中国海关通关作业流程再造研究

上海交通大学硕士学位论文中国海关通关作业流程再造研究姓名：林艨申请学位级别：硕士专业：公共管理指导教师：曾峻20080607上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究上海交通大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名：林艨日期： 2008 年 05 月 06 日2上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究上海交通大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。保密，在本学位论文属于不保密。（请在以上方框内打“”）年解密后适用本授权书。学位论文作者签名：林艨指导教师签名：曾峻日期：2008 年 05 月 06 日日期：2008 年 05 月 06 日3上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究中国海关通关作业流程再造研究摘要本文以中国海关通关作业流程再造为主要研究对象，通过对已有的企业流程再造和政府流程再造的理论进行回顾、整理和分析，参考借鉴国外海关进行流程再造的实践经验，归纳了中国海关通关作业流程再造的概念和特点，对目前中国海关通关作业流程的历史、现状和存在的问题进行了研究分析，提出了推进中国海关通关作业流程再造的构想。文章共分五个部分内容，绪论部分提出研究的主要问题和意义，理论研究现状和评价，研究思路和章节安排；第一章“海关通关作业流程再造的概念和意义”，研究海关通关作业流程及其再造的概念和内涵和意义；第二章“流程再造理论及其应用”，研究流程再造理论的框架和内容，其理论在国内外政府部门特别是海关部门中的应用状况；第三章“中国海关通关作业流程现状及存在的问题”，回顾海关通关作业流程的历史发展，分析目前通关作业流程的现状及存在的问题；第四章“中国海关通关作业流程再造的构想”，从原则与目标、流程诊断与再设计、准备与实施以及效果评估与后续管理四个方面提出了推进海关通关作业流程再造的构想。本文通过理论研究与实证研究、文献研究与案例研究、比较分析研究与调查总结研究等方法，试图通过对海关通关作业流程再造的研究，寻求以流程再造建立一种科学合理又具有较强操作性的海关通关作业新模式，以此来促进中国海关通关管理的效率化与合理化，提升1上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究海关把关与服务的层次和水平，有效解决严密监管与高效运作、业务量日益增长与管理资源相对不足的双重矛盾。关键词： 海关，政府管理，流程再造2上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究THE STUDY ON THE CLEARANCE PROGRESSREENGINEERING OF CHINA CUSTOMSABSTRACTThe main object this paper is the clearance process reengineering ofChina Customs. By the reviewing and analysis of the theories of BPR andGPR which have already had carry on, also by the reference from thepractical experience of the process reengineering of foreign Customs, thisresearch have induced the concept and characteristics of the clearanceprocess reengineering of China Customs. In addition, the paper analysisthe history, current situation and problems in the clearance processes ofChinese Customs, and suggest the ideas of the clearance processesreengineering of Chinese Customs.The paper has five parts. Introduction part has put forward the keyproblem and meaning of research, theories research present condition andevaluation, research way of thinking and chapter arrangement. Chapter 1has researched the concept and meaning