理的基本问题(33) 一、公共管理的涵义与特点(33) 二、公共管理的构成要素(35) 三、公共管理的原则和目标(38) 案例1 我国政府公共产品供给情况(41) 案例2 一场备受关注的领导干部运动会(45) 案例3 法国的公共服务(52) 第二章公共管理组织(59) 一、公共组织的含义与范畴(59) 二、政府组织(61) 三、非政府组织(66) 案例1 两级政府利益冲突引发执法人 员当街斗殴(69) 案例2“小政府典范”走上机构膨胀 老路(75) 案例3 玉环县的无缝隙政府”实践(77) 案例4 中国最大的非政府组织成为 “防艾”生力军(80) 案例5 山西永济农会重返舞台(83) 第三章公共管理职能(90) 一、公共管理职能的基本内涵(90) 二、公共管理职能的历史演变(92) 三、市场经济条件下公共管理的基本职能(95) 案例1 政府在北京现代汽车项目中的 角色定位(98) 案例2福州“三坊七巷”如何“突围”(104) 案例3郑州市“馒头风波”(108) 案例4厦门市引进外资参与水务经营 (112) 第四章公共政策(116) 一、公共政策概述(116) 二、公共政策系统(119) 三、公共政策过程与政策周期(120) 案例1 圆明园防渗工程事件(123) 案例2 一份文件两个版本三次“变脸”(128) 案例3 我国民间智库的生存状况(132) 第五章公共领导(138) 一、公共领导的含义与特征(138) 二、公共领导的创新和发展(139) 三、公共领导与公共管理的相互关系(142) 四、公共领导过程(143) 案例l 一个县委书记的酸甜苦辣(147) 案例2 因改革而引发争议的吕日周(149) 2 案例3仇和：最富争议的市委书记(156) 案例4纽约市长布隆伯格如何当官一一-(162) 案例5艾森豪威尔成功的“领导公式”(165) 第六章公共人力资源管理(168) 一、公共人力资源管理概述(168) 二、公共人力资源管理的目标、基本任务与职能(170) 三、国家公务员制度(172) 案例1 “鲶鱼”能否激活“沙丁鱼”(176) 案例2 南京市地税局实行能级管理改革(183) 案例3广东文学院不养作家养选题(191) 案例4美国加州政府公务员培训投资战略(193) 第七章公共财政(198) 一、公共财政概述(198) 二、公共财政支出(201) 三、公共财政收入(202) 四、公共财政管理体制(203) 五、公共财政政策(205) 案例1我国个人所得税：良税还是劣税(207) 案例2三峡工程与公共选择(211) 案例3燃油税开征的“拦路虎”(216) 案例4 公车消费与改革(221) 案例5 一个镇财政的“民主恳谈”试验 (224-) 第八章信息资源管理与电子政务(230) 一、信息资源管理及其对公共管理的影响(230) 二、信息资源管理的主要内容(233) 三、电子政务一(235) 3 四、电子政务信息资源管理应注意的问题(237) 案例1 北京市电子政务信息资源建设 与管理(239) 案例2连云港市电子政务应用(242) 案例3 思科起诉华为(246) 案例4新加坡政府的CIO(248) 案例5 Firstgor的成功经验和做法(251)第九章公共部门的绩效管理(257)一、公共部门绩效管理的内涵与意义(258)二、公共部门绩效管理的过程(259)三、我国公共部门绩效管理的现状与发展趋势(263) 案例1 烟台市推行“社会服务承诺制度”(266) 案例2 洛阳市万民评议党政机关 (270) 案例3 厦门市思明区首创公共部门绩效 评估管理系统(275) 案例4长三角政府将节约纳入绩效考核 内容(279) 案例5 美国(1993政府绩效与结果法案(283)第十章公共管理中的法制建设(289) 一、公共管理法律的基本原则(289) 二、对公共事务的依法管理(291) 三、对公共管理行为的依法监督和管理(295) 案例1 从“成都机场广告封杀令”看 政府行为 (296) 案例2湖南嘉禾拆迁之痛(298) 案例3 烟花爆竹的禁放与限放一(301) 案例4 如皋假酒何以屡禁不绝(306) d 案例5 业主的维权新路：告规划局(312)第十一章公共管理中的责任与伦理：(H。 一、公共责任(317) 二、公共管理伦理(319) i、公共管理伦理的建设(323) 案例1 海宁市长引咎辞职的前前后后(326) 案例2 蒋彦永诚实的医生(329) 案例3 一个县委书记的“卖官术”(333) 案例4少校、上尉和下士蒙塔古(339)第十二章公共危机管理一(342) 一、公共危机管理概述(342) 二、公共危机的主要类型(344) 三、公共危机的管理过程、应对原则和管理机制(345) 案例1 关乎食品安全的苏丹红事件”(349) 案例2 印度洋大地震海啸(352) 案例3银川出租车停运风波(354) 案例4 2003年“非典”事件(357) 案例5培训官员处置突发事件的应 对媒体能力(364)第十三章政府营销管理 一、政府营销及其基本特征(371) 二、政府营销管理的具体内容(374) 三、政府营销管理活动的实施(376) 案例1 “非典”疫情与皇马俱乐部 (380) 案例2对待顾客的两种态度(383) 案例3 比特尤博罗斯与奥运会(385) 案例4 美国国防部如此征兵(389) 案例5 加拿大反青少年滥用毒品运动(391)第十四章公共管理的发展趋势(396) 一、全球性公共管理变革的核心主题(396) 二、当代公共管理发展的基本态势(400) 三、构建具有中国特色的公共管理体系(402) 案例1 第五次警务革命(404) 案例2北京天则经济研究所向非营利组 织转型(409) 案例3 深圳市行政管理体割改革方案的 十大亮点(413) 案例4 一个中国官员的美国从政与临沂 改革(418)参考文献(426)后记(431) 第一章公共管理的基本问题 20世纪70年代末80年代初以来，伴随着全球范围内“新 公共管理，运动的兴起，现代意义上的公共管理学突破了公共行 政学的传统视野和学科范式脱颖而出，引起理论界和实务界的广 泛关注，显现出其独特的魅力。