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试论公共财政支出范围的界定 “ 公共支出是政府活动的一个重要方面,其作为重要的宏观经济调控手段在社会经济发展中起着重要的作用。在社会主义市场经济条件下,市场是资源的主要配置者,起着基础作用,政府只能在资源的配置中起补充和校正作用,只有在市场无法解决或市场虽能解决,但解决不好的领域,政府的介入才是必要的,即政府活动的范围主要在满足社会公共需要的领域,因此,公共支出的作用极为重要。然而,在我国的财政理论和实践中,对公共支出的研究一直很薄弱。重收入、轻支出的传统体制下的理财观念和做法依然盛行,尤其是对公共支出管理的研究更是缺乏,无法为之提供科学的理论指导。目前,公共支出领域中,财政供应范围和资金分配的边界界定不清,哪些现在可以交给市场,哪些将来可以交给市场,哪些现在财政没承担而以后该承担,理论上不清楚,实践中更模糊。公共支出领域中管理粗放、预算软化、控制不力现象相当普遍。因此,根据我国市场经济的特点与进程,从理论与实践上对公共支出有关问题进行研究,是建立与社会主义市场经济运行机制相适应的公共财政的客观要求。 一、公共支出范围界定的标准 要正确划清公共支出范围,除了要掌握住科学标准外,还要注意观察问题的视角。因为财政内涵是稳定的,但其外延却是随生产力发展、生产方式变迁,社会经济运行机制的改变,而不断发展变化着。同样的需要,在特定社会经济运行机制下,其满足属于公共事务,而在另一社会经济运行机制下则未必。因此,同一事务从不同的体制角度出发,就会得出不同的结论。例如,高等教育事业支出,在计划经济体制下,是财政支出范围,而在市场经济体制下,就不再完全属于公共支出范围。因此,运用界定公共需要及支出范围标准,区分公共事务与其它事务界限,必须立足于市场经济运行机制这一基点上,才能得出正确的结论。 此外,公平和效率也是界定公共支出范围的重要问题。预算支出分配要做到公平,必须科学、合理、公正和公开,使各部门和单位对年度经费预算心中有数。由于资源是有限的,因而其使用不能不考虑到效率。为此,公共支出范围的确定要满足公平与效率的要求,使其规模适当,结构合理。 按照上述的标准,今后我国政府的公共支出主要有两大类:第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出,如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要;满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要;满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要,等等。第二类是矫正市场偏差的支出,如调节总量平衡和结构优化的支出;调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系,实际效率和公平兼顾的支出,等等。 二、主要的公共支出的范围界定与调整 (一)公共工程支出范围的界定与调整。 建立市场经济体制,财政职能也必须转换。国有资产按其经济社会功能来划分,包括社会公共性资产和经营性资产两个部分。公共性资产是国家财政为满足社会公共需要而投入资金所形成的资产。它们在市场经济条件下仍是满足社会公共需要,因而其投资是公共财政支出的范围。而经营性资产则不同,它不是为了社会共同需要,而是为了满足一般社会需要和增值目的,而投资形成的。它的作用与私人的经营性资产没有多少区别,因此,其投资应当也必须从公共财政的职能中分离出去。 以上十项内容大体可归结为三类:一类是用于社会共同需要的经济建设经费,包括基本建设支出中用于交通、邮电、电力的部分投资及用于公共设施和社会科教文卫部门固定财产的投资;地质勘探费;支援农村生产支出及价格补贴等等;一类是用于提供社会一般产品的扩大再生产经营性投资的经费,包括基本建设投资中扣除公共投资以外的剩余部分;一类是属于维持企业生产经营活动所需运营资金,除前两类资金之外都属这一类。以上三类,前一类属公共财政支出范围,其余则否。要建立公共财政,必须科学地划清财政的公共建设投资与国有资本经营性投资的界限,把经营性国有资本投资职能,转移给国有资本专业管理部门。