of the clearance processreengineering of China Customs. Chapter 2 has researched the theories ofBPR and GPR and its application. Chapter 3 has reviewed the history of3上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究clearance process of China Customs, and has analyzed the currantsituation and problems of the clearance process of China Customs.Chapter 4 suggests the ideas of the clearance processes reengineering ofChinese Customs by aspects of principle, target, process diagnosis,process redesign, preparation, implement, valuation and follow-upmanagement.By using the method of theories research and substantial evidenceresearch, cultural heritage research and case research, comparisonanalysis research and investigate summary research etc, the paper hastried to look for a new clearance process of China Customs which bemore reasonable and more practical through the study of clearanceprocess reengineering of China Customs. The purpose of this paper wasto promote the efficiency and effectiveness of clearance progressmanagement of China Customs, further more to promote the guard andservice level of China Customs, so to solve the increasing program due toshortage of management and resources.KEYWORDS: CUSTOMS, PUBLIC ADMINISTRATION, PROGRESSREENGINEERING4上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究绪论第一节研究的背景、目的和意义一、研究的背景（一）中国海关通关作业流程再造研究的国内背景中国海关是国家进出关境的监管机关，依法监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品。1货物经过一国的关境或国境时,必须向海关申报并接受海关监管,只有在履行各项法定义务，办结各项海关手续后，货物才能放行，货主或申报人才能提货，这个过程习惯上被称之为通关。海关通关作业流程，是指在货物通关过程中，海关为对货物实施监督管理而进行的各种有规律性的业务操作与管理活动的过程。目前，中国海关在通关环节面临深刻复杂的严峻形势：一是我国对外贸易迅猛发展，海关监管货物量迅速攀升，通关作业中严密监管与高效运作、业务量日益增长与管理资源相对不足的双重矛盾，成为制约工作进一步发展的瓶颈；二是通关作业在税收、监管、打私等传统职能任务不断加重的情况下，还面临反恐、维护贸易链的安全和便利、保护知识产权、协助解决国际贸易争端等非传统职能不断拓展的挑战；三是海关各项改革进入攻坚阶段，影响改革向纵深发展的体制机制障碍仍然存在，一些长期积累的深层次矛盾还没有根本解决，改革整合工作的难度更大；四是社会价值取向多元化、物质文化需求日益增长的情况下，海关队伍建设和廉政建设面临着新的考验。2海关通关作业在执法工作面临新挑战，职能任务面临新发展，改革创新面临新突破，队伍建设面临新课题。3在面临“四新”形势的背景下,对海关通关作业流程进行改革与再造，是海关解决工作中日渐凸显的矛盾和问题、应对严峻形势与各种挑战的现实要求和必然选择。对海关通关作业流程再造的研究，成为当前海关理论研究和实践探索中的当务之急。（二）通关作业流程再造研究的国际背景流程再造理论起源于西方的企业管理，美国麻省理工学院教授迈克哈默1 卞耀武.海关法释义M.北京：法律出版社，2001.3.2 牟新生.在 2008 年全国海关关长会议暨海关系统“双先”表彰大会上的讲话R.