迄今为止，尽管人们对于什么是公共管理总体上还处于一种众说纷纭的状态，在许多基本问题上 的认识尚未完全一致，但公共管理成为一个独立的实践和研究领域的必要性，公共管理作为一门独立学科的理论和实践价值，已 愈益成为人们的共识。 一、公共管理的涵义与特点 公共管理是一项旨在维护公共利益、促进社会协调发展、为 公众提供公共服务的管理活动。目前，对于公共管理的理解主要 有三种：一是广义的。自从人类社会诞生始就有了公共生活及其管理，因而，最广义的公共管理可以追溯到人类社会的早期；二是比较狭义的。指发端于19世纪末以行政管理学或公共行政学名称出现的公共管理；三是严格意义上的公共管理。即滥觞于20世纪70年代，勃兴于“新公共管理”运动的公共管理的理论与实践。这也是本书所指称的公共管理。 我们认为，公共管理是指以政府为核心的公共部门为了增进公共利益，依法制定与执行公共政策、管理公共事务、提供公共服务，从而实现良好治理的职能活动。关于公共管理活动的具体类型，本书比较倾向于这种“三分法”：(1)公共政策，即政府制定公共政策的活动；(2)政府管理，即政府处理公共事务提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；(3)非政府组织管理，即除政府以外的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。 从总体上说，公共管理作为一门学科或研究途径，具有以下七个方面的特点： 1公共管理是一个整合性的概念。它基本上是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。公共管理在“什么”(what)与“如何”(Why)层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”(tow)做的层面上则沿袭企业管理。 2。公共管理是在不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。公共管理主张在维持“公共”性的基础上，运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。公共部门与私部门所使用的管理方法，在实际选择使用时讲求的是实用原则，两者之问是互补而非替代的关系。 3公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。任何公共事务的管理都必须解决两类问题，即内部的技术问题和与外部的整合问题。当代公共管理高度重视与外部环境的整合问题，这就有利于拓宽研究范围，获得更多研究资源，更完整地把握现实，从而使本学科更具竞争力。同时，兼顾内外环境关系，特别是重视外部环境，从而强调战略管理，也将公共管理与传统行政学区分开来。 4公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。公共行政学强调的是政府行政或政府管理，而公共管理中的管理者不完全是政府，非营利部门、非政府组织甚至私域部门等都是公共管理的重要组成部分。公共管理强调治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，以及众多行动者之间的合作伙伴关系。 5公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视“3E”，即经济(Ecorlomy)、效率(Efficiency)、效能(Effectivetless)，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理和授予权能的同时，强调责任的重要性，并认为只有发展客观有效的绩效i贝0量标准，政府的责任才能落实。 6公共管理关注和重视政府改革与再造。公共管理的兴起与发展，可以说与20世纪七八十年代以来的政府改革与政府再造紧密相连。政府部门的改革、变革、再造、创新一直是公共管理研究的焦点，这反映了公共管理理论与实务之间结合的特性。同时，政府改革的持久进行，也会使公共管理的理论不断充实和发展。 7公共管理是一个科际整合的研究领域。社会事务和社会问题的多种多样，使政府面临的公共事务亦是复杂万千。因此，公共问题的解决，有赖于多学科的共同努力，在不同学科的渗透和融合中才能找到途径和答案。 二、公共管理的构成要素 (一)公共管理的主体 公共管理是以政府为主的公共部门对社会公共事务进行的管理活动。所以，各级政府是公共管理的核心主体，是公共管理的主要组织依托，具有合法性和强制性，负有提供公共产品 和公共服务的主要责任。