养老服务 人口老龄化.

【摘要】我们国家已迈进老龄化社会,老年人口的比重增加迅速,在近些年中达到了老年人口增长的高点,人口的基础数量庞大和老年人口数量众多等因素使得养老问题成为我国政府非常关注的民生问题。养老服务属于公共服务的范畴,广大人民政府的基本职责是提供基本的公共服务。我国政府一直致力于研究如何解决我国国民的养老问题。为了应对越来越严峻的养老形势政府购买服务的理念应运而生。目前,我国养老服务供需矛盾突出,养老方式改革势在必行。政府购买养老服务是目前学者较为关注的一种模式创新。本文分析了政府购买养老服务存在的问题，并对其未来发展提出对策建议。【关键词】政府；购买；养老服务一 实施政府购买养老服务政策的必然性（一）人口老龄化问题严重第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口以达1.78亿，占总人口的13.26%。而根据联合国规定，60岁以上人口占总人口的10%，这个国家就步入了老龄社会，可见，我国已经处于老龄社会了。而且，目前我国城乡失能和半失能老人约3300万，占老年人口总数的19%，形式比较严峻。而且，我国是世界上唯一一个老年人口超过一亿的国家，且正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的五倍多。而根据国务院社会养老服务体系建设规划的预计，到2016年，我国老年人口将老龄化形式越来越严峻，让人不寒而栗。人口老龄化首要涉及的问题就是我国养老方面的问题。养老问题一直以来都是我国政府管理的难点之一。一方面，我国人口，老年人口数量特别是高龄老年人口数量高速增长，除了家庭养老服务之外,政府提供的养老服务已经无法满足日益增长的老年人口的养老需求；另一方面,政府提供公共工务的过程中,由于本身的限制,无法对公众提供最配置的服务。因此，政府购买养老服务政策是必然选择。（二）“空巢家庭”亟须养老服务“空巢”这一概念最初来源于动物界的启迪。鸟类在经过出生后经历一段时间由妈妈照料的时光，长到一定程度就会离开巢穴，离开妈妈的怀抱，自己独立飞翔。“空巢家庭”则是指一个家庭由于子女去外地求学、工作或是成家立业之后，只剩下老年一代独自生活的家庭。 目前，“空巢家庭”的现象十分普遍。在我国，“空巢家庭”出现的主要原因有以下三点:首先，婚后住房观念的改变。由于人们价值观念的改变，年轻一代与父母在日常作息时间、生活习惯以及接受的观念上都存在着很大的差异，老少两代存在着代沟问题，尤其当子女成家立业之后，追求自由的空间，很难有与父母同住的意愿;其次，高等教育的大众化以及异地就业的普遍化。由于读书、工作等原因，年轻人会选择离开自己的家乡，去其他的城市进修和打拼，一旦决定在其他城市发展自己的事业，就会加剧“空巢”出现的概率。第三，计划生育政策的影响。计划生育是我国的基本国策，这一政策导致我国目前大多数的家庭构成是“2+1”的独生子女模式，一旦结婚就会出现2个年轻人需要照料4个老人的现象，一旦夫妻双方不属于同一个城市，“空巢”的现象就自然而然的出现了。当然，由于意外情况出现而导致“空巢”的先例也有很多，现如今，“空巢家庭”已经成为了当今社会发展的必然趋势。 “空巢家庭”的迅猛增加使我国的养老问题面临着严峻的考验。按照我国的传统观念，老年人由子女来照顾养老，而“空巢家庭”的现象，导致老年人日常生活料理失去了依靠，精神上失去了陪伴，在经济、生活和精神方面都表现出明显的缺失。社会养老服务服务的压力不断加重，这一现象需要政府给予高度的重视，根据对现有“空巢家庭”的情况进行调研，了解“空巢老人”的实际需求，并通过政府购买的形式，来为“空巢老人”提供最适合的养老服务，加快发展社会养老服务事业建设，来应对我国日益加剧的人口老龄化问题，解决我国养老困难的现状。