同时财政全面地从企业财务日常活动中退出去,不再直接干预企业财务活动,也不再承担为企业弥补亏损和补充资金,归还贷款等责任。 (二)公共教育支出内容与范围的界定与调整。 目前,教育经费不足问题已经成为我国教育事业发展的主要障碍。因此,财政必须不断增加公共教育支出。但是,目前公共教育支出也存在着支出范围与结构严重不合理的问题,即:财政对社会共同需要性教育负担的费用过少,对非社会共同需要性教育负担的费用过多;对基础教育投入过少,对非基础教育投入过多。因此,应转换财政在教育领域的职能范围,同时调整公共教育支出的范围和结构。 从满足社会公共需要这一公共财政本质出发,可以把公共教育分为两类:一类是社会公共需要性教育(义务性教育),一类是非社会公共需要性的教育(非义务性教育)。在市场经济条件下,非社会公共性教育的供给应主要通过市场来解决,因为这类教育的结果往往会直接为受教育者及投资者增加收入。诸如岗前培训、职业再教育、普通高等教育、更高层次的教育等均属此类。这类教育应当通过市场来提供,受教育者本人或其它非政府部门如家庭、企业等对此付费,财政一般不再全部承担此类教育费用。社会公共性教育则是为提高全民族文化素质而从事的教育,这类教育不一定直接为受教育者增加收入,但提高全民族的文化素质,也有助于实现社会公平,因此应当由政府以社会集中的方式提供,属于公共财政职能范围以内的事务。 目前我国预算安排的教育支出主要有:教育基建支出;反映教育各部门所属各类学校和教学仪器厂等企业和事业单位的基建支出;教育费附加收入用于教育的支出;政策性补贴支出中用于学生课本价格的补贴支出;支援不发达地区支出中用于教育方面的支出;农村教育附加费支出;城市维护费中用于中小学校舍维修补助费;教育企业的挖潜改造资金;教育科技三项费用;各种各样教育部门的教育事业费;各部门事业费中用于教育和干部培训的支出;后四种的教育支出应逐步从公共财政支出领域消除。” (三)行政管理支出范围的界定与调整。 供给国家行政管理费,乃是公共财政的一项基本职能,任何生产方式、任何经济运行模式下,都不会改变,这是一个无可争议的事实。但在我国从计划经济向社会主义市场经济转换过程中,却有其特殊性。因为在计划经济体制下,我国的政府行政管理职能是同国有资产所有者职能混在一起实施的,政府为管理好占国民经济主体地位的规模庞大的国有经济,就必须设立诸多的、按行业或按产品分工的经济主管部门。这样,财政也就不能不把实现所有者管理职能的费用,也纳入行政管理费供给范围之内。 进入经济改革时期后,在新旧体制交替过程中,一方面,适应旧体制运转需要的旧机构,一时还不能大幅度缩减;另一方面,为适应新体制运转需要,又不得不增加一些新职能机构,这样,就带来了行政管理机构和工作人员前所未有的膨胀。资料表明,我国财政支出中的行政管理费1996年已达1040.80亿元,比1980年的66.79亿元增长了14.5倍,而同期的财政总支出只增长了5.46倍。行政管理费占财政支出的比重,“六五”时期为6.8,“七五”时期为8.8,“八五”时期上升为11.9,到1996年进一步增加到13.1。(注:引自苏明:我国财政支出管理的现状分析,管理世界,1998年第3期。 )这种状况不仅是我国建国以来绝无仅有,世界上也是少见的。随着经济改革深化,新旧体制迅速并轨,机构臃肿,人浮于事现象日趋严重,精简机构也就迫切需要提到议事日程。并且政府将两种职能搅在一起实施,也与发展市场经济不相容,随着体制改革深化,就必须实现政府两种职能分开改革,必须进行行政改革,精简机构,缩减行政人员。对于政府的综合经济部门要加强,对于专业经济管理部门应进行撤销、合并和精简,有的可以并入有关综合管理部门,有的可以改组为行业管理机构,有的可以改组为行业性公司或国家授权的资产经营性管理机构。同时应充分发挥社会中介机构(包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等)的职能和作用,并使其尽快与政府部门脱钩,既可减轻财政的经费供给压力,更可以充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。 (四)社会保险支出范围的界定与调整。 社会保险基金是社会全体劳动者互助互济性的一种分配,它是社会安定和社会再生产顺畅运行所必须的一种社会基金积累和分配活动,因此,它天然具有社会集中化特点,只有由国家统一立法,统一实施,方能最有效地实现目的。