离任审计要点

离任稽核， 又称离任经济责任稽核， 是稽核人员对即将调离现 工作岗位的领导干部在整个任职期间职责履行情况进行的全面 监督检查和总体评价活动， 是商业银行为加强对各级领导干部的 管理和监督，加强和改善经营管理，提高效益，防范风险而实行 的一种稽核制度。它既是对离任者在职期间经济责任的综合评 价，以能使接任者“心中有数”，为以后的经营打下良好的基础， 同时还为上级行对领导干部的考核任命提供可靠的依据。 离任稽 核制度实施以来， 对加强领导干部的监督， 促使领导干部不断提 高经营管理水平和依法合规经营意识以及自我约束能力， 促进商 业银行业务的发展等方面，发挥了积极作用。但在实际工作中， 商业银行的离任稽核尚存在不少问题， 应引起各级领导干部的重 视和广大稽核人员的思考。 商业银行离任稽核的发展及监管要求1996 年 9 月，中国人民银行颁布了金融机构高级管理人 员任职资格管理暂行规定 。其中第二十一条规定“中国人民银行 及其分支行按照对金融机构高级管理人员的管理权限对金融机 构高级管理人员进行离任稽核。金融机构董事长 （理事长 ） 和总经 理（行长、主任 ）离任时，对其任职期间该金融机构的经营情况进 行稽核 （其他高级管理人员离任时，对其任职期间所分管的业务 情况进行稽核 ）。各金融机构上一级机构对下一级机构高级管理 人员的离任稽核报告必须抄送下一级机构所在地的中国人民银 行分支行”。在此前后，各商业银行陆续开始对系统内各级领导 干部实施离任稽核，制定相应管理办法，对离任稽核的目的、对 象、范围、内容、程序等进行初步规范。就拿工商银行来说，离 任稽核工作从 1995 年起步，在 1995 年至 2003 年 9 月间，共 对升任、调任和退出领导岗位的 177 位一级分行、直属分行行长、 副行长、总行业务部门总经理和海外分行总经理（副总经理）进 行了离任稽核和在任稽核，取得了较好成效。2000 年 3 月，中国人民银行令 2000 第 1 号颁布了金融 机构高级管理人员任职资格管理办法 ，针对商业银行高级管理 人员的离任稽核工作提出了一系列具体要求， 对离任稽核原有规 定作了进一步补充、完善与细化。其中第二十二条规定“金融机 构高级管理人员离任， 其任职机构的上级机构或干部管理机构应 对该高级管理人员进行离任审计，并对其工作业绩作出综合评 价离任审计应全面、客观、真实地评价离任高级管理人员”； 第二十三条规定“离任审计报告至少包括以下内容： 1、分管业务 经营状况，包括资产质量、盈利水平等；2、分管业务合规合法情况； 3、分管业务内控建设和风险管理情况； 4、职责范围内发 生的重大经济或刑事案件以及本人所应承担的责任；5、审计结论”等等。据此，各家商业银行结合各自工作实际，对本行的原 有办法作了进一步充实和修订。如中国工商银行于 2002 年修订 的高级管理人员离任稽核办法 突出了对高级管理人员任职期 内经营决策行为的监督，特别是将“一把手”的经济责任重点放在 了对全行总体经营决策的制定、 实施和效果的评价方面， 而不是只注重核查基层行的违规细节在对领导干部实施离任稽核的同时， 各家商业银行也在工作 中不断把握规律，总结经验，完善制度，改进手段，寻找更加科 学的方法。中国银行总行在 1995 年提出在全系统开展离任稽核 工作， 1996 年制定了中国银行领导干部离任稽核暂行办法 ， 1998 年对 部分内容进行了修改：将制定办法的目标“为加强对 干部的业绩考核”改为“明确业务交接责任，保证交接工作的顺利 进行”，增加了“对调离中国银行系统的人员，调出部门实施离任 稽核前， 该人员不得离职或调任”与“责任认定”等内容。中国建设 银行在一级分行行长任期经济责任审计暂行办法中，对离任 稽核原则、内容、程序、责任认定、结果运用、稽核纪律以及相 关文本格式作了非常明确、 具体的规定， 基本上保证了离任稽核 工作的程序化与规范化。 中国工商银行对离任稽核的操作程序设 计了统一的工作模式和格式样本， 并于 2001 2002 年间，组织 专人自行设计开发了一套名称为责任稽核信息系统 AGMP2000 的工具软件， 可以根据不同对象， 自动制作离任稽 核通知书、确定离任稽核方案、数据采集和资料调阅清单、定制 各类业务详尽的关键稽核点和规章制度查询资料， 自动引导离任 稽核现场操作，自动形成离任稽核报告（草稿）等，实现了离任 稽核的电子化。