北京：海关总署，2008.3 牟新生.以科学治关理念统领海关工作全面建设和谐海关R.北京：海关总署，2007.7上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究（Michael Hammer）博士在 1990 年发表于哈佛商业评论的“再造不是自动化 ， 而 是 重 新 开 始 ” 一 文 中 提 出 了 业 务 流 程 再 造 （ Business ProcessReengineering, BPR）一词。1993 年，他与 CSC Index 公司董事长詹姆斯钱皮(James Champy) 合著的改革公司企业革命的宣言书中第一次全面提出和阐述了业务流程再造的概念。从而掀起了世界性的企业流程再造研究浪潮，成为管理学发展史上的一次巨大变革。20 世纪 70 年代末 80 年代初以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，传统的官僚制政府管理模式的弊端充分暴露，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、管理成本无限增长的问题等等。一场行政改革浪潮席卷了西方发达国家，其特征是反思政府的性质与职能，调整政府自身的行为方式，并借鉴现代企业管理的理论和方法，从组织结构、机制运作、决策体制、公共服务等各方面改革传统官僚制模式。这场改革被看作是“重塑政府”和“再造公共部门”的运动。4在此过程中，英国和美国等国家将在流程再造的理念和方法引入本国在政府部门的改革和再造。这种根据政府管理流程的特点将企业流程再造的原理方法应用在政府再造中的做法就构成了政府流程再造(Government Process Reengineering，GPR)。在此过程中，为削减赤字，平衡预算大力削减政府机构和人员，缩减行政开支，作为政府机关的海关也被列入精简机构裁减人员的行列。在国际经济竞争加剧、海关职能作用的调整、现代科技的发展以及以削减行政开支，提高行政效率为核心的政府改革运动的共同推动下，各国海关纷纷通过研究制订并实施海关现代化战略，在海关的管理实践中大量运用现代科学和引入现代企业先进管理思想和方法，以期以最少的投入获得最大的产出，并进行了一系列改革尝试。其中美国海关运用企业再造理论实行重组，澳大利亚、新西兰海关实行以“客户导向”的改革，以及荷兰海关的契约式管理等，都为流程再造理论在海关的应用做了有益的尝试，取得了较大的成效。5国外对流程再造的相关的研究和应用成为本文重要的理论背景。二、研究的目的（一）选题的原因本文以流程再造作为研究我国海关通关管理改革的切入点，主要基于以下几点考虑：4 叶勇.政府流程再造：理论与实践的探索D.吉林：吉林大学，20075 高融昆.中国海关管理：一个管理学的个案分析D.北京：中国社会科学院研究生院，2001.8上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究1、由于流程再造理论是一个比较成熟的理论，有完整的理论体系和操作工具，也有许多在政府部门中应用的实践经验，可以给我国海关通关的改革研究提供很好的参考借鉴。2、从我国海关实行通关作业改革的经验来看，通关作业改革本身就是包含着通关作业流程再造的过程，其中涉及的原则、方法和步骤与流程再造有许多相通之处，流程再造对海关通关改革有很强的理论借鉴意义和应用价值。3、我国行政管理改革领域中对政府流程再造理论和应用的研究方兴未艾，在对我国海关通关改革中的流程再造的研究还属于空白，将流程再造理论与海关通关改革结合起来研究本身有一定的理论创新价值。（二）研究的目的基于以上的原因，我研究的目的可以概括为以下几方面，1、对海关通关作业流程的历史发展和现状进行总结评价，特别是对海关对通关作业流程最新的改革成果进行分析研究，总结过去的经验与教训，发现目前流程的优势与不足。2、通过对中国海关通关作业流程再造的研究，探讨建立一种既科学合理又具有较强操作性的中国海关通关作业流程新模式，以此来促进海关通关管理的效率化与合理化，提高海关通关把关与服务的层次和水平。3、通过通关作业流程再造，寻找应对不断发展变化的严峻形势的挑战、解决严密监管与高效运作、业务量日益增长与管理资源相对不足的双重矛盾的方法，使海关有限的资源能创造最大的价值。4、通过将西方管理理论中的流程再造理论引入中国海关通关作业改革实践领域进行的研究，探索将西方成熟理论与我国实际情况相结合的研究方法，使理论研究与解决实际问题能相互融合、相互促进。三、研究的意义（一）理论意义对中国海关通关作业流程再造进行研究的理论意义在于：1、将流程再造理论应用于政府部门的政府流程再造或行政流程再造理论本身就是目前行政机构改革研究中的一个热点，本文将目前对我国政府流程再造的研究进一步延伸到政府部门之一的海关领域，拓展了流程再造理论的研究领域。