关于赴余姚、温岭、龙游学习考察城乡规划管理工作的情况报告

关于赴余姚、温岭、龙游学习考察城乡规划管理工作的情况报告建德市学习考察组2009年5月25日 5月18日至20日，市人大主任徐志生带领市人大常委会、市建设局相关领导及有关人员一行20余人，专程赴余姚、温岭、龙游三县（市）学习考察城乡规划管理工作。通过三天的学习考察，大家深感受益匪浅，深受启发，并形成了共识。现将学习考察的情况报告如下：一、余姚、温岭、龙游三县（市）的基本情况 （一）余姚市余姚市位于浙东宁波平原，东与宁波市江北区、鄞州区相邻，南枕四明山，与丰化、嵊州接壤，西连上虞市，北毗慈溪市，西北于钱塘江、杭州湾中心线与海盐县交界，素有“五山二水三分田”之称。全市行政区域面积1526.86平方公里，辖6个街道、14个镇、1个乡，总人口85.3万人。中心城区面积达到45.8万平方公里，常住人口45万余人，城市定位为现代和谐宜居城市。2008年实现生产总值484.7亿元；实现财政总收入70.2亿元，其中地方财政收入33.3亿元；完成全社会固定资产投资155.4亿元；实现城镇居民人均可支配收入25114元，农村居民人均纯收入10997元。（二）温岭市温岭市位于浙江东南沿海，三面临海，东、南濒东海，西邻乐清湾，北接路桥区，是一座滨海城市，素有“四山一水五分田”之称。全市行政陆域面积925.8平方公里，辖11个镇、5个街道办事处，总常住人口176万余人，其中本籍人口116万人。市区规划面积50平方公里，常住人口50万人，建成区已达30.5平方公里，城市定位为浙江省东部沿海现代化工贸城市。2008年实现生产总值478.55亿元；实现财政总收入45.39亿元，其中地方财政收入27.07亿元；完成全社会固定资产投资169.24亿元；实现城镇居民人均可支配收入24125元，农村居民人均纯收入10354元。被省委、省政府确定为全省城市化重点培育城市之一。（三）龙游县龙游县位于浙江西部金衢盆地中心，钱塘江上游，东临金华，南接遂昌，西连衢江区，北靠建德，属杭州2小时交通圈内，地理位置得天独厚，拥有“两山两江两滩”。全县行政区域面积1138.72平方公里，辖2个街道、6个镇、6个乡、1个民族乡，总人口43万人。县城规划面积50平方公里，规划人口50万人，建成区面积达10.8平方公里，常住人口10.2万人。2008年实现生产总值90.7亿元；实现财政总收入7.4亿元，其中地方财政收入4.7亿元；完成全社会固定资产投资62.7亿元；实现城镇居民人均可支配收入15686元，农村居民人均纯收入7195元。二、余姚、温岭、龙游三县（市）城乡规划管理工作的主要做法及特点（一）余姚市1、统筹协调发展。牢固树立“先规划后建设”的基本原则，推进统筹协调发展。一是突出城乡统筹。以编制余姚市域总体规划为抓手，确立了“1295”发展框架：即“1”提升中心城市功能；“2”重点加快滨海和姚东两个片区发展；“9”培育9个特色小城镇；“5”建设近50个中心村。二是加强区域统筹。以宁波市域总体规划为指导，组织编制余慈中心城总体规划等，促进两市同城化效应，逐步形成“一核三片”的余慈中心城发展新格局。三是注重规划实施。加快专项规划和控规编制，基本实现中心城区控规全覆盖。加快新农村建设，编制村庄规划102个，其中中心村规划34个，除去山区基层村不作要求外，全部完成了“千百工程”的预定目标。2、注重规划前瞻性。一是谋划城市长期发展。结合杭州湾大桥建成通车和余慈中心城发展战略实施等，加强战略性、前瞻性专题研究，重新定位城市发展目标、科学抉择发展方向、合理优化发展布局，确定构建现代和谐宜居城市。二是中期完善城市功能。以道路为标志的城市框架逐步拉开，开展生产性服务业集聚区规划和开发区整体提升方案，指导第三产业布局发展，优化工业发展格局，推进城市由混杂聚集阶段向分区聚集、多级聚集阶段演变。