虽然商业银行离任稽核制度从无到有， 不断完善， 但机构之 间发展不平衡：有的行起步早，现已形成了相对成熟的模式；有 的行起步晚，目前还处于探索阶段。但不论程度如何，仍然存在 一些共性问题亟待解决。商业银行离任稽核工作中存在的问题（一）稽核人员对离任稽核的定位问题存在模糊认识，稽核 风险防范意识不强，直接影响到离任稽核作用的发挥。限于监管部门的任职资格规定， 有的商业银行为应付资格审 查而进行离任稽核， 目的是能够确保通过资格审查， 使得离任稽 核不能真实反映存在的问题，变成了搞形式、走过场。稽核人员 受此影响， 无形中淡化了稽核风险意识， 对离任稽核作用的认识 出现了两种倾向： 一种是过于强调稽核结果的局限性， 对稽核内 容不做深入细致的研究， 致使稽核风险很大； 另一种是对稽核结 果的局限性认识不充分， 对领导干部的经济责任面面俱到地去评 价，对一些没有查深查实的问题盲目定论。（二）组织安排存在缺陷，稽核质量与效果难以显现。主要 体现在以下三个方面：1、“先稽后离”的原则得不到坚持，弱化了离任稽核效果。 在目前情况下，由于种种原因，“先稽后离”的离任稽核原则得不 到落实，绝大部分情况是“先离后稽”，即已决定了被稽核人升职 或调动等情况下进行的稽核。 对于离任稽核发现的问题， 离任者 则认为自己业已卸任， 对问题负有责任， 但无权处理或处理问题 力不从心；接任者对处理离任者遗留的问题积极性不高。“先离 后稽”失去了离任稽核的意义，弱化了离任稽核的效果，达不到 离任稽核应有的目的。2、人力资源、纪检监察与稽核部门未能形成合力，使监督 评价存在片面性。离任稽核工作虽然开始由人力资源部门提出， 但在实际工作中， 往往是稽核部门单枪匹马实施稽核。 由于稽核 部门既不掌握人力资源部门对被稽核人任期内的年度考评情况， 也不了解纪检监察部门拥有的群众举报线索， 在对被稽核人的监 督评价上会存在一定的片面性，对被稽核人也难以作出一个全 面、客观、公正的评价和鉴定。3、稽核者与被稽核者责任不清，稽核人员存在顾虑。各商 业银行对稽核工作原则规定“下审一级”，但由于稽核人员的不足 及稽核体制等原因，导致“下审一级”难以实现。往往出现同级稽 核，或者是被稽核人员将提拔到本级行或上级行担任领导， 有的 甚至将变为稽核部门及稽核人员在离任稽核结束后所面临的上 下级关系，使稽核人员在离任稽核伊始就遇到难处，存有顾虑， 当然离任稽核工作也难以体现超脱性。（三）相关性原则与重要性原则执行不到位，普遍存在目标 不明确、重点不突出等问题。主要表现在以下几点：1、准备工作不充分，未能很好地利用相关稽核成果。随着 商业银行业务规模的不断扩大， 经营管理的压力也随之增加， 领 导干部的任免与调动也越来越频繁， 稽核部门所要进行的离任稽 核项目也相应增多。限于离任稽核时间紧、任务重、要求高、内 容广、工作量大、稽核力量不足的现实状况，稽核人员只能是在 准备不充分的情况下仓促进点， 很难在事前对稽核对象进行充分 的了解和分析， 对前期内外部监管部门开展现场或非现场检查所 形成的稽核成果， 也难以做到有选择地利用， 只能在稽核过程中 边了解边稽核，不仅影响工作效率，而且影响稽核广度、深度和 质量。2、离任稽核内容不全面，缺乏深度，重点不突出。在考虑 稽核成本的情况下，相关性原则要求稽核人员在安排稽核计划、 制定稽核程序、 收集稽核证据时， 应当以是否与被稽核人的经济 责任相关联为标准，确定稽核重点，划分稽核范围；重要性原则 要求稽核人员应当查明会计报表和经营管理行为中是否存在重 大的错误，对于不影响会计报表公允性和经营管理有效性的次要 事项， 可以适当忽略， 保证以适当的成本和适当的时间完成稽核 目标，提高稽核效率。但目前，商业银行离任稽核只注重领导干 部任职期内的经营行为是否合法合规，是否完成了各项任期目 标，而忽视了其任职期内的经营行为对本单位长远发展和未来获 利能力的影响。 特别是资产风险分析及机构发展后劲分析， 现行 的离任稽核对这种情况并不能给予充分揭示。3、发现问题蜻蜓点水，不能一查到底。在目前离任稽核过程中存在的一个普遍现象， 就是检查方法失于简单， 发现问题浮于表面，缺乏综合分析与深入跟踪。