2、本文是运用西方现代化的管理理念对海关理论研究中的通关管理理论进行研究的一次大胆尝试，是通过理论研究手段对海关通关管理和通关改革的客观9上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究规律进行的一次深入探索，必将有利于加深对海关通关改革实践的理论认识，提升海关理论研究的广度和深度，从而进一步创新和充实海关科学治关理念。3、将流程再造理论创造性地引入到对我国海关通关管理改革的研究中，提出海关通关作业流程再造的概念，是对流程再造理论和海关通关改革理论研究的创造性发展，为将流程再造与海关理论实践紧密结合起来实现本土化，提供了新的研究视角与方法。（二）现实意义中国海关通关作业流程再造研究的现实意义在于：1、通关作业改革是中国海关目前正在实际进行中的一项行政管理模式的改革，因此本文的选题本身就立足于实践之上并将通过理论研究成果更好的为实践服务。2、流程再造理论本身是应用性很强的理论，本文将讨论其理论在海关通关管理改革中的实际应用问题，将是以流程再造理论指导行政部门改革实践的一次有益尝试。3、作者服务于海关通关管理的第一线，亲身参与海关改革实践，有助于将本文的研究成果投入到实际工作中加以论证，这无疑会对将理论研究成果转化为实际工作成效带来极大帮助。第二节研究现状与评价一、相关理论的研究现状（一）对流程再造理论的研究美国的哈默（Hammer）最早倡导业务流程再造的管理学家。他于 1990 年在发表于哈佛商业评论上的“再造不是自动化，而是重新开始” ReengineeringWork: Dont Automate ,Obliterate）一文中提醒了世人，我们现在习以为常的企业流程，多是根据早年的观念发展而成的，有些甚至是 20 世纪初就已经存在的事物。许多流程其实早已没有存在的价值，但我们习以为常，仍继续遵循。他指出，若想要真正利用信息技术，就要重新设计作业流程，除去不必要的步骤。因为这篇文章，企业再造运动从此展开。就在同时，达文波特（Davenport）和肖特（Short）也有几篇文章颇具影响力。其中最重要的一篇是“The NewIndustrial Engineering: Information technology and Business Process10（上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究Redesign”发表于麻省理工学院的斯隆管理杂志 Sloan Management Review）。6哈 默 和 钱 皮 在 改 革 公 司 ： 企 业 革 命 的 宣 言 书 （ Reengineering theCorporation: A Manifesto for Business Revolution）中系统提出了业务流程再造的概念、原则与方法。企业流程再造理论出现伊始，即在欧美发达市场经济国家里掀起了一股流程再造热。1994 年钱皮（Champy）所在的 CSC Index 顾问公司为编写“再造工程实施情况报告”，抽取了 621 家北美和欧洲知名企业作为样本调查，结果表明，在 497 家美国企业中有 69%、在 124 家欧洲企业中有 75%都正在推行一项或多项不同的 BPR 工程；在余下的企业中，有多数已将业务流程再造工程排进了企业的议事日程。7另外，根据麦肯锡公司 2001 年的报告，1995-1999 年间，美国生产力的提高中很大一部分源于 59 个行业中的 6 个行业，而这些行业中生产力的提高主要源于业务流程再造带来的管理模式的改进，而不是新技术的应用。8我国自 1994 年以来也先后出现了不少企业业务流程再造的研究与应用实践。海尔在内部以市场链为纽带，成立商流、物流和产品本部，是实施业务流程再造的典范之作。（二）对政府流程再造的研究美国为代表的西方发达国家相继将业务流程再造理论引入到公共管理领域，推动了对政府流程再造的研究。美国维吉尼亚大学政府管理学院规划项目的指导者拉塞尔M林登（Russell M.Linden）博士所著的无缝隙政府：公共部门再造指南一书系统地阐述了把业务流程再造原理应用到各级政府管理之中的思想观点，他将现代科学技术应用与政府行政改革有机结合，明确提出了政府组织将从传统的清晰定义边界的组织向无边界的组织以至于无缝隙的组织转变。9经济合作与发展组织（OECD）也指出，现代化的服务型政府的建立要求公共部门做出 8 个方面的转变，业务流程再造的应用就是其中非常重要的一项。西方各国在实施“政府再造”运动中将业务流程再造作为一个再造主题使其得到了空前的重视与发展。美国著名公共管理学者詹姆斯W费斯勒（James W.Fesler）和唐纳德F凯特尔（Donald F.Kettl）在行政过程的政治一书中谈到，政府再造运动具有三个典型的特征：重建、不断改进、精简。其中，对重建的诠释是这样的：来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力，试图通过对组织流6梅绍祖,James T.C.Teng.流程再造理论、方法和技术M.北京：清华大学出版社，2004.2.7孟庆国，樊博.电子政务理论与实践M.北京：清华大学出版社，2006.54.8叶勇.