银行监管体制案例分析

银行银行监管监管体制体制案例分案例分析析小组成员：小组成员： 目录目录 1、国外案例、国外案例美国多德美国多德弗兰克法弗兰克法案的出台案的出台 2、国内案例、国内案例中国银监会的成立中国银监会的成立国外案例国外案例美国美国多德多德弗兰弗兰克法案克法案的出台的出台一、案例背景 20世纪30年代前，受杰斐逊主义思想影响，美国政府对金融业的干预和限制都很少；上个世纪30年代全球范围的经济金融危机爆发后，为拯救濒于崩溃的美国金融业，罗斯福总统颁布了具有里程碑意义的格拉斯-斯蒂格尔法，将投资银行和商业银行分离，逐步形成分业经营、分业监管的格局； 20世纪90年代以来，受金融全球化、自由化的影响，为提升美国金融业在国际上的竞争力，1999年，美国国会通过了金融服务现代化法，打破了混业经营的界限，以“效率与竞争”的理念整合了美国的金融法律体系，放松管制成为这一时期的主要趋势； 在放松管制的大背景下，金融风险也在不断积聚，2008年9月，以全球第四大投资银行雷曼兄弟倒闭为标志，一场自上个世纪30年代以来最为严重的全球金融危机爆发了，这次危机促使各界认真反思金融市场存在的内生性风险和金融监管存在的滞后，金融变革被提上议事日程。二、法案内容（一）加强对消费者权益的保护。新法案将在美联储体系下建立消费者金融保护局，对向消者提供信用卡、按揭贷款等金融产品或服务的银行或非银行金融机构进行监管，其主要负责人由总统提名并经参议院批准。预算开支由美联储提供，被授权制定有关金融消费者保护的规则。（二）预防系统性金融风险。将成立金融稳定监管委员会，其主要职责在于识别和应对影响金融体系稳定的风险。二、法案内容 （三）加强金融衍生产品的监管。一是针对场外交易衍生产品监管普遍缺失的状况，将由证券交易委员会和商品期货交易委员会对其实施监管。二是标准衍生金融产品必须在第三方交易所和清算中心进行清算，非标准或定制的衍生产品仍然可以进行场外交易，但必须提高透明度，相关数据必须集中到交易中心。三是银行可以保留利率、汇率、金银掉期交易，但对于农产品掉期、未清算的商品掉期、多数金属掉期和能源掉期产品交易必须剥离到特定的子公司。 （四）加强对信用评级机构的监管。一是在证券交易委员会成立信用评级办公室，有权对信用评级机构进行罚款。二是要求信用评级机构进行更充分的信息披露。三是防止利益冲突。在评级机构内部建立“防火墙”。四是明确了信用评级机构的责任。二、法案内容 （五）加强对对冲基金的监管。尽管对冲基金并没有被认为是金融危机的主要原因，但由于其在国际金融体系中的重要性和影响越来越明显，也被认为是产生系统性风险的重要因素。针对过去对冲基金监管缺失的状况，为杜绝“影子金融机构”的存在，法案要求资产规模达到1.5亿美元的对冲基金、私募股权基金在证券交易委员会登记，并提供交易信息和头寸信息，并接受证券交易委员会的检查和系统风险评估。二、法案内容（六）对美联储的职责进行改革。一是强化了美联储的消费者保护和系统风险防范的职责，美联储下设消费者金融保护局，同时与新成立的金融稳定监管委员会紧密配合，对银行及非银行金融机构的信息披露、资本要求和流动性风险等方面设立更加严格的标准。二是对美联储发放紧急贷款权力进行限制，要求紧急贷款的发放必须是出于系统性考虑，禁止利用紧急贷款对个别企业提供救助，而且贷款担保必须有效。三是美国审计总署要对美联储自金融危机以来发放的紧急救援贷款进行一次审计，所有贷款细项将在2010年12月1日在美联储网站上公布，审计总署将拥有对美联储的紧急贷款、贴现窗口放款和公开市场操作进行审计的权力。 二、法案内容 （七）改变金融机构“大而不能倒”的状况。一是引入“沃尔克规则”限制银行从事投机性的、损害消费者利益的投资行为，要求吸收存款的银行必须剥离各自的衍生品业务，限制银行自营交易，切断其和对冲基金及私募股权基金的关联。二是建立金融机构的清算和破产机制。要求财政部、联邦存款保险公司和美联储一致同意把行将倒闭的金融机构置于有序的清算程序，降低金融机构倒闭给整个系统稳定带来的危害，损失由股东和无抵押债权人承担，纳税人不再为金融机构清算支付成本。联邦存款保险公司仅仅可以为金融机构支付清算成本的费用贷款，这笔费用还要有待清算结束后偿还。