很难做到根据风险找问题，根据管理找原因，根据机制提建议。往往是针对问题表象下结论， 没有对产生问题的深层次原因进行剖析， 缺乏对被稽核人尽职情 况的调查，给界定责任带来很大困难。（四）评价体系不统一，评价方法不规范，责任不易划分。根据稽核检查结果对被稽核人进行客观评价，进而界定责 任，是摆在广大稽核人员面前的一大难题。目前各商业银行对离任稽核还没有一个可参照执行的评价体系与评价标准，稽核评价的方法也很不规范，稽核结论往往人为因素多， 客观公正难以完 全做到，进而造成被稽核人责任不易划分。一是一些决策大都是 经领导班子集体研究决定的，行长或副行长只不过是履行签字手 续，因此造成集体责任与个人责任不易分清；二是由于国家宏观经济政策和市场变化给银行经营活动带来的影响是领导个人所 无法抗拒的，因此造成主观责任与客观责任不易分清；三是前任领导与后任领导在延期损益上不易分清，有些后任领导任期内取得的效益和亏损，很大程度上来源于前任领导； 四是故意责任和 过失责任、工作失误的界限不易分清；五是短期效益、长期效益 与社会效益的界定不易分清。需要改进的几个方面（一）在思想上要充分认识开展离任稽核的重要性。实行离任稽核不仅是高级管理人员通过监管部门任职资格 审查的需要，也是稽核工作自身发展的需要， 更是商业银行在新 的发展时期加强内控、防范风险、促进发展的需要。商业银行通 过加强对领导干部的离任稽核，可以促进各级领导干部恪尽职 守、依法经营、不断提高自律能力与经营管理水平，有效防范金 融风险。各级领导干部与广大稽核人员对此一定要有充分的认 识。（二）从组织上保证离任稽核工作顺利进行。1、坚持“先稽后离”原则。商业银行能否改变目前普通存在 的离任稽核成果转化滞后现象， 把稽核结果作为选拔干部的重要 依据， 是决定离任稽核制度存在必要性的关键环节。 离任者的离 任必须在离任稽核作出客观公正的评价和鉴定以后， 确定其离任 与否。离任稽核过程中，离任者作为被稽核对象，应在原岗位接 受稽核、检查和质询，积极配合和协助离任稽核的开展。对于稽 核查出的问题， 应在离任前由其本人加以妥善处理和解决。 因工 作需要应尽快离任的， 应在进行工作交接时同接任者共同研究制 定解决问题的办法和措施，以保证对存在的问题加以妥善处理。2、坚持“下审一级”原则。为了避免同级稽核或被稽核人即 将提拔为本级行或上级行领导给离任稽核人员带来压力， 体现稽 核的超脱性，在安排离任稽核项目时应积极坚持“下审一级”的原 则。特殊情况可以采取委托监管部门认可的审计师事务所等地方 中介机构进行稽核的方式，来完成离任稽核工作任务。3、加强部门间的协调配合。在进行离任稽核过程中，稽核、 人力资源、纪检监察部门应共同配合，相互协作。在离任稽核准 备阶段，稽核组应广泛收集整理纪检监察部门对被稽核人及所在 单位掌握的有关情况， 使稽核人员心中有数。 特别是人力资源部 门一年一度的干部考察结果，更是稽核组稽核参考的依据。（三）从制度上加强对离任稽核的质量控制。离任稽核是一项高层次的监督工作， 其稽核结果是商业银行 人力资源部门对干部进行考评、 任用的重要依据， 也是监管部门 对商业银行高级管理人员任职资格审查的必备材料之一。 因离任 稽核更侧重于对内控的评审和效益性分析， 稽核的风险要远远大 于一般的稽核项目。为防范稽核风险，在实施离任稽核过程中， 除严格执行规定的稽核程序、 方法之外， 可以从以下几个方面控 制稽核质量。1、制定和完善离任稽核评价标准，规范评价行为。目前商 业银行对领导干部的离任稽核法规还不够完善， 稽核部门应根据 商业银行经营特点， 制定相应的离任稽核评价指标体系、 评价标 准与评价方法，明确离任稽核的范围、内容及报告要求，明确经 济责任包括直接责任、 主要领导责任和领导责任， 以及前任责任 与现任责任界定的具体标准等， 使商业银行离任稽核工作有法可 依，有规可循，进一步增强规范化和可操作性，为提高离任稽核 质量提供制度上的保证。2、建立风险责任制与督查机制，提高稽核人员风险意识和 业务素质。 风险意识、 业务技术水平等综合素质的提高是提高稽 核质量的总体要求，特别是对于商业银行各级领导的离任稽核， 参与稽核的人员应做到依法稽核，客观公正，严守稽核纪律，恪 守职业道德， 并具备过硬的思想作风和业务技能， 稽核质量才能 得到保障。 