但应当明确，当代公共事务和公共问 题的复杂性，行政环境的动态性和多元性，使政府无法成为惟一的治理者，而需要建立参与式或网络式的公共管理体系。也就是说，公共管理的主体是多元的。特别是为了有效地克服政府与市场的失灵，弥补政府功能与市场功能的不足，非政府公共组织亦称第三部门逐步凸现，成为公共管理的不可或缺的重要主体。 在当代，治理是管理社会公共事务的新方式和新过程。治理是由政府部门、私营部门和第三部门等参与者组成的公共行动体系，它强调多元治理主体的共同作用，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理社会公共事务。对政府部门来说，治理就是从统治到掌舵的变化；对公民社会而言，治理则意味着从被动排斥到主动参与的转变。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程。从某种意义上说，治理实质上是一种协作管理。、 (二)公共管理的客体 公共管理的客体即公共管理的对象，指的是各类社会公共事务。现代社会公共事务具有广泛性和复杂性等特征，它涉及社会公众整体生活质量和公共利益的很多领域，包括国防外交、行政管理、社会治安、法律事务、社会保障、科教文卫等广泛的国家事务和社会事务。 按照社会公共事务的性质，可以将社会公共事务分为政治事务、经济事务和社会事务三类。政治事务是涉及国家主权与领土完整、国家政权稳定与社会安定、国家利益与民族利益等内容的各项事务，包括外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作、民族工作等等；经济事务包括保持宏观经济稳定、维护市场经济秩序的各项宏观调控和经济管理方面的事务，也包括运用制定和执行计划、财政政策、金融政策、产业政策等手段进行宏观调控，运用经济性规制与社会性规制等手段进行微观经济管理，从而弓l导整个国民经济持续、快速、健康发展；社会事务是社会领域的公共事务，主要包括教育、科学、文化、卫生、公共安全、社会保障、环境保护等方面的事务。 (三)公共管理的资源和手段 公共管理的过程，是公共管理主体依靠和调动相应的资源、采取必要的手段，从而实现公共管理目标的过程。包括政府组织和非政府组织等在内的公共部门最重要的资源是合法性，这种合法性使其管理活动容易获得被管理者的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤为重要，前者具有维护公共利益的政治权威，后者则是支付管理成本、实施公共项目的物质基础。当然，公共部门的资源也是有限的，如何有效地利用各种权力资源、信息资源、人力资源和财政资源，以尽可能小的成本获得尽可能大的社会收益，是公共管理亟待解决的一个问题。公共管理的手段是多种多样的，但制定和执行公共政策是最，基本的手段。在公共政策的施行过程中，公共管理者要善于谋划和有效激励，并运用绩效管理的办法加以考核，以实现公共利益的最大化。 (四)公共管理的环境 公共管理总是在一定的环境中进行的。特定的经济、政治和社会环境，决定着公共管理特定的性质、目标和方向，也决定着公共管理实施的方式与模式。一般地说，市场经济体制的性质与特点、民主政治体制的性质与特点、社会结构与社会变迁的性质与特点是影响公共管理的主要因素。为此，在公共管理过程中，要特别注重国情因素，应根据不同国家特定的市场经济体制形态、民主政治形态和社会结构形态来实施相应的公共管理模式和公共管理方式。与此同时，公共管理过程也是一个能动地影响和改造公共管理环境的过程，通过公共管理变革及相应的经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革，有利于形成一种不断完善市场经济体制、推进民主政治发展、培育公民社会成长的宏观环境。正是由于公共管理环境的差异性和变动性，决定了对环境的正确分析是实施有效的公共管理的基本前提。 三、公共管理的原则和目标 (一)公共管理的原则 公共管理的实施都需要依据一定的原则，它反映了公共管理的本质要求。概括起来，公共管理至少应遵循以下四个原则： 1人本性原则。公共管理的人本性原则，就是在管理实践中以人为本，充分体现关心人、尊重人、解放人、发展人的要求。它具有以下几重含义：(1)公共管理过程的起点必须是人。公共管理的本质就是为了满足社会成员物质需求和精神需求，实现人的全面发展。因此，人的需求得到满足是公共管理活动的终极目标。(2)人是公共管理的首要课题。公共管理中包含着措旋、手段、设施等要素，但是，这些要素首先是作用于被管理的人，再通过被管理的人所发挥的能动作用，使这些要素产生协调和综合的结果。(3)公共管理主体的人格化。作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。所以，管理主体自身素质的完善、管理主体认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产生重要的影响。(4)公共管理中人的群体性。公共管理人本性中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指具有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着群体的需求和愿望。 2服务性原则。现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制，而是服务。