以自学考试视角谈我国的依法治考问题

以自学考试视角谈我国的依法治考问题毕胜【专题名称】成人教育学刊【专 题 号】G5【复印期号】2009年09期【原文出处】中国考试(京)2009年5期第5762页【英文标题】Self- taught Examinations as to Our Perspective on the Issue of Run the Examination Affairs According to Law【作者简介】毕胜，北京教育考试院。【内容提要】近年来考试舞弊呈现出有组织化、规模化的趋势，舞弊现象的存在严重危害了我国的考试制度，使考试的公信力下降。社会各界关于依法治考的呼声越来越高，贯彻“依法治考”不仅要依法治考生，也要依法治考试工作人员；要将依法治考和以德治考结合起来。Examination fraud in recent years has shown an organized, large-scale trend. Fraud seriously endangers the existence of our examination system, and the credibility of the examination has been declined. Communitys demands for the examination are increasing, Implementation of the run the examination affairs according to law not only to rule of students, but also in accordance with the rule of examiners; and we have to combine the rule of law and the rule of virtue together.【关 键 词】高等教育自学考试/依法治考self- taught examination/run the examination affairs according to law中国分类号G405文献标识码B 文章编号10058427（2009）05005761前言我国是一个考试大国，随着社会的发展，各种各样的考试已逐渐融入了人们的生活、学习和工作过程中。在我国不仅考试的种类众多，而且各种各样的考试往往关系到人们的切身利益，学历考试、资格考试等已成为人们就业、从事特定工作的必备要件。目前，我国法律对于关乎人们切身利益的考试问题存在立法上的空白，考试违规、违纪现象层出不穷，酝酿多年的国家教育考试法（以下简称考试法）草案在众人的千呼万唤之下即将出场。考试法的出台无疑能在很大程度上弥补我国现行的立法空白，依法治考将迎来有法可依的阶段，但在有法可依的前提下仍有很多问题值得我们关注。2依法治考的必要性2.1国内考试违纪的现状分析随着社会的进步，平等公正的思想日益深入人心，考试作为一种相对公平的升学、就业及晋升途径被人们越来越广泛的运用，伴随着各种考试数量的增多以及科技的进步，考试违规作弊的现象越来越严重，并呈现出团伙化和高科技化的趋势。考场作弊已由传统的夹带资料、旁窥、交头接耳等发展为使用通讯设备、枪手替考等，甚至出现了专门提供作弊器械及各种考试答案的犯罪团伙。河南商报记者曹帆、孙雯对郑州市文化路的四所大学中的部分学生进行的问卷调查显示，高达50的学生承认曾在考试中有作弊行为，63的人认为学生作弊现象很严重。近年来，考试工作人员参与的违规现象日益引人注目，与应考人群的作弊行为相比，考试工作人员的违规行为无论是在其所造成的危害结果方面还是在社会影响方面都有过之而无不及。2005年中国政法大学老师泄露国家自考试题案、2007年度一级建造师资格考试泄题事件、2008年6月辽宁省鞍山市中考泄题事件一次次泄题事件的发生除了换来人们的一声叹息外，还使人们对考试的公平性、权威性产生了质疑。一场全国性的考试从命题、印刷、运输、分发到最终进入考场要经过多道严密的程序，有着严格的保密规定，单凭考生及局外人的力量是不可能泄题的，其中必有“内鬼”。