政府流程再造：理论与实践的探索D.吉林：吉林大学，2007.9拉塞尔M林登.无缝隙政府公共部门再造指南M.北京：人民大学出版社，2002.3.11（上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究程的激进变革来寻求更高的组织效率。劳伦斯R琼斯（Lawrence R.Johnes）和弗雷德汤普森（Fred Thompson）在面向 21 世纪的公共管理体制改革中涉及了公共部门管理改革的五项战略：重构、重建、重塑、重组、重思。他们认为重建是改变而非固定现有流程；以过程而非以职能为基础进行组织设计；以改善服务质量为焦点，并减少循环时间和成本；将计算机以及其他信息技术置于运作的核心。戴维奥斯本在摒弃官僚制：政府再造的五项战略中指出：流程再造强调改进工作流程，但它从一开始就对工作流程进行重新设计，以提高效率、效能和质量，通常这种重新设计会撤消或改变人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织结构。10我国关于政府流程再造的研究起步较晚，主要成果在于出版和发表了一定数量有关政府流程再造方面的著作和学术论文。其中具有代表性是教育部人文社会科学 2005 年度规划基金项目我国地方政府服务流程再造的理论与实践探索，由四川大学公共管理学院教授姜晓萍主持研究。该项目对政府流程再造所涉及的基础概念、基本原理、具体操作等内容进行了介绍，并且对我国地方政府服务流程再造建设及其应用的实践进行了较透彻的案例分析。11另外，在电子政务与政府流程再造之间的联方面的研究成果比较丰富。比如覃正认为，“如何借助电子政务，找到政务流程变革的切入点，探索出政务流程变革的途径，以及实现政务流程变革的方法与实务，既是政府职能转变过程中的关键性问题，也是电子政务面临的难题。”12孟庆国等认为， 电子政务的发展，对政府管理模式的理念、政府治理的结构、政府的业务流程等各方面都产生巨大的冲击，通过组织功能集成和信息技术集成，极大地促进了政府管理的现代化、民主化、公开化和效率化。”13赵国俊认为，“从根本上说，电子政务是政府管理方式的革命，也是改变行政流程的一场革命。”14张锐昕也明确地提出， 传统的政府机构条块分割，政务流程复杂且分散，由于以前的技术不能实现整个业务条块的联网，整个业务数据流不得不按地理位置和人力分配被分割在多个部门，增加了交接环节和复杂程度。电子政务的发展将打破政府部门人为的职能分割，为政府业务流程的重组和优化提供全新的平台。”1510叶勇.政府流程再造：理论与实践的探索D.吉林：吉林大学，2007.11姜晓萍.政府流程再造的基础理论与现实意义J.中国行政管理，2006，5：37-41.12覃正.电子政务流程变革M.北京：科学出版社，2006.1.13 孟庆国，樊博.电子政务理论与实践M.北京：清华大学出版社，2006.8.14 赵国俊.电子政务教程M.北京：中国人民大学出版社，2004.6.15 张锐昕.电子政府概论M.北京：中国人民大学出版社，2004.258.12“上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究（三）对中国海关相关的理论研究在中国海关通关理论的研究方面，高融昆将海关作业流程根据时间段和性质方法的不同分为三个部分:从货物进(出)口申报开始到海关放行为止海关对货物实施的监管一个连续完整的过程，也就是通关管理过程；为确保通关过程顺利进行，做到既严格执法又方便进出，海关在通关前和通关后针对企业或其他进出境当事人进行的企业守法管理过程；以及对通关过程中存在违法犯罪活动进行立案调查，依法采取强制措施的强制执法管理过程。并提出了以建立新的审单作业系统、物流监控系统和职能管理系统为主要内容，实行通关作业改革，建立新的通关管理体系的构想。16孙毅彪提出风险式通关管理的概念，以风险识别、分析和评估为基础，通过统一的风险指标体系和风险评估标准，在通关审单、征税、验放等环节对不同风险等级的管理对象实施差别化管理，并在通关后有针对性的开展后续稽查，从而实现海关管理资源的优化配置，提高通关管理的整体效能，实现通关作业模式从传统的“橄榄型”模式向“哑铃型”模式转变，推行风险式通关审单管理。17二、相关研究的评价对企业流程再造已有研究的主要内容包括流程再造的定义、类型、原则，实施的步骤与要点，影响其成功的原因及该理论存在的不足等。研究方法主要是对企业实施流程再造的经验总结、对案例的分析以及与其他相关理论的比较研究等。至今，流程再造作为一种革新理论还未完全成熟，对其内在机理和本质规律的深程度的认识还远未建立。目前迫切需要在流程再造的方法体系、实施策略，开发流程分析模型及规范化程序、构造组织体系与管理结构等方面进行进一步研究，以此推动企业再造项目成功实施，也使流程再造理论进一步走向成熟。 国外对政府流程再造的研究主要是在政府再造框架下的一个组成部分，对政府再造的理论和应用都有较丰富的研究成果，但对于在不同国家和文化制度背景下的政府再造和流程再造的研究仍明显不足，对于如何评价政府再造的效果的研究上还缺乏进展。