三是建立大型金融机构事先制定破产预案，预案有助于监管者更好地了解金融机构的架构，并且可以在金融机构破产时作为监管者采取应对措施的“路线图”。三、原因分析（一）美国金融机构的经营范围越来越广，金融创新越来越多，尤其是金融衍生产品层出不穷，加之金融业普遍存在的注重短期效益的薪酬激励制度，在市场盲目乐观的氛围中，金融风险在不断积聚。08年，全球金融危机爆发，促使各界开始反思金融监管存在的滞后性问题。三、原因分析（二）美国金融监管急待变革。美国在政治领域历来强调权力的分散和制衡，在监管领域同样如此。美国的金融监管机构主要有：货币监理署、联邦储备体系、州银行机构，其他监管机构还有司法部、证券交易委员会、储蓄机构监理局和其他储蓄机构监管者、州保险专员、联邦商务委员会等。监管机构之间的职能既有分工，也有重叠，多个监管机构同时并存，在一定程度上实现了监管权力的制衡，并提高了监管机构的专业化程度，这种监管体系为金融创新提供了民主和自由的环境，但是这种监管体系在快速发展的金融市场面前可能出现监管者缺位、监管真空和监管套利等情况。三、原因分析（三）奥巴马政府顺势而为。2008年11月，奥巴马当选为美国总统，恰好是金融危机爆发和愈演愈烈的时期，奥巴马在竞选中多次对华尔街的不负责任和贪婪进行抨击，“将反对华盛顿和华尔街的一切腐败行为，以保证像这样的危机永不再现。我们要求华尔街的高管要有责任心，同样我也将要求华盛顿的政府官员要有责任心”。奥巴马无论在竞选中还是在当选总统后都将金融监管改革视为一项十分急迫的任务，“市场创造财富和扩大自由的力量是无以伦比的，但是这场金融危机提醒我们，没有监管，市场将会失去控制。”四、影响分析（一）国际金融市场的监管标准会有所提高。一是对金融机构的资本充足要求将提高。国际资本监管的框架将得以加固，巴塞尔新资本协议框架的亲周期性（指金融部门与实体经济之间动态的相互作用。这种互相依存的作用关系会扩大经济周期性的波动程度，并造成或加剧金融部门的不稳定性。）将得以弥补。国际金融市场上其他金融机构的资本状况、杠杆比率也会受关注。二是对市场参与者的透明性要求提高。三是对国际金融机构的流动性监管会强化。巴塞尔银行监管委员会将逐步提高流动性风险管理的标准。四是国际上的会计标准也会提高。实施公允会计标准、提高信贷损失拨备标准及建立一套高质量的全球性会计标准。五是对衍生品市场的监管标准将提高。美国会敦促各国监管当局一道改进并提高对信贷衍生品和其他场外衍生品市场的监督，严格防范风险。四、影响分析（二）国际金融市场上的监管范围会进行拓展，强调系统重要性监管的同时，对冲基金、信用评级机构、薪酬政策等将被纳入监管范围。首先，国际金融市场将重点监管系统重要性的金融机构。美国的法案试图与其他国家一起给系统重要性金融机构确定合适的定义，并探讨针对外国金融机构实施监管的标准。其次，对冲基金将纳入监管。美国敦促各国监管当局在2009年年底之前实施G20承诺，对对冲基金及其管理人进行监管。第三，信用评级机构会被纳入监管范围。受美国监管改革的影响，未来各国也会加强对信用评级机构的监管，而且对信用评级机构的监管也将会出现国际标准。最后，金融机构的薪酬政策也会被纳入监管。四、影响分析（三）国际金融市场上监管合作会继续加强。加强国际金融市场监管，维护全球金融稳定，离不开国际监管合作，这可以通过加强各国合作和成立有限权利的国际金融组织来实现。首先是各国金融监管合作的加强。在美国的法案以及在G20的承诺都提出要加强各国监管当局的合作，未来各国监管当局间的合作会有所加强。其次，金融稳定委员会将起到维护全球金融稳定的作用。在2010年，金融稳定委员会完成其重组，并对其新的使命制度化以促进全球金融体系的稳定。第三，监管者联席会议的建立。为加强对跨国金融机构的监管，金融稳定委员会和各国监管部门会通过建立和发展监管者联席会议制度，加强对全球性金融机构的监管合作。四、影响分析（四）国际金融市场的市场结构会发生变化。第一，大型跨国金融机构的发展将受到约束。未来那些大型的、市场关联程度较高的系统重要性的金融机构将受到更严格的监管，而那些小型金融机构可能会受到较少监管。这将促进中小型金融机构的发展。