三是加快老区改造和城中村改造。重点研究建成区内居住区与工业区和谐发展问题，以项目为抓手，开展“两规”对接工作，完善适合当地实际的规划指标体系和规划控制政策。3、建设和谐宜居城市。一是全力抓好重点项目的规划用地、经济技术指标的设定、方案设计等规划服务工作，最大限度地争取工作主动，千方百计加快项目建设。二是积极开展余慈高铁新城研究，全力推进余慈中心城建设。三是围绕打造“人文余姚”，着力挖掘河姆渡文化、姚江文化、革命文化，丰富城市内涵。四是坚持以人为本，推进群众看得见、能受益、效果好的重大民生工程建设。4、创新规划管理机制。紧紧围绕服务社会经济发展主题，进一步简化程序，提高效率，努力形成符合现代化和市场体制管理要求、功能齐全、运转协调、灵活高效的城乡规划管理体系。一是改革行政审批制度。成立行政审批科，明确报建项目进入“窗口”后，统一由行政审批科负责审批。同时，加强对镇、乡规划工作的领导，设立5个基层规划管理所，实行分体分级管理。二是规范规划审批制度。规范审批流程，建立局机关审批例会制度，疑难问题集体会审，重大规划报城市规划委员会审定。三是深化阳光规划。建立城市规划展示平台完善城乡规划的公示、公告、听证等制度。四是加强法规制度与标准建设。加大上级相关技术规范的执行力度，结合工作实际，出台了户外广告、阳台建筑面积计算等一系列制度，规范管理行为，提高服务效率。（二）温岭市 1、城市建设，规划先行。自1981年第一轮温岭县城总体规划开始，温岭市总体规划已编制了四轮。从四轮城市总体规划的编制和实施看，始终坚持规划龙头，做到“先规划后建设”，城市总体规划对温岭城市建设的指导作用始终是主要的，特别是1995年以后编制的第三、四轮城市总体规划，相互衔接紧密，较好地指导了温岭的城市建设。2、超前规划，讲究品质。一是四轮城市总体规划的修编都做到起点高、讲品质。第一轮将城市定位为县城；第二、三轮将城市定位为小城市，城市性质确定为浙江省东部沿海现代化工贸城市，并超前预测城市规模，对城市建设起到很好地指导作用；第四轮将城市定位为中等城市，并提出温、泽、大的“大三角城市区域”概念，对城市发展的认识上升到一个新的层次，规划视角也由早期就城市论城市转变成区域角度论城市。二是直接委托中国城市规划研究设计院编制市域总体规划，确定“东西并进，整体跃升”、“组团城市建设和城镇、产业集聚互促共进”的理念，进一步优化市域空间结构，明确不同区域功能，充分体现了城乡统筹理念和科学发展观。并于2007年9月经省人民政府批准实施，成为全国第一个经省政府批准实施的县（市）域总体规划。三是坚持高品质规划，须高投入保障。非常重视规划编制和管理的经费投入，自2000年来，市级层面每年规划投入1000多万元，多的年份2000多万元。3、项目未定，绿色先行。一是根据城市总体规划，先实施道路拉开城市框架，同步推进公共绿化，做到公建、绿化先到位。二是小区开发，本着“生态与人文和谐”的原则，在编制规划时，优先考虑城市景观绿化建设，明确绿化规模、布局等。绿化等指标一旦确定了，做到不随项目的调整而调整，强化规划的严肃性。4、打造精品，留足空间。一是在城市建设大格局下，做到既充分调动各开发建设主体的积极性，又坚持规划的龙头地位和指导作用，高度重视城市道路、高层、节点及小区等规划建设，注重细节和质量，着力打造城市精品亮点建设。如城区内规划建造的100多座高楼，力求幢幢是精品，不管是空间布局、与周边的衔接、立面的设计等，未达到规划要求，宁可推迟开发，留足空间。目前，城区已建造高楼60余幢，可以说幢幢是精品，座座是亮点。二是投资1500多万元建设并开放城乡规划展示馆，扩大规划的公示广度和深度，提高群众参与度和知情度。