目前，我国政府流程再造的研究基本上是从建构政府流程再造理论体系这个角度开展研究的，如有关概念、原则、意义等，对于如何通过政府流程再造的应用与行政机关具体改革有机结合起来的可操作性研究则很少；一些成果忽视了我16 高融昆.中国海关管理：一个管理学的个案分析D.北京：中国社会科学院研究生院，2001.17 孙毅彪.海关风险管理理论与应用研究M.上海：复旦大学出版社，2007.130.13上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究国政府流程再造具有不同于西方的特殊性，没有从我国政府公共管理面临的实际社会问题来探索我国政府流程再造的具体功能及其实现途径。对我国政府改革的现状来说，迫切需要有更多操作性更高、针对性更强的研究来填补目前理论研究的空白。而在海关理论的研究方面，主要是在对海关通关制度改革的研究框架下，对原有通关作业模式和流程的原则、分类、缺陷和改革方向进行研究，多以应对实际问题的实证型研究为主，提出了一些对通关作业流程进行改进的策略与建议，虽然对海关通关改革的方向目标已经有了比较系统和具体的论述，对海关通关作业流程的内容、方法和目的等有了比较统一的认识，但比较系统的理论研究多停留在管理原则和管理理念的层面，对海关通关作业流程优化改进方面还没有系统的研究。总体来说，对中国海关通关流程再造的专门研究目前还处于空白，但还是有许多相关的研究成果可以借鉴。这些相关理论成果包括流程再造理论在企业领域和政府部门的研究成果，以及在中国海关通关作业流程方面的理论研究成果。但过去的研究或者是理论研究为主，或者是以国外的情况为研究对象，或者偏重实证研究而理论与实际结合不足。如何借鉴国内外的研究成果，将国外的流程再造理论与我国海关通关作业流程再造的具体实践相结合进行研究，实现理论的本土化；如何提升海关通关作业改革研究的理论层次和水平，体现理论对实践的指导价值，这些都是今后的研究值得加以重视的方向。第三节研究思路与研究方法一、研究思路与本论文的研究对象是中国海关通关作业流程再造，研究的总体思路是，首先明确论文研究的课题和方向，然后对流程再造的理论及其在国内外政府部门特别是海关的应用状况进行研究；其次明确海关通关作业流程及其再造的概念及其与企业流程再造与政府流程再造的关系，界定研究的边界；接着对我国海关通关作业流程的现状和存在的问题进行评价和分析；最后提出中国海关通关作业流程再造的总体构想，同时对其实现途径加以分析。二、章节安排根据上述思路，本文将分以下五个部分展开论述：绪论部分提出研究的主要问题、背景、目的和意义，理论研究现状和评价，研究思路和章节安排。第一章14上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究“流程再造理论及其应用”，研究流程再造理论的框架和内容，其理论在国内外政府部门特别是海关部门中的应用状况。第二章“中国海关通关作业流程再造的概念和意义”，研究中国海关通关作业流程及其再造的含义，中国海关通关作业流程再造的特征、背景和意义。第三章“中国海关通关作业流程现状及存在的问题”，分析中国海关通关作业流程的历史、现状和存在的问题，提出以流程再造解决目前存在的问题的观点。第四章“中国海关通关作业改革流程再造的构想”，从原则与目标、流程诊断与再设计、准备与实施以及效果评估与后续管理四个方面，提出了推进海关通关作业流程再造的构想。二、研究方法本论文的研究方法为综合研究的方法，对现有研究成果采取理论文献研究法，对国内外理论应用情况采取比较分析研究法，海关改革的形势判断采用经验总结研究法，对海关通关作业流程的采集分析采用实地调查研究法，以及对流程再造在我国海关的应用采用个案分析研究法等。15上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究第一章流程再造理论及其应用第一节企业流程再造理论一、流程再造的含义及主要内容哈默和钱皮认为，在顾客、竞争和变化的三“C” customers, competition,change）环境下，以劳动分工理论为基础建立起来的美国企业制度日益显现出机制不灵活，无人负责，不以顾客作为各项工作中心，中活动、轻结果，官僚主义的麻木不仁，因循守旧、缺乏创新，很高的间接管理费用等弊端，必须进行改革，并将改革定义为：“针对企业业务流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等当前衡量企业业绩的这些重要的尺度上取得显著的进展”。这个定义包含了四个关键词：基本的、彻底的、显著的、流程,其中流程是最重要的。18其实质就是流程再造。此外，达文波特（Davenport）和肖特（Short，1990）对流程再造的定义：分析和设计组织内部和组织间的工作流和各种流程。塔旺（Talwar,1993）对流程再造的认识则着重于：重新思考、重新设计、创造和传递价值的业务结构流程工作方式和管理系统以及外部关系。19流程中的项包括流程的投入，投入的供给人、流程的产出、流程的客户以及用流程客户的增值观来计量的成果。