（三）机构养老服务设施缺口巨大面对日益严峻的养老形势和逐渐弱化的传统家庭养老方式，我国政府在积极推进居家养老工作的同时也在机构养老方面进行了积极的探索。我国政府在机构养老服务领域尝试了公办民营、政府补贴、民办公助等多种灵活的养老机构运营模式，努力动员更多的社会力量兴办养老服务机构，并在政策上对养老机构建设予以全力引导和支持，出台并落实土地、规划、税收、水、电等各个方面的优惠政策。例如，在2015年，济南市城镇共拥有2967处社区服务设施，其中有418所综合性的社区服务中心。根据“9073”养老格局，济南市110万的老年人口的3%，即大约3万老年人要入住养老机构，也就是说目前济南市需要养老床位3万多张。但是，据相关调查统计，目前济南全市养老机构床位总数只有1万5千余张，相对于3万张的总需求量而言，大约缺口1万5千张，占了需求总量的一半。紧张的供需矛盾，给济南市想要入住养老机构的老人带来了很大的困难。有些老人为了能够获得养老机构为数不多的床位，要提前几年预定床位。甚至有些老人为了保住床位，即使是需要去住院治疗，也按规定交了相应的费用。为了应对机构养老床位存在巨大缺口的困境，济南市民政局提出了要在在2015年末增加3万张养老床位的建议。济南市民政局的赵玉海局长表示，目前相关部门正在展开调研，具体的事项还有待商定，但是将社会资本引入养老服务领域，015年民办养老机构的数量、所拥有的床位以及所服务的对象均占全市养老机构的50%以上”的工作目标。二、政府购买养老服务存在的问题（一）政府购买养老服务不完善很多地区没有政府购买养老服务的运作机制相关文件，使得在具体操作过程中无可参照标准，随意性比较大。有些地区虽然实施了运作流程相关文件，但在具体的实施的过程中，却没有按照相关文件操作，设定的购买程序成了形式，而没有得到实际的应用。然而，其文件也只是对指导思想、服务内容、补贴对象、实施原则等原则性事项做出了规定，缺少对细节性事项的规定，使得可操作性不足。要明确规定政府购买养老服务的一系列公开、公平的规范化购买流程,尤其是购买服务的内容、程序、信息公布、标准、评估、监督等。（二）相关法律法规不健全 首先，政府采购法虽然是针对政府采购所专门设立的法律，但是并没有将养老服务纳入到政府采购的范畴中。因此，政府购买养老服务政策在国家的法律法规中并没有明确的提及，关于政府购买养老服务政策的实施过程也没有具体的法律来进行约束。另外，由于缺少必要的法律作为保障，容易滋生腐败现象。政府向社会组织购买养老服务，由于法律体系的不健全，在选择社会组织方面政府的主观性比较大，容易导致政府一意孤行，忽略了政府购买行为的公平性，在这一过程中就容易出现一些投机取巧的服务机构通过贿赂政府官员来赢取竞标，导致政府购买养老服务失去其本身的公益性目的，产生腐败现象。健全的法律保障体系是政策有效实施的基本保障。缺乏制度性的法律，往往会导致我国在实施政府购买养老服务政策的过程中出现“钻法律空子”、“打擦边球”等投机倒把的现象，这些行为会对我国政府尤其是则政方面造成一定的损失。只有健全的法律法规体系才能使政府购买养老服务政策在实施的过程中有法可依，有章可循。（三）绩效评价难度大，监督不到位监管不到位、监督机制不健全。我国政府购买养老服务还处于探索阶段，实践经验比较少，而与之相配的监督机制更是少之又少，各地的监督都有待提高和完善。目前有些地区实施了监督评价，但一般限于服务人员填写表格、写总结汇报进行上交，只是流于形式而没有实际监督意义。有些地区是街道办事处或社区委员会对服务进行跟踪和监督，也有相关部门进行定期监督，但这些提供服务的组织、社区委员会和政府部门间存在着千丝万缕的关系，使得监督更多的变成了形式。 监督和评估的不到位会导致服务责任认定不清，这样会造成当服务出现问题时，各利益方会相互推诿，造成政府公信力下降，服务机构诚信度下降，最终导致服务对象老年人的权利受损。