通过公众的广泛参与，监督规划执行。5、关注民生，积累善意。坚持以人为本，始终将“注重民生、积累善意”的理念贯穿整个城市规划和建设的全过程。一是完善城乡污水处理体系。推进农村改水改厕，消灭露天厕所；建立乡镇污水处理厂，推进工业化和末端水系污染处理，做到污水达标排放。二是完善城乡环卫体系。除4个镇自行处理外，其余7个镇全部纳入市垃圾处理厂处理，目前每天处理达200多吨。下步在东部区域再规划建造1个垃圾处理厂，实现全市垃圾处理全覆盖。三是完善城乡供水体系。加快实施农民饮水安全工程，完善市域供水体系，确保全市人民都能喝上干净、卫生的自来水。四是完善公交一体化体系。建立公交网络体系，镇镇都通公交。五是完善保障性住房体系。全力推进廉租住房、经济适用房等建设，对人均不到18平方米，由政府提供廉租住房，计划今年全部实施到位。另外，完善城乡燃气供应体系等。6、服务大局，四通保障。通过创新机构、明确权限、调整职能，减少办事环节，提高办事效率，做到“四通”，即直通指即到即办，变通指难事巧办，沟通指协商办理，精通指熟练掌握业务知识。具体：一是依法设立市建设规划局行政审批科，将行政许可、行政许可工作类和非行政许可事项的审批职能全部划归行政审批科，实行统一受理、授权审批、集中办理，做到“一个窗口对外，一支笔审批”，实现规划编制、审批、监管三分离。二是拓展绿色通道服务。采取一次性告知企业服务措施，并将工业企业项目的方案和扩初会审转为内审，千方百计方便企业；提前介入，采用交叉进行的方法，做到结果不变程序变，尽可能缩短审批周期等。三是在全市所有镇及工业城建立规划管理所（共12个），并将农民建房审批权下放到规划管理所，实现乡镇规划员的二级管理体制转为垂直管理体制（人权、财权、事权统一归属建设规划局管理）。规划队伍更加稳定了，规划管理更加到位了，村镇建设的档次提高了。（三）龙游县1、坚持规划龙头，强化规划引领。一是建立三项机制。即建立规划管理机制（以城镇体系规划和总体规划为依据的宏观调控管理机制、专家和本县规划技术力量组成的技术管理机制、部门和乡镇合理分工齐抓共管机制、规划部门内部运行管理机制）；建立正常化的培训机制，将规划培训列入领导干部年度培训计划，并分6个批次将政府领导、部门领导、乡镇领导、技术骨干和村级领导等送到同济大学集中培训，增强规划理念和规划意识；建立稳定的规划投入机制，规划编制和管理经费列入年度财政预算，建立土地出让金规划编制基金，自1999年开始，县级层面每年规划投入1000多万元。二是采取三项措施。即加强各级领导干部规划理论知识学习，继续提高领导干部的规划意识；建立规划工作考核机制，与领导绩效挂钩；加强规划队伍建设，注重培养规划技术后备力量以及人员配置和管理。三是实现四大转变。即实现从单一研究城市建设向研究区域经济产业发展转变，从促进城市外延扩张向挖掘城市内涵、形成城市特色的转变，从促进中心城区发展向促进城乡区域统筹协调发展转变，从规划景观性向和谐性转变。2、创新规划理念，完善规划体系。按照“城乡规划统筹化、总体规划滚动化、专项规划综合化、区块规划规模化、设计工作特色化”的理念，先后委托同济大学、浙江大学、省发展规划研究院等单位编制了县域城镇体系规划、城市总体规划等，尤其是作为县域总体规划与土地利用总体规划联合编制的试点县，全力编好县域总规，指导县域协调发展，形成了总规、详规和专项规划配套衔接的规划体系，着力推进规划全覆盖。同时，抓好规划转化，推进城乡一体化发展，坚持以规划带项目，以规划挖掘项目，以规划引领城乡统筹发展。3、强化区域研究，统筹城乡发展。一是依托县城所处“两江、两山、两滩”的独特自然生态资源及深厚的文化底蕴，将城市定位为浙江省中等规模的生态型文化旅游城市，城市划分为以建成区为中心的城市发展区、以龙游石窟为中心的旅游度假区和以龙游工业园区、城南工业区为组团的生态工业发展区等三大功能性区块。