流程理论的关键内容就是以客户为中心。一个组织如果以为顾客创造价值为工作目标，就会把组织的工作中心从传统的自我转移到顾客上去，同时就能创造更开放、更具有适应性的管理环境。业务流程将以成果而不是任务为工作目标。哈默提出以流程为中心的四个关键步骤：第一步是对流程的识别和命名，第二步是保证每一个员工都意识到这些流程以及它们对公司的重要性，第三步是对流程的测定，第四步是对流程的管理。哈默还通过企业经营制度菱形图说明，企业在流程再造过程中，仅仅重新设计业务流程还是不够充分的。企业经营制度菱形图的所有四个要点即业务流程、工作职位和结构、管理和测评、价值观和信念必须配套，否则，企业会受到损害，会变成畸形。2018 迈克尔哈默，詹姆斯钱皮.改革总司M.上海：上海译文出版社，1998.29.19 曾峻. 公共管理新论：体系、价值与工具M.北京：人民出版社，2006.268.20 迈克尔哈默，詹姆斯钱皮.改革总司M.上海：上海译文出版社，1998.83.16（上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究二、企业流程再造的原则、步骤和方法（一）企业流程再造的原则流程再造的原则包括：1、以企业目标为导向和调整组织结构；2、最高管理层次具备改革决心和战略愿景；3、确认核心流程，进行规划和再设计业务流程；4、组织要进行相应的配套变革，尤其是组织结构；5、建立畅通的交流渠道，持续改进。（二）企业流程再造的步骤第一步是流程分析诊断，甄选现有的关键业务流程，理解分析关键业务流程的现状，发现、研究现有流程的弊病。第二步是业务流程再设计，明确原则，从工作目标出发明确岗位职责关系和不增值的流程；提出改革建议，拟定新业务流程方案，绘制流程图。第三步是流程再造准备与实施，实施前的准备包括企业文化与组织结构变革，制定计划，领导机构和组织保障；正式实施包括试点与切换，宣传培训，全面推进。第四步是效果评估与持续改进，包括再造后对效果进行评估与反馈，推行流程管理等以实现持续改进。（三）企业流程再造的方法211、流程再造宏观方法有：迈克尔波特的企业价值链模型，流程增值分析模型，以及战略愿景、项目启动、流程诊断、设计新流程、实施新流程、流程评估、持续改进流程再造七阶段模型。2、选择关键流程方法有：绩效-重要性矩阵，成本-收益矩阵，流程优先矩阵，以及客户、供应商、员工、标杆、咨询顾问学习五角星法。3、业务流程问题诊断的方法有：鱼骨分析法或称“5W + 2H”法，帕累托图、或称关键问题法，标杆法。4、业务流程再设计的方法有：消除、整合、合并、简化、细化、规范化和个性化、信息和综合法。三、企业流程再造的应用流程再造理论是对前人关于流程管理思想、组织管理思想以及信息技术对组21 王璞，曹叠峰.流程再造（北大纵横管理咨询系列）M. 北京:中信出版社，2005.7.17上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究织的影响等理论和方法的一种集成，强调以业务流程为改造对象和中心，以关心客户需求和满意度为目标，利用先进的制造技术、信息技术及现代化的管理手段，最大限度地实现技术上的功能集成和管理上的职能集成，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现企业经营在成本、质量、服务和速度等方面的巨大改善，极大地提高企业的生产效率和在市场中的竞争能力。22成功实施流程再造后给企业带来的明显成效包括：第一，强化对客户有价值的业务流程。第二，强化企业风险管理。第三，优化成本。第四，缩短工作完成时间。业务流程再造理论在美国和西方发达国家中掀起了一场工商管理革命。美国的一些大公司，如 IBM、科达、通用汽车、福特汽车、XEROX 和 AT&T 等纷纷推行BPR。实践证明，这些大企业实施 BPR 以后，取得了巨大成功。企业界把它视为获得竞争优势的重要战略,看成一场工业管理革命。第二节政府流程再造理论一、传统政府流程的困境人类的科技水平在不断发展提高，政府所处的环境也和企业所处环境一样在迅速变化。但是政府还停留在旧的体制上，它已经无法适应竞争激烈、变化迅速的社会环境。在新的情况下，基于权利集中、按功能条块分割部门、明确的任务分工的传统政府流程设计，虽然在一定程度上提高了单一任务的处理效率，但更多的导致了政府的僵化和效率低下等困境。（一）职能部门按照专业功能划分，固定职责，形成多个利益中心，对于涉及多个部门的业务，如果发生利益的冲突或意见的分歧，很容易再造内部的矛盾。（二）政府部门建立了大量严格的制度和申请审批手续规定，层层审批、众多的领导签字制度，大大降低了政府业务的运行处理效率，也容易造成推卸责任。（三）政府最为明显的就是权力的集中，一方面限制了一些部门对业务的及时处理，另一方面使政府员工忽视了政府存在的真正意义是为政府的“顾客”-人民服务，而将更多的注意力集中在权力上。（四）但严格的权利所有制和规章制度约束了创新能力和工作的灵活性。（五）政府工作人员仅仅是照章办事，缺乏必要的竞争意识和使命感。