它要求公共管理以社会、企业和公众为本位，顺应他们的意志来实施职能行为，为他们愿望的满足提供必要的条件。因为，服务是公共管理的内核和基础，公共管理的目的不是向社会、企业和公众提供价值，而是为他们追求和实现自身价值创造良好的条件。所以，要大力增强公共管理部门的公共服务职能，发展和完善有关的公共设施，更好地满足社会公众的需要。 公共服务是公共管理机构为满足社会公共需求，共同提供公共产品的服务行为的总称。在现代社会，政府作为公共管理的核心主体，担负着提供公共服务的责任，但是，公共服务并不一定都要由政府部门及其公务人员亲自提供。除了由政府部门直接提供外，还可以采取政府负责、社会与企业提供，政府与企业合作提供公共产品等多种方式。 ， 3均衡性原则。公共管理强调多元价值，主张价值的调和，但是公共管理中必然会遇到一些不一致的要求，例如，效率与公正、局部利益与全局利益、经济效益与社会效益等。尽管这些要求都有其存在的合理性，但它们并不是处在同一层面上，有时会表现出相互的矛盾和冲突。在公共管理中既要考虑到这些要求的合理性，也要注重这些要求之间的协调性，只有在不同要求趋于均衡的条件下，公共管理才能取得整体性满意的效果。 4效能性原则。效能是公共管理的意义和根本所在。公共管理是否高效运作，历来是判断一个公共管理体系是否优秀的标准，也是衡量一个政府是否负责任的重要标志。从一定意义上说，公共管理也是一种经济行为，应力求以较小的投入获得较大收益，提高公共权力运作的效能，实现公共管理行为的高效化。 (二)公共管理的目标 任何管理都有一定的目的，把特定的目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的东西，就成为管理目标。 在公共管理的目标体系中，最高层次的是长远目标，其次是中期目标，再次是短期目标，最后是具体的活动目标。长远目标是指与公共管理的根本利益、价值观、整体利益相联系的总体发展目标，它体现公共管理的宗旨，是比较原则和抽象的目标。中期目标是指围绕长远目标而制定的较长期努力方向，它通常不能完全实现公共管理的长远目标，但可以在某一或某几个方面实现长远目标，或者为完全实现长远目标奠定良好的基础和准备条件。中期目标通常以5年左右为期限。短期目标是公共管理机构根据某一时期所处的环境和主客观条件的实际而制定的必须在短期内变成现实的努力目标。其实现期限通常 以一年为准，因而短期目标又可称为年度工作计划。具体目标也就是操作目标，即某一次具体的公共管理活动所预期实现的目标和打算。任何公共管理活动都应有明确的具体目标。介于短期目标和具体目标之间的是当前目标。当前目标根据当前时期的工作重点来确定，期限一般以一个月或一个季度较为适 宜，也有以半年为期的。当前目标是在当前时期能很快变成现实的工作打算，具有一定的紧迫性，必须将它尽快地分解为具体目标，开展多种形式的具体活动，以保证当前目标的及时实现。 长期目标、中期目标、短期目标、当前目标、具体目标组成一个目标链，时问越近的目标围绕时间更远的目标而制定和展开。时问越长的目标越笼统，仅仅是工作大方向，时间越短的目标越具体，越具有直接可操作性。时间更长的目标通过更短期的目标而具体化和变成现实。在公共管理活动中最具基础性的工作就是要制定一套合理、可行的目标体系，还要善于把更长期的目标分解成较为近期的目标，尤其是善于把目标具体化，变成实际的管理行为。 在拟定管理目标时应注意以下几个问题：(1)任何层次的目标都必须具体、明确，即使长期目标也应规定公共管理的明确努力方向，而不能是模糊不清的。(2)目标要具有一定的灵活性，在某些方面应根据实际运行和操作情况加以修改和调整。(3)不同的公共管理者所侧重的目标层次是各不相同的。层次越高的管理人员越重视抽象的目标，反之，层次越低的管理人员越重视具体的目标。 第二章一公共管理组织 现代社会是一个高度组织化的社会。公共管理组织是公共事务的主要管理者和公共服务的主要承担者，是公共管理活动的物质形式，任何公共管理活动都要依靠公共管理组织来推行。公共管理组织的机构设置和管理方式的好坏，直接关系到公共管理的职能能否实现和工作效率的高低。因此，公共管理组织历来是公共管理学的重要内容。 一、公共组织的含义与范畴 作为人类社会最普遍的现象，组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。在组织的若干特征中，组织目标与行为是组织的本质性特征。 现实社会中，有一些组织以实现私人利益最大化为目标，而有一些组织以服务公共利益为目的。人们通常把前者称为私人组织，后者称为公共组织。换言之，公共组织之于私人组织的本质区别在于公共组织的公共性，这主要体现在以下几个方面： 1公益性。公共组织存在的价值不是营利，它的主要目的与动机，是在谋求社会的公共利益，解决社会公共问题，它的组织宗旨是为社会提供公共产品和服务。而工商企业的目的与动机，在于追求“个人利益”，其一切活动以赚钱为最终目的。 2合法性。公共组织的活动如政府预算的编制或执行、人员的晋升、资源的使用等，都必须在宪法或法律的规范下行动。这与私人组织有所不同，私人组织虽然也具有合法性的特点，但它与公共组织在具体的法律规范(如权利义务)方面是有所不同的。另外，公共组织尤其是政府组织所制定与执行的法律带有权威性，其效力范围及于全社会。