二是构筑“一心两次三区”的城乡协调发展的空间结构。即“一心”龙游县中心城市，“两次”湖镇和溪口两个县域次中心，“三区”龙中经济片区、龙北经济片区和龙南经济片区。三是深化、细化以中心镇为主的镇域体系规划，做好一个核心（中心镇、中心村），两大产业（农业、工业），四网（路网、水网、电网、线网）”文章。四是优化产业布局，构筑了“一区三块一带”的产业空间格局，即一个省级工业园区，溪口、湖镇和城南三块工业区，以及横山-塔石-石佛建材产业带，引导企业向园区集聚，鼓励企业规模化经营、集约化用地，促进中小企业集中连片发展，实现工业经济、生态环境保护的协调发展。4、严格规划管理，强化规划控制。一是完善规划科学决策机制，即由县长主持召开规划、建设、国土、发改、财政等部门参加的联席会议，着重商量决定城市建设项目和重大项目准入、布局等。二是完善工业决策咨询机制，即由常务副县长主持相关部门参加的联席会议，工业项目原则上进入“一区三块”工业功能区。三是政府建立土地收储中心，垄断土地一级市场，取消城市周边村10%的留用地指标等。四是建立先规划后出让的供地机制，同时严厉打击违法建设行为，维护规划严肃性，从事后的管理转为事先的管理。五是禁止城区农民建房，1999年即在核心区控制农民建房，2005年始在规划区控制农民建房。三、学习考察的主要体会三县（市）的学习考察，感触很深，启发很大，体会也很多。主要的体会有以下五个方面：（一）非常注重前瞻性研究。城市定位科学，发展方向明确，功能划分清晰，布局科学合理，建筑风格有特色，城市的轮廓线也十分明显等，这是任何城市发展所追求的。从三县（市）的数轮规划修编及城市发展演变看，三县（市）的城市发展总体是符合当地实际，且科学合理的。从委托编制单位看，都邀请了中国城市规划研究设计院、浙江省发展规划研究院、上海同济大学、浙江大学等一批技术力量雄厚、规划水平高的单位开展编制工作，编制的规划成果相对具有深度和前瞻性。从城市定位看，温岭市定位为浙江省东部沿海现代化工贸城市，余姚市定位为现代和谐宜居城市，龙游定位为浙江省中等规模的生态型文化旅游城市，应该说立意高、起点高，且符合当地实际。从城市规划规模看，三县（市）都规划城区面积50平方公里左右、常住人口50万人左右，定位为中等城市的规模，应该说在九十年代即确定这样的规模还是非常超前和前瞻的。（二）非常注重区域统筹发展。三县（市）都非常注重区域统筹发展，以县（市）域总体规划为指导，提出了城乡统筹发展格局。温岭市确立了“一主、二副、多点”的城乡统筹发展框架，余姚市确立了“1295”的城乡发展框架，龙游县提出了“一心两次三区”城乡协调发展格局。在城市发展上，都打破了行政区划束缚，推行跨行政区域规划。余姚市确立“一核三片”的余慈中心城发展格局，温岭市确立“一带二轴八组团”的“大三角”城市组团发展格局，龙游县提出了三大功能性区块的城市空间格局，从而优化城市空间布局，明确优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发等不同区域功能，推进城市有序、协调发展。（三）非常注重规划投入。一是三县（市）都非常注重城市规划投入，县（市）级层面每年都投入1000余万元，多的年份投入2000多万元（不含乡镇、村等规划投入）。二是高度重视城市规划展览馆建设、纯规划模型、图纸展示板等，温岭市投入1500余万元、余姚市投入100多万元、龙游县投入200多万元，集中介绍宣传城市总体规划、各类专项规划及城市建设成就等，为广大市民参与城乡规划建设提供了互动平台。三是十分重视规划的宣传，除展览馆展示宣传外，编印规划宣传册及利用舆论媒体加强宣传等。