第二，涉足金融领域的商业企业的优势会减少。法案的实施将改变数家拥有大规模金融业务的企业的竞争格局，包括美国的福特、通用汽车以及曾经考虑进入金融领域的零售商沃尔玛等企业。第三，场外衍生品市场的发展会放缓。未来国际金融市场中对场外衍生品的监管将加强，而更具标准化和透明性的，交易风险更小的场内衍生品交易可能会加快发展。第四，对冲基金、私募基金等业务会受限。国际市场上对对冲基金、私募基金的透明性要求会加强，这会对商业模式本身就是相对保密的对冲基金、私募基金产生不利影响。四、影响分析（五）国际金融市场的主导力量会受到影响。美国对国际金融市场的主导作用会受到影响。从短期来看，美国的地位会受到不利影响。金融监管改革法案实施后，短期内其他国家的金融监管标准将宽松于美国。在短期内，美国金融监管的强化会削弱其在国际金融市场中的竞争力，而且监管标准的提高也会使美国金融业在全球竞争中的地位受到影响。从长期来看，美国的地位可能会提升。一方面，美国会敦促其他各国采取与美国相同严格的监管标准。如果国际金融市场上监管标准同步提高，则会减少监管套利的活动。另一方面，监管标准提高后，对投资者的保护程度更高，这会吸引国际资金流向美国。提高美国金融市场的竞争力。五、我国金融监管启示（一）坚定审慎监管理念，全面覆盖系统性风险。美国次贷危机的爆发和法案的出台，再次验证了审慎监管和以监管促发展的理念的正确性。金融业必须坚持宏观和微观审慎监管协调并举，才能实现对系统性风险的全面覆盖和全程监控，保持金融业的稳定发展。对于我国金融监管的启示：一是要积极跟踪金融稳定委员会、巴塞尔银行监管委员会等对宏观审慎监管的探讨，密切关注国际保险监督官协会金融稳定委员会的工作进展，全面了解金融领域宏观审慎监管的范围和主要措施；二是研究建立适合我国国情的宏观审慎监测机制，运用宏观审慎监管工具，完善金融市场风险预警机制，改进动态偿付能力监测和压力测试；三是针对重点区域、重点机构和重点业务领域推进跟踪报告制度，加强系统性风险的监测与排查；四是建立保险领域的危机管理机制，加强对危机事件的预测和预防，完善对非正常退保、外资金融机构母公司发生危机等突发事件的处理措施。五、我国金融监管启示（二）引导金融机构“审慎推进”综合经营，集中精力做好主业。对综合经营所可能引发的系统性风险必须有足够的重视，监管部门需要提前应对，确保综合经营在风险可控的基础上稳步推进。我国金融监管机构要对国内金融机构通过发债、募股快速筹集资本，通过跨业、跨境并购快速扩张，开展多元化经营等活动所蕴含的风险有足够的认识。未来一段时间，我国金融监管机构应对综合经营持更为审慎的态度，包括银行系金融租赁公司、银行系保险公司、保险系金融控股公司、消费金融公司在内的综合经营试点工作的推进应更为审慎。总之，在当前综合经营风险结构趋于复杂、关联交易增多、风险交叉传递的可能性加大的情况下，不宜过早过多地把精力转向综合经营，而应集中精力做好主业。五、我国金融监管启示（三）接轨国际金融监管规则，优化为国内监管规则。一是深入研究巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会统一规则框架的合理性和可行性，做好技术准备；二是保险业充分发挥保监会作为国际保险监督官协会执委的作用，坚持统一规则要充分考虑各成员，特别是新兴市场成员的现实情况，允许成员自主选择规则实施的时机和范围；三是以统一规则为契机，合理把握我国金融监管规则与国际接轨的节奏和进度。（四）借鉴“系统重要性”监管理念，深化我国的分类监管。多德弗兰克法案对总资产超过500亿美元的全美36家“系统重要性机构”单独制定法规，从资本金、杠杆率、流动性和风险管理水平等方面从严监管。对我国金融监管有重要的借鉴意义。国内案例国内案例中国银监会的成立中国银监会的成立一、案例背景一、案例背景（一）1983年，工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分离出来，使人民银行实现了中央银行与商业银行的分离，过去人民银行集金融监管、货币政策、商业银行等职能于一身的高度计划经济的体制终于被打破。这是中国金融体制改革迈出的一大步，为日后中国市场经济的发展打下了良好的基础。