对于考生及普通民众而言，考试工作人员是国家机关的象征，是权威和公平的象征，泄题事件一次又一次地冲击着人们心中的底线，其危害结果之严重、社会影响之广都远远超过了单纯的考生作弊。2.2自学考试的特殊性高等教育自学考试制度自1980年建立以来，已成为广受社会欢迎的高等教育形式。但是，不可否认的是，与普通高考相比，自学考试无论是在应考群体还是在考务组织方面都有自己的特殊性。首先，与普通高考相比，自学考试的应考群体情况更为复杂。以北京市为例：从考生年龄结构表中我们可以看出，自学考试的考生覆盖了多个年龄阶段，以1834岁的考生为主，其中1824岁的考生占绝大多数，2005年占63.5，2006年上升到82.7，2007年达到88.2。考生的考前学历表表明，自学考试的考生主要为专科以下学历，参加自考的高学历考生较少，并且有资料表明考生中既有学生也有从业人员及待业、无业人员，并且从业人员及待业、无业人员的比例超过了20。从学习方式表中可以看出，考生主要是通过完全自学、参加业余辅导和参加全日制辅导的方式进行学习，其中完全自学的考生占有较大的比例。由此可见，自学考试的应考群体无论是在年龄阶段、学历水平还是在学习方式方面情况都较为复杂，与普通高考的考生相比，缺少统一的培育、指导和严格的要求，因此，考生的层次良莠不齐，在这种情况下，考场违规的现象难免会有所增加。其次，与普通高考、研究生入学考试等全国统一大考相比，自学考试无论是在组织的严密程度、社会的关注度还是在查处的力度方面都有所不及。以北京市为例，在考场的设备配置方面，自学考试与高考就存在较大的差异，北京市的高考考场均已实现了远程监控，而自学考试考场远程监控的覆盖率至2008年尚不足66，地方各省的覆盖率则会更低一些。远程监控系统不仅能够监控考场中考生的行为，而且也能监视监考老师的行为，并为作弊的认定提供有力的证据支持。据统计，在北京市每年约有30万人参加自学考试，监考记录显示2006年考试作弊的人数达到八百五十余人，2007年约有六百五十人在考试中作弊。在感叹作弊人数之多、比例之高的同时，我们不得不思考自学考试中舞弊现象严重的深层次原因。自学考试的生源复杂、专业多、课程多、教育、考试环节多、国家考试要求严格，但是与高考等其他同等密级的全国统一考试相比较，社会对自学考试的重视程度不足，甚至个别地区的考试工作人员也不够重视，在这种情况下，难免会出现一些纰漏。记者曹帆、孙雯的问卷调查显示约50的作弊行为与考场的监考情况有关，因此，要想显著改善自学考试的考风考纪、减少作弊的数量，必须强化考试工作人员的自身素质建设。2.3考试违纪现象的社会危害性考试舞弊现象将考风考纪问题一次次的推到风头浪尖，在通讯如此发达的今天，考试舞弊事件的曝光所造成的社会影响也越来越大。中南财经政法大学法学院教授杨守信在接受法制周报的记者采访时说：“中国的考试涉及面很广，却没有一个相应的法律来约束，缺少强制性。而频频发生的考试舞弊事件，已经成为一个社会问题。”如今考试的种类越来越多，这些考试的影响力不同，参加考试的人员也各不相同，其中升学、毕业、就业、晋升之类的考试成绩将直接影响到人们的经济状况、社会地位以及受教育的平等权，考试舞弊的负面影响已经远远超出了考场的范围。首先，考试舞弊关乎道德。通过作弊获得好成绩是一种不道德的行为，这对于勤奋学习的同学是不公平的，特别是在升学、就业等考试中通过作弊获得成功，从某种程度上来说是通过不正当的手段损害了他人的利益。因此，从道德层面上来讲作弊是一种不劳而获的利己行为。其次，考试舞弊关乎平等。国家教育考试的根本目的是为国家选拔人才，提高公民素质，保护社会公平和稳定，教育是关乎中华民族兴衰存亡的大事。我国宪法规定中华人民共和国公民不受性别、年龄、民族、种族和社会地位等的限制，均享有平等的受教育权。教育公平是最大、最重要的民生问题之一，而舞弊现象在一定程度上抹杀了考试的公平性和公正性，侵犯了人们平等受教育、平等获得就业等机会的权利。最后，考试舞弊关乎法律。舞弊行为破坏了公平公正的考试制度，是应受法律制裁的行为。对于舞弊行为应根据其社会危害程度加以区分对待，情节轻微、危害不大的舞弊行为无须纳入法律规制的范围，如考生夹带相关资料进入考场、旁窥、交头接耳等行为由于其危害性较小，所造成的社会影响不大，无须法律手段的介入；但是，近年来出现的利用通信工具进行有组织作弊的行为以及泄露试题、答案和贩卖试题、答案等行为则应受到法律的制裁。