论林权流转的法律属性

论林权流转的法律属性【内容提要】本人认为林权流转的法律属性实质上是林业物权的变动而非森林资源的交易；林业物权的变动是指森林资源的使用权变动；林权流转政策规范的重点在于森林、林地使用权的流转。【关键词】林权流转；林业物权的变动；森林资源的交易AbstractWe think forest property business are the only business of the woodland, forest of use and woods ownership generally, in a narrow sense of the word, forest property business are the only business of woodland and forest right of use. In fact, forest property business is forest property right alteration, not forest resource transaction. The police of forest property business should emphases on the business of woodland and forest right of use.Key wordsforest property business; law attribute; forest property business; forest resource transaction一、林权流转概述林权流转的涵义在广义上是指林地、森林使用权流转以及林木所有权流转；狭义上是指林地、森林使用权的流转。林木所有权的流转虽然也是林权流转的类型之一，但是从林权政策规范意义上来看，林木所有权流转的政策意义不是太大，因为林木所有权的流转规范可以依照民法通则以及合同法相关规定遵照执行。之所以说林权流转在政策意义上规定为林地、森林使用权流转意义更大，是因为林权流转的积极意义不仅使林权流转使得市场资源要素配置更加合理，林地和森林在体现其私法意义上之经济价值以外，更重要的是体现公法意义上的生态价值。林木所有权流转则仅仅是其私法意义上的经济使用价值的体现，而无需提高到生态价值上来考虑。为使林权流转政策规定合理，不仅需要对林权流转进行实证的研究，同时也需要对林权流转在理论上对其法律属性进行深刻的剖析，只有在理论上深刻剖析了林权流转的法律属性，林权流转政策的制定也才能在其内在逻辑上保证政策规范的严谨及其可操作。二、界定林权流转法律属性的必要性若将林权流转定性为基于物上的权利变动，认为其是“林权”在流转，则林权流转政策内容拟定以及拟定政策的技术当是以物权权利为核心，以维护各方当事人之合法利益为准；而若将林权流转定性为“森林资源”流转，则可能由于没有看清楚森林资源流转现象的本质，导致森林资源流转政策拟定以及政策的拟定技术可能以债权权利为核心，而以债权相对性原理仅能保护债权相关当事人之合法利益。因此，分析林权流转的法律属性是非常必要的。因为林权流转的法律定性，无论是政策内容的拟定上，还是拟定政策的技术上，都有其积极的实际意义。在政策内容的拟定上，虽然现实的实证要求应该规范什么，但是规范内容的确定也当然受到内在属性所决定的其外部范围的影响；在拟定政策的技术上，不同的法律属性决定了拟定政策技术的不同，例如物权的保护方式和债权的保护方式便很不一样。因此，界定林权流转的法律性质，也将为林权流转政策的制定和完善，确定其应该规范的对象或者领域范围起到一定的促进作用。三、关于林权流转法律属性的观点关于林权流转的法律属性主要有两种观点：一是认为是林权流转是林地使用权、林木所有权、森林使用权的流转；另一是森林资源的流转（包括林地的流转），如福建省关于林权流转的地方性法规的名称便是福建省森林资源流转条例。对于林权流转的法律属性笔者认为林权流转实质上是林业物权的变动。林业物权的变动包括林业物权的设立、变更和终止。只有将林权流转法律属性定位于林业物权的变动，才能够从理论上设置和解释林权流转合理的原则及其规则。四、界定林权流转的法律属性的理由关于林权流转的法律属性，笔者认为林权流转是林业物权的变动，其理由如下。第一，林权改革明晰的是产权而非所有权。“所谓产权，简言之，就是对财产的权利，亦即对财产的广义所有权包括归属权、占有权、支配权和使用权；它是人们（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系；其直观形式是人们对物的关系，实质上都是产权主体（包括公有主体和私有主体）之间的关系”。产权和所有权之间的关系是“广义的所有权等于产权，狭义的所有权只是产权中的一个组成部分。”我国林权体制改革始于80年代初期的“林业三定”政策的实施。林权体制改革的目标主要是“明晰产权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”。在明晰产权的问题上，林权改革不是明晰所有权，而是明晰使用权，尤其是对南方集体林权制度的改革更是如此。在所有权问题上，森林资源是属于国家，实行的是公有制度。具体制度表现为两种：一是国家（全民）所有制，一是集体所有制。因此，在我国林权体制改革在林权归属问题上，其实并不是解决森林资源的归属问题，而解决的是森里资源的使用问题。由此，林权改革的根本点也并不是要明晰森林资源的所有权，需要明晰的是林权当中的使用权。概而言之，林权改革明晰的是产权而非所有权。因为森里资源归属于国家或者集体，而国家和集体作为森林资源的主体是一个“虚位”主体，而在市场经济中，主体虚位是不允许的，因此有必要而确立起森林资源的真正的使用权主体。并且，林权体制改革的实践做法也是明确森林资源的使用权主体，林权改革中的明晰产权也不是明晰所有权而是明晰森林资源的使用权。例如南平市集体林权制度改革的主要任务之一便是：“明晰所有权、落实经营权。在保持林地集体所有的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户或经营主体。”这里明晰的还是林地使用权以及森里资源的经营权也即林业产权。