同时，都将规划培训列入年度培训计划，切实提高广大市民和领导干部的规划意识。（四）非常注重机制创新。三县（市）都十分重视规划管理机制创新，县（市）级层面设立城市规划委员会或规划决策联席机制，以此把握城市规划及规划间的衔接和重大项目的准入等。局级层面，余姚市、温岭市都设立了行政审批科，实行“一个窗口对外、一支笔审批”等；龙游县规划局也理清了内部职责，明确了权限等。全县（市）面上，都设立了乡镇规划管理所，全权负责各自范围内审批事项等。同时，还建立了正常化的培训机制及稳定的规划投入机制等，保障城乡规划工作纵深推进。（五）非常注重规划执行。从三县（市）规划实施情况看，都非常注重规划执行。对规划大的方面、城市性质及原则性的方面坚决不作调整；小的方面也不轻易作调整，且调整一定要讲程序。正因为做到严格执行规划，严肃规划刚性，虽经数轮规划的修编，但都保持了较好的延续性，确保城市有序和持续发展。城市功能区域划定后，严格执行，坚持做到先规划后建设。另外，温岭市、龙游县等地都严格控制城区农民建房，确保城市高品位推进开发建设。四、几点建议（一）加强规划深度研究。我市城市与三县（市）城市所处的客观地理条件不同，具有山丛中一江穿越、多区块的地理特点，应区别对待，提出符合自身实际的开发理念和城市定位等。在现有城市总体规划基础上，邀请上级领导、专家前来指导，帮助深入研究分析城市发展目标、发展方向、城市功能划分和城市性质、城市定位及城市风格、建设时序、城市特点等，为城市下步发展把把脉。再适时委托高级别单位重新编制城市总体规划。对现有的规划编制设计，要做细、做深、做全、做精。对今后的规划编制设计，要创造条件邀请技术力量雄厚、规划水平高、深入了解我市实际情况的单位来编制，加强规划的延续性和深化工作，进一步提高规划的质量和水平。（二）完善规划管理机制。进一步完善城乡规划委员会制度，建立城乡一体化建设联席会议制度，加强城乡规划的综合平衡和衔接工作。同时，建立健全城乡规划责任追究制度。适时设立乡镇城乡规划管理所，将乡镇规划员统一纳入规划主管部门管理等。改革规划审批制度，进一步简化审批程序和审批环节。（三）加大规划投入力度。加大财政对城乡规划编制和管理工作的投入，要分别将城乡规划编制经费列入市级财政和乡镇级财政年度预算，为城乡规划研究、技术创新和城市设计等提供充足的资金保障。要加快城市展览馆和乡镇规划公示平台的规划建设，进一步加大规划宣传力度，确保城乡规划建设事业健康持续发展。（四）严格规划执行。坚持先规划后建设，力求做到项目跟牢规划走。严格规划审批程序，各类城乡规划严格遵守相关程序，按照审批权限分类报批实施。严格规划调整程序，不随意调整规划，确需调整的，经公示后报政府批准，重大调整的报人大批准，并进行批后公告。严格建设项目程序，按规定进行选址公示、设计方案公示，无异议的予以审批，并进行批后公告。（五）加强规划宣传。继续将城乡规划法列入全市普法宣教重要内容之一，切实加大对党政领导干部的宣传教育工作，进一步增强领导干部特别是政府领导、乡镇党政领导的城乡规划意识，切实加强城乡规划工作。定期组织规划管理和技术人员参加省、杭州市城乡规划方面的各类培训，创造条件组织或邀请上级领导、专家来我市授课等，进一步提高我市城乡规划管理和技术队伍的业务素质。重视村级主要干部的城乡规划相关知识的培训，切实增强村级组织的规划意识，提高村级组织的依法管理能力。同时，利用城乡规划法颁布日、法制宣传日等，积极开展城乡规划咨询等活动，扩展城乡规划宣传面。进一步加大舆论工具的宣传力度，切实增强市民的城乡规划意识，使城乡规划进千家万户，深入人心。- 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