大规模的考试舞弊行为使考试的公正性荡然无存，引发了人们的广泛关注，造成了非常坏的社会影响。3依法治考的主要内容3.1依法治考的含义“依法治考”不仅要依法治考生，也要依法治考试工作者；不仅要推进国家教育考试行政的“法制化”，还必须推进国家教育考试行政的“法治化”。关于“依法治考”的含义有两种观点：一种认为“依法治考”是国家教育机关运用法律来治理考试。持这种观点者认为，“依法治考”的重点在于“治”，依法只不过是手段或方式，而“考”则是治理的对象。教育实务部门往往倾向于这种解释。尽管这种理解从理论上讲并非不可，并且事实上它也源于国家教育考试行政机关的具体执法实践。但是，这种理解却在潜意识里把“依法治考”的主体超然于被管理对象之外。因此基于该观点所制定的考试法将主要成为教育考试机关的管理手段，而失去规范国家教育行政考试机关的行为的作用。另一种观点认为，“依法治考”的含义是国家教育机关要服从国家教育考试法，克服执法的随意性。依法治考的内容包括：考试职权法定，依考试法办事；有权必有责，用权受法律监督；要保障应考人员的权利，并有法律的救济途径。该观点对依法治考的内容概括的较为完整。纵观对依法治考内涵的不同理解，结合考试实践中存在的各种问题，我们可以得出，依法治考不仅应该包括对应考群体的规制，而且还应该规范考试制度、规范考试行政机关权力的行使，并应该包括相应的救济途径。3.2依法治考的具体适用3.2.1对一般违规行为予以考纪处分或行政处分2004年教育部发布的国家教育考试违规处理办法分别将考生及考试工作人员的违规行为具体划分为“违纪”和“作弊”两种。国家教育考试违规处理办法的出台使处理违规行为的可操作性得以提高，加大了对违规行为的处理力度。处理办法规定，考生违纪取消其该科成绩；考生作弊其当次报名参加的各科成绩无效，自考考生作弊视情节轻重可同时停考或延迟毕业13年。国家教育考试违规处理办法统一了各项国家教育考试的违规处理办法，成为新形势下从严治考、依法治考的有效依据。根据国家教育考试违规处理办法的规定，对于考生在考试过程中所存在的夹带资料、交头接耳、传递答案等行为可予以考纪处分；对于考试工作人员所实施的暗示答案、帮助考生传递答案等行为由教育主管单位给予一定的行政处分即可。之所以将以上一般违规行为施以较轻的处罚，主要是因为以上行为情节比较轻微、社会危害性较小并且不会造成太大的社会影响，只需给予考纪处分或行政处罚即可达到惩处的效力。3.2.2构成犯罪的予以刑事处罚国家教育考试违规处理办法在规定针对舞弊行为的考纪处分及行政处分的同时，还指出考生及其他人员的行为违反治安管理处罚条例的，由公安机关进行处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。当今，考试舞弊现象不仅广泛存在，而且还有越来越严重的趋势，有组织、规模化的进行答案的传输，贩卖考题和答案以及市场上所出现的“枪手”公司、“枪手”网等怪现象不仅严重危害了我国的考试制度，而且还使考试的公信力受到严重的冲击和质疑。国家教育考试违规处理办法虽然规定了对情节严重的舞弊行为可予以刑事制裁，但是在不违背罪刑法定原则的前提下，在我国的刑法典中很难找到与之相对应的规定。在司法实践中，针对考试舞弊情节严重的情形，也多是迂回采用受贿罪、玩忽职守罪等罪名进行处理。这种处理方法不能一针见血的触及考试舞弊者的软肋，与其所实施的危害行为的实质有所背离，并且也很难达到一般预防的效果。众所周知，在各种制裁中刑罚制裁是最为严厉的，刑法的存在是社会有序进行的重要保障，也是最强有力的保障。从某种意义上来讲，考试制度缺少了刑法的支持，其运行就缺少了强制力的保障。如前所述，我国是一个考试大国，考试事关人们生活的方方面面，国家教育考试的主要意义在于其通过竞争方式分配有限的教育资源，这就决定了国家教育考试的首要价值在于追求形式的公平。考试舞弊是对这种形式正义的公然践踏，既侵犯了国家的公共管理秩序，也侵犯了其他考生的公平竞争权益，因此必须予以制止和严惩。但是，现有的制裁手段力度不够，并且在法律规范方面存在着立法的空白、冲突和模糊，使这一问题长期得不到解决，迫切需要通过统一立法解决。