22 叶勇.政府流程再造：理论与实践的探索D.吉林：吉林大学，2007.18上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究二、政府流程再造的含义和目标（一）政府流程再造的含义政府流程再造(GPR，Government Process Reengineering)，也可称为政府业务流程再造或政府再造(Reinvention)，是指运用现代管理学思想、经济学的市场机制原理和现代化的信息技术，把政府部门的业务流程进行根本性的、彻底的重新思考与重新设计，以使政府的行为成本、公共物品与支出、服务质量、效能与效率具有可量化的苛刻标准，最终达到政府行为与业务流程的戏剧性改变。23（二）政府流程再造的目标从目标看，政府流程再造作为企业流程再造在政府管理中的延伸，实质上是将一种新的管理理念应用到政府管理中，其特征是着眼点于政府流程，把政府流程作为基本单位，以剖析政府组织的整体运作过程和管理模式，通过对于管理流程的优化和重新设计，实现对政府运作模式的全面转变和绩效的提高。其根本目标与企业流程再造一样在于通过变革组织经营流程，使各个流程的价值增加最大化，内容最小化、从而获得绩效跃进提高。该方法既适用于单独的流程，也适用于整个组织。根据西方国家政府再造计划实施的经验，政府流程再造要遵循的目标主要有：1、删减法规，简化程序。打破原先繁琐复杂的规章制度与作业程序，通过关键点分析和价值分析，强化核心流程，删除和简化次要的和不增值的流程。2、顾客至上，民众优先。改变官僚体制下循规蹈矩、相互推诿扯皮的作风，切实将服务顾客的理念引入政府部门，更好的体现民众的公共利益。3、扩大授权，追求成果。通过扩大授权，提高一线操作人员的创造性和积极性，以实际工作效果而不是工作任务作为考核工作表现的标准。4、节约成本，提高效能。引入企业化的管理理念，注重提高政府的工作效率，降低行政成本，改变政府效率低下和滥用公共资源的传统弊病。三、政府流程再造在中国的应用在政府流程再造的实际应用方面，我国各级地方政府在服务型政府建设和电子政务建设的过程中，也开始尝试进行政府流程再造，并取得了一定的成绩。如温州市以行政管理流程再造为重点，在全国率先开展了一场关于党政机关效能的23 何洋.政务流程再造浅析J.电子政务，2007，8:14.19上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究“革新洗面工程”“效能革命”，把 ISO9000 质量认证体系作为政府管理流程再造的载体，用长效机制推进效能建设。24成都市政府以建设“规范化服务型政府”为导向，结合行政审批制度，对有关部门的办事流程进行优化。25上海市徐汇区委、区政府以贯彻行政许可法为契机，为了建立面向社会的快速回应机制，在 13 个街道、镇及委办局，对 700 多项政府传统工作流程进行再造。26第三节流程再造在美国海关的应用将流程再造的理论和方法应用到海关的各项业务领域的改革中，就是海关业务流程再造。海关业务流程再造作为政府流程再造的一种具体应用，在本质上与政府流程再造相同，其基本理念是以业务流程为关注对象，将企业化的管理和改革方法在政府部门的行政模式改革中加以应用，并根据政府部门的实际情况加以改善和发展。美国海关成为美国第一个大胆实践业务流程再造理论的政府部门。27一、美国海关流程再造的背景外部环境上，80 年代末 90 年代初，国际形势发生深刻变化，国际贸易大幅度增长，新型犯罪泛滥。美国作为世界最大的经济实体和进出口国，国家的关境管理受到了巨大影响，给美国海关造成了巨大的压力。海关内部工作中暴露出诸多问题：重要业务工作经常出现大的失误；海关法律、法规和政策实施不统一；组织结构落后，层次多，内部壁垒森严，三十年没有变革；组织目标不明确，工作重点太多；组织内部各部门之间存在内耗性的攀比和竞争，经久不衰;内部监控不力;；政府保障部门长期不能满足内部顾客需要。同时，海关面临诸多改革机遇：国家绩效评估报告提供了重新设计海关关键保障部门的机遇；关贸总协定和北美自由贸易协定使海关面临增加服务满足贸易增长需要的挑战；海关现代化法案把帮助进口人遵守贸易法律作为海关的主要职能，并提供了一个按“知法守法”原则提供服务的新框架；日益激化的国际贸易竞争条件要求海关时刻警惕更巧妙的违法进口行为；信息和通讯技术的进步将给海关业务制度带来一场革命。24 姜晓萍.以行政管理流程再造为重点温州确立“效能革命”四大目标J.领导决策信息，2004，23：16.25 姜晓萍.公共部门服务流程再造的实践探索以成都市为案例A.见：郭济.绩效政府：理论与实践创新C.北京：清华大学出版社，2005.221-234.26 袁昭宇，袁玮.扁平化：徐汇再造政府流程J.新民晚报，2004，311：8.27 葛磊.美国海关重组研究J.海关研究，1996，10：12-30.20上海交通大学 MPA 学位论文中国海关通关作业流程再造研究克林顿入主白宫后，为改革和精简臃肿的政府机构，削减日益庞大的行政开支，提高行政机关的办事效率，成立了以戈尔为首的“总