而私人组织所制定的规则，其效力范围仅限于该组织内部。 3民众参号眭。这是公共组织区别于私人组织的又一个重要特征。比如，中央及地方政府领导人的产生，要经过选民(代表)的认可；国家重大方针政策的出台，要事先有代表性地征求各阶层人士的意见；宪法赋予人民群众有权对政府组织及其工作人员的活动进行监督，等等。也就是说，与私人组织一般都具有清晰的界限相比，公共组织的界限则显得模糊。 4公开陛。公共组织因为基本性质是政治性的组织，其一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的批评和监督，其所作所为都必须是公开的、透明的。如许多国家设立的“阳光法案”、公务员财产申报制度、重大公共工程的公开招标等，其目的就是为了引起公众的高度关切和对公共组织的严密监督。相比较而言，人们对私人组织就没有这样的要求。 综上所述，我们可以将公共组织定义为：为了实现社会公共目标，向社会提供公共产品和服务，按照一定法律程序建立起来并接受人们监督的组织实体。 关于公共组织的范畴，美国学者菲力浦科特勒从满足人们的需要出发，站在社会经济的角度将社会组织划分为三大部门：第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利组织。以此来看，公共组织应包括政府与非营利组织。我国改革开放以后，经济社会的快速转型引起了公共管理格局的巨大变化，公共管理领域正在形成两大块：国家机关的公共行政管理与非政府公共部门的中间事务管理。从组织系统来看，前者包括行政、立法、司法机构，称为政府组织；后者包括事业单位、社区管理型组织、社会团体与民办非企业单位，称为非政府组织。二者统称为“公共组织”。 二、政府组织 政府是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有狭义和广义之分。狭义的政府仅指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关团体，是国家权力机关的执行机关。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。至于广义政府何以包括行政、立法、司法机构，根据如下：其一，英国大众百科全书曾对国家下过这样一个定义：“由政治单位在其管辖的范围内制订规划和进行资源分配的机构。政府的功能：立法；司法；执行、行政管理”。其二，在国际活动中，凡代表国家所进行的活动，都是以“政府”的名义出现，这也说明广义的政府是包括立法、司法、行政在内的“国家”的代名词。公共管理组织的政府包括广义的政府组织。 (一)政府组织的结构及特征 。 现代国家的政府组织都是高度正式化、严格的层级节制的科层组织。韦伯曾对这种组织的特征作过以下说明： 1在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职责，依法行使职权。即在科层组织中，每个人都有固定的职责；以法令规章严格限制的方法，赋予命令权，以行使固定的职责；行政的责任和权力都有一定的规范，只有具备一定资格的人，才能受雇用。 2组织的结构是一层层控制的体系。科层组织中的每一个人，都能明确地知道，该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人。这样，一方面可以减少混乱的现象；另一方面对下属也较容易控制。 ， 3人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。 4科层组织内的职位，按人员的专长做合理分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。 5职业化倾向。人员加入组织，是根据自由契约的方式，并经过公开的考试合格后加以任用，除非人员犯错误，并依法规定予以免职外，行政机关不能随便结束契约关系。 6人员的工作报酬也有明确规定，有固定的薪俸制度。工资的付给主要是依照人员的职位和年资，不能因主管的好恶而有所偏私。有严格的奖惩制度和升迁制度，以鼓励员工努力工作。 总的来说，科层制是一种理性的组织设计，以效率为追求目标。韦伯认为，“从纯粹技术的观点来看，科层制乃是已知的人类组织形式中的最理性的一种。在明确性、稳定性、纪律的严格性以及可靠性诸方面，科层组织都比其他形式的组织优越。” (二)政府组织行为 L组织权力及运行。权力在本质上是一种影响能力。权力是一个组织中的个人或部门影响其他人以达到预期结果的能力。权力是影响组织中其他成员的潜在力，但其目标是达到权力拥有者的预期结果。权力数量的大小和权力拥有者所控制的资源密切相关，这个资源是权力得以产生的土壤，是获取权力的最原初的资本，可以是有形的，比如财富；也可以是无形的，比如知识。 组织中权力的运行不是单纯自上而下的，个人的权力可以流 向任何方向，因此，可以将权力划分为自上而下的权力、自下而 上的权力和横向权力。 自上而下的权力运行的目的是控制下属，主要包括六个方 面：直接或问接监督下级并给予反馈；对下层单位的资源进行投 入控制；上级直接或通过组织程序、绩效标准以及技术、个体、 群体活动的结构化对下级进行行为控制；实行产出控制，即对组 织产出进行监督和评估；当某种规范和价值类型内化于组织时， 进行选择与社会化控制；改变任务环境进行环境控制。 自下而上的权力运行的目的是控制上级。