（四）社会组织力量弱小关于政府购买养老服务政策内容的另一阐释即政府将所需要购买的养老服务通过招标的方式来吸引社会各界有实力的机构来参与其中，在运行上相对比较成熟的养老机构通过层层竞标，最终选取出一个最符合条件的社会组织来与政府签订合同，采取契约化的方式，由养老机构来承担政府本应该提高的养老服务。而在这一过程中，非政府组织完全处于被动的状态下，任由政府主导。首先，购买服务的内容、形式以及具体流程都是由政府规定，在一定程度上反映的是政府官员的意愿而并非广大人民群众的需求，这样一来养老机构就变成了政府机关的下级单位，变成了政府意愿的执行单位，而失去了非政府组织存在的意义；第二，政府在购买养老服务的过程中，政府将购买的预算尽可能地控制在相对较低的范围内，大大降低了非政府组织在提供养老服务时的服务质量，导致养老机构单纯为了缩减开支而应付性地提供养老服务，难以使受众老年人满意；第三，政府在选取合作的机构时，有时候并不采取公开招标的方式，也存在私下竞标的现象，甚至在某些特殊情况下，由于找不到合适的机构开展合作，政府机构直接建立一个符合条件的养老服务机构，作为政府购买的合作对象，开展政府购买养老服务，这种服务机构往往依托于政府而存在。（五）养老服务人才队伍缺乏专业水平尤其是在照料老年人的饮食起居方面，有的人会认为这项工作又脏又累，有时还会遇到需要照顾生活不能自理的老人的情况，相当一部分的人认为。尤其是在照料老年人的饮食起居方面，有的人会认为这项工作又脏又累，有时还会遇到需要照顾生活不能自理的老人的情况，相当一部分的人认为。但是，就目前形势看，我国的养老服务队伍建设不容乐观。首先，在人才的吸纳方面存在着很大的障碍。养老服务人员主要负责照顾老年人的饮食起居、医疗保健和心理呵护等等，由于受到传统世俗观念的影响，许多人认为养老服务人员属于低人一等的职业，并不愿意从事这个行业。尤其是在照料老年人的饮食起居方面，有的人会认为这项工作又脏又累，有时还会遇到需要照顾生活不能自理的老人的情况，相当一部分的人认为，这是一份既不光彩又不赚钱的工作。并且在养老服务人员的工资问题上，这些人员往往拿到的是最低的工资水平，这就导致了养老服务人员在人才的招聘的过程中面临着巨大的挑战。第二，现有的养老服务人员的构成主要来源于家庭妇女、下岗职工、失业人员以及低保困难户等等，这些人的共同特点是没有接受过良好的教育，文化水平普遍比较低，由于这些服务人员并没有接受过正规的培训，所提供的养老服务的技术含量相对比较低，服务质量也不高。一般来但随着日益增长的物质文化需求，这些服务以及很难满足老年人的需求，老年人渴望得到包括医疗保健、心灵呵护、法律咨询等综合性的养老服务，这就对养老服务队伍的专业水平提出了更高的要求。三 完善政府购买养老服务的建议（一）明确政府角色，转变政府职能 养老服务属于公共工的范畴，具有非竞争性、效用不可以分开的个性性以及非排他性等特性，理应由政府来负责提供。但是，由政府的责任责提供，并不等同于政府直接生产养老服务。政府应明确自身在养羊毛的服务务购买中的倡导者、规划者、规则制定者的角色，尽快转变职能，实现由划桨向掌舵的转变，将划桨的任务交给社会组织来完成。政府购买养老服务是希望通过在养老服务领域引入具有专业技能、运行成本低但供给效率高的社会组织。为了让政府购买养老服务的供给模式能最大程度地发挥作用，我国政府应明确自身的角色定位，积极向服务型政府转变，在不违反相关方针政策的前提下放松对社会组织的限制，鼓励更多的社会组织参与到养老服务领域中来，通过发展卖方市场来推进竞争性购买。（二）完善法律法规，提高社会认识 政府购买养老服务的专门性法律，政府可以多种渠道进行准备，制定出符合我国国情的法律。