（二）1992年10月26日，中国证监会正式成立；1998年11月18日，中国保监会正式成立，进一步把对证券、保险市场的监管从人民银行的职能中剥离出来。 （三）2003年4月28日银监会成立，中国人民银行50多年来集货币政策和银行监管于一身的大一统时代也宣告结束。银监会的成立,也使中国金融业“分业经营、分业监管”的框架最终完成,由此形成了中国“一行三会”的金融监管体制。二、成立时间表（一）2001年3月，国务院发展研究中心成立“金融改革与金融安全课题组”。提出加强金融监管，成立专门的银行监管部门的观点。 （二）2002年初，中央金融工作会议召开前夕，课题组的报告公布，分拆央行业务的声音开始出现。 （三）2003年3月6日，根据国务院提请十届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案，将设立中国银行业监督管理委员会。 （四）2003年4月28日，银监会正式挂牌亮相。 二、简介二、简介 银监会整合中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能和中央金融工委的相关职能。 基本职责：银监会的职能是一管机构二管人。就像证监会管证券公司，保监会管保险公司一样，银监会主要管理四大国有商业银行、3家政策性银行和十大股份制银行，以及规模不一的各地近百家地方金融机构。二、简介主要职责：（一）依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监管。 （二）依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。 （三）对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。（四）依照法律、行政法规制定银行业金融机构的审慎经营规则。（五）对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况； （六）对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，制定现场检查程序，规范现场检查行为。二、简介（七）对银行业金融机构实行并表监督管理。（八）会同有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。（九）负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。（十）对银行业自律组织的活动进行指导和监督。（十一）开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。（十二）对已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的银行业金融机构实行接管或者促成机构重组。（十三）对有违法经营、经营管理不善等情形银行业金融机构予以撤销。（十四）对涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户予以查询，对涉嫌转移或者隐匿违法资金的申请司法机关予以冻结。（十五）对擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构业务活动予以取缔。（十六）负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作。（十七）承办国务院交办的其他事项四、成立原因（一）货币政策和金融监管的目标是不同的，货币政策的着眼点是整个宏观经济形势，通过各种货币政策工具影响金融机构，进行调节整体经济运行使之达到或接近理想状态；金融监管则撇开国家经济，只是着眼于金融系统和金融市场，防范和化解其金融风险。在不同的历史阶段，两者的地位是不同的。当金融体系和金融市场所积聚的风险过大，容易爆发局部乃至全国的金融危机时，降低和化解金融风险成为首要任务，金融监管上升到第一的位置，货币政策则居次。