切斯特I巴纳德 指出：上级的命令在被下属接受之前，存在着一个“无差别领 域”，上级的命令必须先进入这一领域，否则下属不一定在乎上 级的指令。巴纳德强调“权威由作为下级的个人来决定”。赫伯 特A西蒙进一步指出，下属拥有比上级更多的权力。上级只 有三种权力：雇佣和解雇、晋升和降级、某种激励性的奖励，下 级却有辞职、罢工、怠工、只履行最低表现、只照字面执行工作 以及履行职责等权力。 横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。在 科层制结构设计中，同级部门的权力并不完全相等，横向权力在 不同部门中的分配主要取决于这个部门是否处于权力流与信息流 交换的中心位置，是否掌握组织资源，如经费拨付、人事安排 等，是否是不可替代的以及是否有处理复杂、突发任务的能力。 2。组织冲突。现代组织理论认为，所谓组织冲突是指组织 内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之问，由 于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻 击的组织行为。詹姆斯w费斯勒和唐纳德F凯特尔认为，最常见的组织冲突主要有三种表现形式： (1)目标与顾客的冲突。有的组织是目标导向型，有的组织是顾客导向型，当这两类组织发生关系时就可能产生冲突。此外，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突，组织可能为了目标而忽视顾客因素。 (2)功能与领域的冲突。与领域不同，目标、过程、顾客这些因素都可以体现组织的功能，多数组织以功能为起点，而不是以领域为起点，这就造成了不同功能的组织在不同领域中的冲突，如通常所说的条块冲突就是这样的例子。 (3)目标问的冲突。目标导向型的组织常发生冲突。组织目标的每一次调整变动，都会引起组织边界的变化，从而引发组织冲突。而不同组织的目标发生交叉，则更容易引起冲突。 3组织协调。组织协调是组织运作的重要环节，也是组织管理者的基本任务之一。组织协调可分为水平协调与垂直协调两类。 (1)水平协调。水平协调是指组织问水平方向上的合作。主要的方式，一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互问的边界；二是在共同参与的领域，达成诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作；三是根据组织领导准则，指定某个机构来协凋特定范围内所有组织的活动；四是建立一定的决策程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。 (2)垂直协凋。垂直协调是依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。通常，水平协调无法解决的冲突都会自动交给相关组织的共同上级来进行垂直协调。垂直协调的有效性受到协调机关的下级组织数量的限制，当同一水 平层次上的组织数量众多时，冲突的范围将超出上级的仲裁能 力，并且，每个组织与它们的共同上级的沟通将大大减少，从而 影响协调的质量。 (三)政府组织的变革 根据组织生态学理论，组织是一个不断与其环境发生作用的 开放系统。因此，政府组织必然要随着不断变化的环境适时进行 变革，否则就要被环境所淘汰。从西方发达国家政府发展的经验 来看，政府组织变革的途径主要有三个方面： 组织结构创新。如“无缝隙组织”论以及“网络组织” 论等。所谓“元缝隙组织”是指可以爝流动的、灵活的、完整 的、透明的、连贯的词语来形容的组织。它以一种整体的面不 是各自为政的方式提供服务，无论是对职员还是对最终用户而 言，它传递的都是持续致的信息。无缝隙组织的概念强调了 一种整体性、连贯性与灵活性。“网络组织”则是指种以契 约为结合基础的动态联结体，其通常拥有一个核心组织以筑责 统筹协调与其他组织闻的关系与活动，一反过去组织完全包办 所有事务所必须具有的功能。网络组织的核心可视需要而与其 他组织产生联结或中断关系，因此，它是种几乎没有界限的 组织形态。 2组织流程再造。流程再造这一概念最初源于哈默和彻姆 比的重理思想，他们在合著的重理公司一书中指出，重理是 对：业务流程”进行根本性的重新设计，以期在苛刻的当代度量 标准，诸如成本、质量、服务和速度等方面取得卓有成效的改 善。流程再造在工商企业部门取得成功后，对政府组织的变革产 生了巨大的示范性影响。政府组织的流程再造，不是我们所说的 精简，而是要扬弃和再造官僚组织，即要借鉴工商企业管理盼技 术、方法和原受lj，从根本上对官僚组织的整个体系进行重薪设 计，围绕过程和结果，而不是职能或者部门米展开工作。 3组织学习。组织学习是指组织不断努力改变或重新设计自身以适应不断变化的环境的过程，是组织的创新过程。“学习型组织”论认为新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础。因此，组织的结构、技术和核心操作程序应该适应知识的发展而不断发展。组织学习反对在项目进行之前就做宏伟蓝图设计，他们强调从经验中学习，他们强调组织随时调整其结构以适应情况变化。组织学习的五项原则或技术分别是：超越自我、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习、系统思考。 