3.2.3规范考试行政机关的组织行为考试行政机关是各种考试的组织机关和管理机关，是国家机关在教育领域的窗口，代表了国家的形象。考试行政机关在各种考试中应扮演公平、公正的角色，但是，在现实生活中少数考试管理机构和工作人员由于个人素质、品质、思想境界不高，法律意识薄弱，为了个人私利或小集团的利益铤而走险，不惜以身试法。虽然在考试行政机关中这只是极个别人的行为，但是其所造成的危害性非常大，并造成了恶劣的社会影响。针对这种现象一方面应加强对相关工作人员的培训工作，提高其自身素质；另一方面则应该进一步规范考试机制，加强制度建设。考试的公平公正就其自身价值而言，更多的是体现为形式上的公平，然而，实质上的公平通常是要靠形式上的公平保障实现的，并且实质的公平可以通过形式上的公平体现出来。与此同时，正当的程序对于实质的公平也有重要的保障作用，正当程序本身也使公平和公正以人们看得见的形式表现出来。通过专门的法律法规对考试行政机关的各项工作予以规范，规定其行使职权的正当程序，这样可以在很大程度上减少徇私舞弊的机会。另外，有权力的地方就应该有监督，缺乏监督的权力则容易滋生腐败，因而，与考试相关的各程序都应设置适当的监督机制。在规范考试行政机关的行为的同时，还应当坚持有权必有责的原则，这在当前是有所欠缺的。在组织各种考试的过程中，行政机构和主考院校享有较多的职权及一部分自由裁量权，行使权力的行为必须伴随着责任的承担。确立有权必有责的原则，将工作的质量与考试工作人员的个人利益紧密挂钩，可促使考试工作人员在工作中更加尽心尽力，既可避免因疏忽大意造成过失，又可以有效地遏制见利忘义的行为。不可否认，目前教育行政机关的工作人员已具有一定的法制观念，在开展实际工作的过程中也在身体力行的贯彻依法治考的思想，但是，由于没有系统学习过相关的法律法规，在依法治考的过程中难免会出现一些纰漏，甚至会出现好心办坏事的情况。针对这种现象，建议有关教育行政机关牵头组织一些法律知识讲座，对于在日常工作中所遇到的涉及法律、程序等方面的问题请有关专家予以讲解。通过类似的讲座，不仅可以使行政工作人员明确各自的职权，更重要的是可以使其明白如何合法、有效的行使职权。4依法治考进程中应注意的几个问题1）因为我国现行的法律体系尚不健全，在教育考试领域存在立法空白，现阶段讨论依法治考的问题更多的是停留在有法可依的层面上。考试法经过多年的酝酿，在众人的呼声中有望出台，考试法出台后，我国的考试制度将会结束无法可依的时代。但是，面对即将出台的考试法我们还不能盲目地高兴，正如前文所提到的那样，考试法尚缺少配套措施，例如，缺少刑法强有力的支持，这必然会影响到考试法实施的效果，考试法出台后我们还需要通过修正案的形式对刑法进行修正，增加相关罪名。2）考试法出台后一些严重危害我国考试制度的行为将被入罪，在进行入罪化的过程中应注意贯彻刑罚的谦抑性原则。鉴于我国现阶段考试舞弊现象严重，且情况较为复杂，在设置入罪门槛时要把握适当的标准，只需将有组织作弊、“枪手”公司及泄露试题、答案等社会危害性严重的行为纳入刑法规制的范畴即可。不可在急于求成思想的影响下将犯罪的门槛设置得过低，出现泛罪化的现象。3）在严惩考试舞弊行为的过程中，还应注意对当事人程序性权利的保障。在处理违规舞弊者时，一定要重证据、重事实、有依据，对考场上的违规记录单记录的违规考生，必须进行逐个认真核对，字迹不清楚、考号不全的，都要与有关市招办联系落实到人，做到不放过一个违规者，不冤枉一个无辜者。做到事实清楚，证据确凿，法律规章规定明确，处理恰当，程序合法。在此基础上，还应注意保障当事人的救济性权利，针对当事人的申诉和上诉设置通畅的渠道。4）在我国历史上，考试舞弊从其出现时起就受到严厉的惩罚，但是这种现象似乎屡禁不止，其主要原因在于考试舞弊更多的涉及社会诚信的问题，因而我们不能仅抱希望于考试法的出台。社会诚信是一个健康有序的社会必不可少的道德基础，仅凭法律自身是无法完成的。因为“法能刑人，而不能使人廉；能杀人，而不能使人仁”。故考试作弊的解决，不仅需要法律手段，更需要道德手段。【参考文献】1毕洪海“依法治考”与教育考试立法J湖北招生考试，2004(12).2张海泉关于“依法治考”的思考J中国考试，2005(4).NU1DA20100112