而当整个金融系统稳健运行，金融市场泡沫较小，不至于发生局部的或全国的金融风险时，货币政策则放在较重要的地位，金融监管退居其次。四、成立原因（二）货币政策主要是运用利率等货币政策工具，通过利益导向实现对经济主体的间接调控，它不具有强制性，主要是靠利益驱动作用对经济进行被动调节，因此，货币政策工具被喻为“一根绳子”；金融监管主要是运用法律、行政手段，通过确定审慎监管指标，规范和约束金融机构的行为，它具有强制性。货币政策具有“逆周期”特性，根据经济的景气情况进行逆风向调节，经济不景气时采取扩张性货币政策，经济发生通货膨胀时采取紧缩性货币政策。而银行监管具有“顺周期”特性，当经济景气时，企业经营状况好，银行不良贷款率低，金融监管比较宽松；而当经济衰退时，企业产品销路差，银行不良贷款率上升，金融风险加大，金融监管趋于严厉。五、影响（一）银监会的成立强调了央行制定货币政策职能的独立性，同时明晰了国内金融业分业监管的架构，突出银行监管的重要性。（二）成立银监会是一个制度性变革的标志,政府对银行业的指令性安排将全面退出,换之以监督和调控,市场成为银行经营最主要的风向标,因此银行业在经营、管理、准入等方面的市场化程度会迅速加大。此外,制度的安排将以有利于提高经济资源配置效率、有利于提升行业总体竞争力为目标,这将增加金融行业的竞争。 五、影响(三)行业监管的规范化发展将使行业竞争规则产生较大的改变。银监会的最终任务之一是提升行业的国际竞争力,而适当的市场竞争和规范化监管是促进行业发展的主要手段,规范经营则是发展的保障,因此银监会必将更重视对银行规范经营的监管。行业竞争规则将朝市场化、公平化、透明度高的方向发展,在竞争中取胜必须依靠客户认同度、市场占有率和内部管理效率。（四）市场竞争主体和类型将有较大幅度和范围的增加。提升行业竞争力的一个渠道是适当增加市场竞争主体。银监会成立以后,为了保证业内企业的基本素质以及基于银行业特殊的资本要求,在准入主体的资本金、硬件配备、人员素质方面估计条件仍会往上调,至于经营主体的性质、地域等其它限制则会相应放宽。这一取向使竞争行为朝多层次、多维度和多领域方向发展。五、启示（一）分业监管更有利于发挥专业监管优势。金融业是专业性很强的特殊行业，这一方面要求监管者必须具有较高的专业水平，另一方面要求监管部门对金融经营的每一环节、每一侧面实施持续不断的动态性监管。如果我们比较一下央行统一监管时期与证监会、保监会和银监会成立后分业监管时期的实践，就不难看出，实行混业监管，虽然有利于协调使用监管力量，协调采取监管措施，但也容易出现厚此薄彼，在“抓重点”的口号下放松某些专业监管的情况。而采取直接隶属于国务院的证监会、保监会和银监会并行的分业监管模式，专业监管的优势得以发挥，风险得以控制，经营业绩稳步发展，证明了分业监管的优越性。五、启示（二）分业监管更有利于维护监管的公平性。分业监管使各金融监管机关具有相对的独立性，这就为其排除不必要的干扰，对监管对象实施公平监管创造了良好的环境。（三）分业监管可以将金融机构之间相互联系又相互制约的关系调整到最佳状态。由于金融创新能力的提高和金融业合作的加强，银行、证券、保险业务相互交叉、相互连接的情况将会逐步增多。实行分业监管，三大监管机构既相互联系又相互制约，便于站在宏观的立场上进行监管。参考文献：1巴拉克奥巴马，2009.奥巴马演讲集M.王瑞泽译，南京：译林出版社.2边卫红，2010.美国银行监管改革方案的妥协与难题J.中国金融，(16):41-42.3查尔斯P.金德尔伯格，2007.疯狂、惊恐和崩溃-金融危机史（第四版）M.北京：中国金融出版社.4乔晓会，2010.华尔街重塑迷思J.财经，（18）：33-43.5斯蒂格利茨，2005.喧嚣的九十年代M.北京：中国金融出版社.6吴晓灵，2010.从美国金融监管改革看“大而不倒”问题的处置J.中国金融,(16):8-10.7谢平，2010.美国金融监管法案的内容与启示N.21世纪经济报道，2010-09-20(4).8尹伯成，2005.西方经济学说史-从市场经济视角的观察M.上海：复旦大学出版社.9尹振涛，2010.序幕拉开 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