无论遵循什么样的路径，都应该认识到政府组织变革是个系统工程，依靠某个方面的单兵突进都不能取得最终的成功。在当前，我国的政府机构改革主要是要和政府职能转变紧密联系起来，建设与社会主义市场经济体制相适应的政府体制。 三、非政府组织 (一)非政府组织的含义与类型 非政府组织是指那些独立于政府与企业之外的各类不以营利为目的的社会组织，又称“非营利组织”、“第三部门”、“独立部门”等等。非政府组织区别于其他社会组织的特征主要有五个方面：一是民间性。非政府组织在体制方面是从政府中脱离出来的民问组织，政府官员不能左右其理事会，组织的本质是民间团体而不是官方机构；二是非利润导向性。非政府组织可以赢利，但其所得到的剩余额不在组织成员与理事会内部进行分配，而是继续用于组织的使命，目的是实现社会公益，而不是着眼于营利；三是自主管理性。非政府组织内部实行自主管理，而不是受控于外部组织；四是自愿性。组织成员都是自愿地、无偿地参与组织的领导、计划、经营、管理等活动；五是公共性。非政府组织不是为某些特定对象与人的利益服务，而是为公共利益服务。 根据我国的具体国情和现行的社会组织分类体系，我国的非政府组织大体应包括以下一些类型： 1政治团体组织：即那些处于执政党、政府以外的一些党派、群团组织，如各民主党派、工会、共青团、妇联、学联等各类组织。 2准行政组织：即由政府授权、享有某种管理职能的事业单位。如商标管理、专利管理、消费者协会等政策执行性事业单位等。 3非营利性事业单位；其主要特征是，为政府或社会提供某一方面的专业性服务，不以营利为目的。如教育、医疗卫生、科研、文化、体育等行业的各种机构。 4社会团体、群众组织：如各类由官方、民间创办的社会 团体以及群众组织等。 5为社区提供服务的公益性组织：如就业服务中心、法律援助中心等。 6民办非企业组织：即企业事业单位、社会团体和其他社 会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会 服务活动的社会组织。 7各类社会中介组织：即那些介于政府与社会之问，参与 社会管理，提供中介服务的各类社会组织。 (二)非政府组织在公共管理中的作用 非政府公共组织在公共管理领域中的作用主要有四个方面： 首先，在公共管理的实行过程中，存在着市场失灵和政府失灵的 问题，因此需要非政府组织发挥弥补这两种失灵的功能。其次， 在服务与消费领域，还存在“合约失灵”问题，非政府组织比营利性企业能更好地解决这方面的问题。第三，非政府组织所从事的服务活动，虽然不以营利为目的，但参与非政府组织的成员，仍然可以获取许多利益，这是非政府公共组织能够产生、发展、并能在公共管理领域发挥重要作用的另一个理论依据。第四，非政府公共组织虽然可以弥补市场与政府在提供公共服务方面的失灵，但它的功能也是有限的，非营利组织的事业发展，还有赖于政府的支持，实现政府与第三部门的互补，以弥补“志愿失灵”的问题。具体地说，发展非政府组织有如下作用： 1发展非政府组织有助于改善政府与社会之间的关系。政府与社会的关系，从根本上说就是国家与社会的关系。现在社会的发展表明，政府对各项事务的管理，并不是管得愈具体就愈好，而是要根据社会经济的发展，不断将一些可由社会自我管理的职能、权利返还给社会，充分发挥社会自我管理功能；对社会来说，就是要通过发展社会中介系统，提高自我管理能力，这是一个社会能够良性发展，富有生气、活力的关键所在。可见，在市场经济条件下，要改善政府与社会之问的关系，推进公共管理社会化，一个重要途径就是要大力发展非政府组织，培植各类社会管理主体，这样才有可能为政府职能外移、权力转移，提供承接的载体。 2发展非政府组织有利于维护社会经济的良好秩序。非政府公共组织之所以能够维护社会经济的秩序，提高社会的自我管理功能，首先表现在通过自身的活动，可以有效地沟通政府与企业、企业与企业、生产者与消费者之间的联系，促进市场交换关系的发展，保证市场交易的公平和公正，从而有助于推动统一、有序的市场体系的形成。其次，非政府组织通过履行自己的管理职能，发挥政府的助手作用。政府可以将一部分职能转移给它们承担，不断提高社会的自我管理能力。 3发展非政府组织有利于加强行业管理。在市场经济条件下，政府对社会经济的管理，主要是通过制定政策和规则，加强宏观调控，尽量减少不必要的行政干预和直接管理。要做到这一点，就要借助非政府公共组织，特别是那些具有行业管理功能的行业协会、商会等，加强对行业的管理。在这方面非政府组织具有很大潜力。一方面，它们通过制定企业行业规章制度，实行行业自律，扮演行业利益的代言人和政府政策、信息的传递者的双重角色，在政府和企业之间发挥桥梁、纽带作用；另一方面随着非政府组织的发展壮大，政府还可以委托某些行业组织承担一定的行业管理职能，发挥政府之间管理难以企及的作用，从而达到强化社会自我管理的目的。 第三章公共管理职能 公共管理学所要关注的一个核心问题是：公共管理部门应该 做什么和不应该做什么，以及如何最好地做好这些事情。这首先 就要求对公共管理部门的职能构成进行描述、分析与解释。在当 今经济全球化和我国社会转型的背景下，公共管理部门特别是政 府机关在社会经济运行中如何扮演自己的角色，发挥好自己的作 用，这不仅是一个重大的理论问题，而且是一个亟待解决的现实 问题。 