第二，从理论上而言，物的交易在本质上是建立在物之上的权利的一种变动。著名经济学家将“交易”界定为是“个人与个人之间对物质的东西的未来所有权的让与和取得”，在我国也有法学学者从法学角度认为：“交易就是权利主体之间进行的财产权的移转，就是物权主体之间的权利界定或曰物权的变动”。因此，物的交易在本质上是建立在物之上的权利的一种变动。第三，林权流转既包括林木所有权的变动即林木产权的整体变动，也包括林地以及森林资源的使用权变动即林地以及森林资源的部分林权变动。产权的交易是产权在不同主体之间的转手和让渡。按交易内容或对象可以分为整体交易和部分交易。特定财产的产权是由狭义所有权、占有权、支配权使用权组成的权利体系，它既可以作为一个整体成为交易的对象，“四权”中的任何一项或任意几项的组合，也可以成为交易的对象。如前文所述，林权是指森林、林木、林地等森林资源的所有权和使用权；林权流转在广义上是指林地、森林使用权流转以及林木所有权流转；在狭义上林权流转是指林地、森林使用权的流转。因此，林权流转既包括林木所有权的变动即林木产权的整体变动，也包括林地以及森林资源的使用权变动即林地以及森林资源的部分林权变动，这也是符合产权交易基本理论的。第四，林权流转的客体与林权客体所指对象不同。法律关系的客体是指权利与义务所共同指向的对象。林权客体则是指林权中权利与义务所共同指向的对象也即是森林资源。森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。林权流转的客体则是指林权流转过程中权利与义务所共同指向的对象即林权，尤其是林地、森林使用权以及林木所有权。因此，林权流转的客体与林权的客体所指的对象是不同的，尽管林权是依附于森林资源之上，但是森林资源与依附于森林资源之上的权利毕竟是两个不相同的概念。如果将森林资源与依附于森林资源之上的权利视为同质同义的话，那么林权流转的内涵将只能界定为森林资源所有权的一种让渡，可是实践当中，林权流转的所有权变动仅仅是指林木所有权的一种变动，所以从实践出发，林权流转的内涵更加重要的却是林地与森林资源的使用权一种流转。因此，在此意义上，将林权流转的法律属性认可为一种物权的变动相比较为森林资源的一种交易更加合理。因为森林资源的交易在制度经济学中往往是指所有权的一种让渡。第五，林地的公有性质禁止林地作为资源进行交易。我国农村土地承包法第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”根据这些规定，不难看出，对于林地而言，其所有权性质是农民集体所有和国家所有。林地使用权的让渡主要采取承包的方式，并且林地承包经营权可以流转，但是“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”。所以，若将林权流转界定为森林资源交易，在一定程度上也是违背农村土地承包法的，因为林地是森林资源的一种，森林资源的交易既然是所有权的一种让渡，自然也包括林地资源的所有权让渡，而农村土地承包法却是明确禁止承包地的买卖。所以从林地的公有性质禁止林地作为资源进行交易的角度看，林权流转的法律属性实质上是林权的一种变动而非森林资源的交易。第六，森林法、中共中央国务院关于加快林业发展的决定地方性法规如福建省森林资源流转条例中规定的是林权流转，而不是森林资源的交易。林权流转的规定在官方文件中具有代表性规定的是森林法、中共中央国务院关于加快林业发展的决定以及福建省森林资源流转条例。森林法和中共中央国务院关于加快林业发展的决定规定的都是林权流转，如森林法第十五条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地”；再如中共中央国务院关于加快林业发展的决定则规定：“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”而福建省森林资源流转条例第二条规定：“本条例所称的森林资源流转是指森林、林木，以及林地使用权全部或者部分，依法由一方转移给另一方的行为”；另外，2004年中共南平市委南平市人民政府关于加快闽北林业发展建设海峡西岸绿色腹地的决定也规定了“规范森林资源流转行为”。根据这些规定，森林法和中共中央国务院关于加快林业发展的决定界定的林权流转是森林、林木和林地的使用权流转，而并未言及森林资源的交易，并且强调的是使用权的流转。福建省森林资源流转条例规定界定的却是“森林资源的流转”，但是考察其内容，在本质上界定的还是林权的流转，如其明确的定义“森林资源流转是指森林、林木，以及林地使用权全部或者部分，依法由一方转移给另一方的行为”。五、结语综上所述，笔者认为林权流转的法律属性实质上是林业物权的变动而非森林资源的交易。林业物权的变动尤其是林地与森林资源的使用权的变动。福建省森林资源流转条例尽管在其内容规定上也是承认林权流转是林业物权的变动，但是其“条例”标题界定为“森林资源流转”在理论上只是看到森林资源流转的表象，而未透视到森林资源背后权利的变动。注释与参考文献黄少安著：产权经济学导论，经济科学出版社2004年版第6569页。宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”森林法第三条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”南平市集体林权制度改革有关问题解答（二）：“三、集体林权制度改革的主要任务？”【美】康芒斯著，于树生译：制度经济学（上册），商务出版社1997年版，第74页。周林彬著：物权法新论一种法律经济分析的观点，北京大学出版社2002年版，第51页。黄少安著：产权经济学导论，经济科学出版社2004年版第133页。森林法实施条例第2条之规定。对此有学者持不同看法：“物（有体物）只是财产附着的对象，其本身并不直接体现为财产或财产权。财产实际上是一法律概念，只有在法律赋予主体享有某种权利时，主体才享有某种财产，缺乏了法律上的权利依托，财产便失去了其存在的价值。因此，财产与财产权是属于同一范畴的概念，两者是同质同义的。”详见周林彬著：物权法新论一种法律经济分析的观点，北京大学出版社2002年版，第2324页。11 / 11文档可自由编辑打印