稽核部门可以通过加强不同形式的风险意识教育、 业 务技能培训， 实行稽核风险责任制与督查机制， 不断强化风险意 识和业务素质，以保证稽核质量。3、严格实行书面双向承诺制度，明确法律责任。为避免虚 假财务信息资料和人为因素干扰影响稽核结果的正确性， 有效防 范稽核风险，应严格实行书面双向承诺制度。一方面，要求被稽 核人及所在单位向稽核组做出书面承诺， 对所提供会计资料的真 实性和完整性负责，并就是否有账外账、重大关联事项、未决诉 讼事项等作出书面承诺并承担责任； 另一方面， 稽核组组长向稽 核部门承诺，对提交稽核报告的真实性和执行稽核纪律情况负 责。（四）从方法上深化离任稽核工作。1、在离任稽核过程中，要始终坚持相关性原则和重要性原 则。在进点前要重点做好与人力资源和纪检监察部门的沟通工 作，获取与被稽核人相关的信息， 依据被稽核人所在单位的有关 情况制定问卷调查提纲进行调查了解， 同时通过查阅内外部监管 部门对被稽核单位历次检查情况， 借鉴非现场稽核成果及相关业 务报表资料， 确定稽核检查的重点时段和重点内容， 做到有的放 矢。进点谈话了解情况时应有针对性， 可以通过了解业务的决策 与处理过程来掌握相关信息。 现场稽核检查阶段， 可以根据上述确定的重点范围， 采取排查的方式， 对问题多发业务或环节进行 逐个排查，并探究问题发生的根源及内控方面存在的薄弱环节。2、将离任经济责任稽核与任期经济责任稽核有机结合起来。 离任稽核要在充分利用内外部现场、 非现场稽核检查成果的基础 上，大力开展任期经济责任稽核， 以减少商业银行领导干部任期 长情况复杂、 被稽核单位提供资料不真实不完整、 经济责任难以 界定等原因带来的稽核风险，减轻领导干部离任时稽核的工作 量，将任期经济责任稽核与离任经济责任稽核有机结合起来， 促 使领导干部在任期间认真履行工作职责， 避免短期行为。 任期经 济责任稽核的频率可以根据商业银行的机构规模、 干部职数的编 制、稽核资源及日常稽核项目的安排情况合理确定。3、按照客观性原则和权责对等原则，对被稽核人进行审慎 评价。稽核人员对被稽核人任期内经营管理权的行使和经济责任 的承担情况所作的判断、分析和评价，应以客观事实为依据，根 据被稽核人享有权利的大小， 评价其行使权利的行为和结果， 划 分不同责任期间不同责任主体的责任归属， 确定其应当承担经济 责任的范围和内容。 一是对未稽核的事项不予评价； 二是对未涉 及或不明确的事项不予评价； 三是对事实不清、 证据不足的事项 不予评价； 四是对法律法规不明确、 难以准确定性的事项要谨慎 评价。同时做到“七要”“七忌”：一要客观公正，以检查事实为依 据，切忌感情用事，以感情论功过；二要力求具体，依据可靠数 据和客观事实， 采用写实、 量化的方法给予评价， 切忌空洞无物， 大话、空话、套话连篇；三要实事求是，划清前任与后任的政绩 及责任，客观真实地评价领导任期的经济责任，切忌界限不清， 笼统地进行评价；四要是非分明，客观地明确领导应负的责任， 切忌责任不明，只指出被稽核单位存在的问题， 却没有分清应由 谁负责，负什么责；五要慎重结论，保证稽核评价的正确性和稳 妥性，切忌主观武断，不能充分听取被稽核对象的陈述和申辩； 六要依规办事，只能就经济责任作出客观评价，切忌超越范围， 评价经济责任以外的事项；七要恰如其分，注意用语的规范性和 准确性，对查出的严重违规违纪问题应做出明确的定性和正确的 处理，切忌言过其实，对查出的问题避重就轻。（五）商业银行之间应加强横向沟通与交流，传递信息，取 长补短，共同提高。由于各商业银行成立时间先后不同，经营规模、资产质量、 内控建设及企业文化等存在很大差异，离任稽核工作的起步与发 展也不尽相同。为了缩短差距，尽快与国际接轨，各商业银行之 间应建立相互联系交流制度。这样不仅可以节约人力、物力、财 力，而且还可以少走弯路，共同提高离任稽核工作水平。如中国 银行离任稽核的责任界定标准比较具体，操作性强；建设银行对被稽核人所在单位进行可持续能力评价，便于上级领导决策参 考；工商银行离任稽核工作实现了制度化、规范化与电子化，效 果较好等等，都值得学习与借鉴。