我国很多法律界专家一直在关注我国政府购买养老服务的实施情况，进行了很多研究探讨，政府可以出资成立专门研究小组，在联系我国实际发展状况，以及参考其他国家的发展经验，提出适合我国国情的政府购买养老服务相关法律。主要内容涉及政府购买养老服务的流程、政府和服务机构承担的责任和享有的权利、实施过程中出现的问题各方应承担的责任，同时，还要针对工作人员设定相关法律，对服务人员的提供服务水平，上岗资格等给予法律约束，也要有保障工作人员的法律。如设立处理意外事件的意外事故责任判定法律法规，该法规应该明确规定不同情形下，意外事件的责任归属问题，避免意外事件影响到老年人应享受到的正当利益，也能防止工作人员无辜受冤。 （三）优化政府购买养老服务监督机制 优化政府购买养老服务的内部监督就是对政府自身的监督。政府和服务机构作为签订购买养老服务合同的两方,在法律地位上是平等的，其对应的权利义务应该也是对等的,所以在对服务机构进行监督的同时，也要对政府部门进行监督。包括对整个购买过程中政府行为的监督，购买程序是否科学有效而又透明；确定购买价格、服务指标等是否客观、公正；对竞标单位的选取是否公平、公正等。通过监督提升监督的购买的客观、公正和有效，也能提升政府的工作效率和公信力。 （四）推进社会组织的发展政府要积极转变职能，实现“小政府大社会”的转变，由“划桨”变成“掌舵”。政府不具有在行政体系内直接提供社会化专业服务的能力，社区自身也没有提供这类常规性专业服务的能力。政府可以通过购买养老服务，由社会组织提供相应服务的方式来实现。一方面，政府应积极地扶持诸如各类社区服务实体、慈善公益组织等社会组织。通过优化社会组织的管理，在合乎法律法规的基础上，简化社会组织成立的审批手续。在财政上为其提供更多的优惠政策，制定政策鼓励社会向社会组织捐赠。另一方面，政府在对社会组织的管理上应加强引导和监督，给予社会组织自主经营的权利，不直接插手和干预社会组织的内部事务管理，使其成为独立自主的法人。 （五）加强养老服务人才队伍建设高素质的人才服务队伍是实施政府购买养老服务政策的重要保障。第一，配置专业的人员。建议每年从应届社会工作专业和养老服务专业毕业生中选拔业务骨干，提高养老服务队伍的素质。实行职业资格认证制度，制定岗位专业标准和操作规范，做到持证上岗。一支专业化的服务队伍对提高服务质量是至关重要的。同时，将再就业与培训工作相结合，通过养老护理培训，吸纳城市下岗职工、进城务工人员从事养老服务。第二，建立社会工作者制度。积极宣传尊老敬老，在中青年群体中养成尊老敬老的社会风气，主动承担起赡养自己的长辈的责任。第三，提供丰富的服务内容。除了必须的生理需求外，老年人还有被关爱、尊重以及娱乐等方面的需求。按照年龄相近、志趣相投的原则，成立老年人互助团队，由老年人自己组织起来，开展各种活动，相互服务，既通过集体的活动得到精神上的满足，获得生活的乐趣，又可以解决一些具体的困难。 因此，建设一支专业水平高、整体素质高且数量合适的养老服务人才队伍是目前我国实施政府购买养老服务政策亟须解决的问题之一。【参考文献】1.王阳亮.政府购买养老服务:属性、问题与对策J.哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2017,042林源聪.政府购买社区居家养老服务:现状、问题和对策J.湖北科技学院学报,2017,033韩晓明,李三梅.试分析我国城市养老服务的政府购买问题J.品牌(下半月),2015，094董塬溪. 我国政府购买居家养老服务问题研究D.河南大学,2015.5冯天. 我国实施政府购买养老服务政策问题研究D.东北财经大学,2014.6杨琦,罗遐.政府购买居家养老服务问题研究基于新公共服务理论的视角J.长春大学学报,2014,057林茂. 政府购买居家养老服务：现状、问题与对策D.厦门大学,2014.