一、公共管理职能的基本内涵 职能，是指一定的人员或组织所具有的职责和功能作用，它是职与能的辩证统一。而公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。换句话说，所谓公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中所应该管什么的问题。它具体包括以下几层含义： 第一，公共管理职能的实施者是整个公共管理系统。实施者包括凡是参与公共产品的生产和供应管理有关的组织、机构及其工作人员，其中最为核心的是政府行政机构。在我国，公共管理职能的承担者主要包括中央人民政府(即国务院)及其各部委、地方各级人民政府及其职能部门，各种以公共产品的生产与供应为主要目标的公共企业与事业单位。此外，一些非营利性的民间组织，像各种行业协会、慈善机构也可以列入这一范围之内。 第二，。公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品和公共服务进行管理的全部事务，诸如外交、公共安全、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。它们构成公共管理的基本职责范围。同时，公共管理职能还应该包括这些组织为提供各种公共产品与服务而进行的管理活动，如决策、组织、领导与控制等职能活动： 第三，公共管理职能强调公共部门管理职责与功能作用的辩证统一。公共管理职能首先表现为一种职责，即职能的承担者所必须履行的责任与义务。否则，对任何一个公共组织而言，都构成了失职，乃至于渎职。同时，公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映，即该组织所承担职能的一种后果。但是，特定功能的存在与维持却是特定职责得以履行的基本前提。难以想象，有谁会把一项重要的公共管理职责交由一个并不能有效履行这一职责的机构去承担。 第四，公共管理职能行使的依据是国家或社会通过宪法和法律赋予公共管理组织以某种特定权力或权威。其中，在现代社会中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予他们一定的公共管理权力，它实际上是行政权力的具体化和“外化”。政府的公共管理职能正是通过运用这些权力来有效地完成国家所赋予的各种职能。不过，对于一些非政府组织，它们往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发形成的权威来运行的。 第五，公共管理职能是一个完整的体系。公共管理职能中的各种职能相互依存，其运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约，构成了一个有机整体。此外，公共管理职能作为一个完整体系存在的另一个基本理由在于职能体系具有动态性特征，即随着管理环境与管理目标的不断变化，公共管理职能也必须随之作出相应的调整、转变。尤其是在当代，公共管理环境日趋复杂，职能体系的调整与变革越来越成为各种公共管理组织所面临的一项任务。基于以上几点，我们可以看出，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系、又有区别的两个不同的概念。这主要是因为公共管理组织(部门)与政府是两个不同的概念之缘故。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，在有些国家或有些时候，政府职能甚至基本上可以被认为是等同于公共管理职能的。但是，在现代世界各国，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革的普遍展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。不过，有一点可以确定，无论在哪种政治体制国家中，政府职能始终是公共管理职能的核心构成部分。 二、公共管理职能的历史演变 (一)传统社会的公共管理职能 这里所说的传统社会，泛指前资本主义传统农业社会。传统社会的政府政治职能在公共管理职能结构中占据主导地位，社会职能则处于从属的次要地位。其中奴隶制国家形式下的公共管理职能更突出地体现了政治职能，特别是镇压职能和军事保卫职能。奴隶制国家通过镇压职能和军事保卫职能的履行，保证奴隶主阶级直接地占有社会生产者奴隶和他们的劳动成果，维护奴隶主阶级的特殊利益，维护奴隶制国家的存在和发展。而政府职能中那些社会职能则极其微弱。这是由于奴隶制国家的社会生产和生活，都是由奴隶主组织奴隶分别进行的，为数不多的社会公共事务在分散状态中已由家族或家庭解决了的缘故。与奴隶制国家相比，封建制国家公共管理职能体系中经济职能的内容稍有增加。这个时期国家为了巩固封建地主阶级的统治、增加国家税收，往往由国家出面管理一些有利于经济发展的事务，比如组织修建道路桥梁，实行专营买卖等。与此同时，国家也承担了一定Ij勺|土会管理职能，进行某些社会公共事业的建设。当然，封建制国家的社会管理职能还是很微弱的，其职能的重点仍在于政治统治，通过强化政治职能以维护封建地主阶级的统治。在传统社会申，无论是奴隶社会还是封建社会，二者的公共管理职能体系相蒡不大：一方面表现为政府政治职能的极端强化，另一方面则表现为社会管理职能的相对微弱。政府的社会管理职能既不发达，而且都是以更好地服务于维