我国社会保障制度改革目标,就是要建立由国家统一立法,基金全国统筹,统一调剂使用的高度社会化社会保障体系。 在旧的体制下,我国财政在社会保障体系中承担的内容主要是社会福利及社会抚恤经费的供给;社会救灾经费的基本部分及国家机关和事业单位职工的生活困难的补助;医疗保障中的公费医疗、群众医疗欠款基金;国家机关及事业单位离退休职工及民政部门管理的退休人员的养老金供给等等。显然,财政在社会保险方面的支出范围偏狭和缺位互存。因此,财政在社会保险领域支出范围的调整,应当是以填补保险内容缺位和扩大覆盖面为目标,即在逐步增大社会救济和社会福利的供给力度并完善其管理办法的同时,逐步扩大劳动保险基金金筹集、使用和监督管理的范围,建立国家财政统筹统管的,由财政,单位和个人共同负担的社会保险基金体系。为此,财政在社会保险支出范围方面,要作如下一些改革:改革劳动保险资金积累与分配方式。从统包局部职工供给,转向参与社会总基金的形成和供给轨道上来。所谓参与就是财政不再统包供给,而是组织和指导监督企业和职工共同负担的社会保险基金的缴纳,最终由财政承担保险供给责任的制度。依据我国当前的国情,我国社会保险基金的形成,采用以企业为主,个人为辅,财政保底的办法,是较为妥当的。 (五)医疗保健支出范围的界定与调整。 在现行体制下,我国财政职能在卫生事业领域覆盖面包括四个方面:一是各类医院和卫生院等医疗机构的建设经费及日常运营经费的补贴;二是卫生科研机构经费及中等卫生学校经费;三是防疫防治事业费及药品检验机构经费;四是公费医疗经费及群众医疗欠款基金等。从市场经济角度来看,这四方面并不完全属于公共财政支出范围,前两方面就其社会经济性质而言,乃是一种产业。医疗机构是医疗服务产业,科研机构与学校是知识产业,都属第三产业范围,完全可以办成经济实体,依靠自己力量,在为社会服务中取得补偿,无须财政插手其中。因此,在市场取向改革中,应当改变那种把医院等医疗机构,看成是福利机构的传统观念。把这些机构推向市场,并把其经费供给,从公共财政支出范围中分离出去。而后两个方面,则属社会公益及福利性事业,当然属公共财政支出范围,但也应当改变单纯由财政统包供给的局面。特别是关于群众医疗事业,它本身就具有双向性,既是劳动力再生产的必要内容,又是保障全民族健康所不可缺少的社会公益福利事业。从劳动力再生产侧面说,其费用应当以劳动报酬形式加以补偿,医疗费用支付不能全由财政承担;而就其社会福利侧面而言,它又是财政不可推却的职责。因此,医疗制度的改革,应当以世界通行的,国家、用人单位和个人共同承担资金积累和使用与患者个人付费相结合的医疗保险制度为目标。财政要从保障局部职工的医疗费用供给,转向面向全社会医疗保险基金统筹与使用的监督和调剂。 (六)公共科技支出范围的界定与调整。 我国在科技支出方面的基本特征是:供给力度偏低,而供给范围宽泛,几乎覆盖了所有的科技事业领域。科技事业按其在社会经济中地位和作用划分有三类,一是基础性研究事业;二应用性研究事业,其中包括公益性的应用研究;三是技术开发或服务性研究事业。用市场经济观点来看,这三类事业并不完全需要财政供给,除了基础性公益性科学研究事业外,其他研究成果可以直接以商品形式投向市场,用于生产和生活,因此其成本可以通过收费来补偿,故无须政府去办,从而也不属于公共财政职能范围。长期以来,由于实行计划经济体制,这方面供给是由财政统包,从目前的预算收支科目来看,科技事业费共四款27项,其中自然科学事业费支出13项中,用于基础性研究科研方面的费用只有“基础研究经费”、“社会公益和农业研究经费”、“专项科研经费”、“自然科学基金”4项,其余或为教育经费、或为技术开发研究经费, 或为行业技术开发基金等非基础性科学研究经费。可见财政在科技活动领域的职能范围不仅过于宽泛,管得过多。 鉴于目前我国科研投入过低,特别是基础科研投入更少,公共财政建立后,在转换科研领域职能范围时,不宜缩小公共科研支出,而应在优化科技投入结构基础上,提高财政对科技投入的供给水平。增加投入后,要逐步减弱对应用科学和服务性科学研究的供给力度,加快其市场化改革的步伐,同时要逐渐加大对基础性科研及公益性科研的供给,最后转上财政科研支出服务于基础科学研究的轨道。 (七)公共文化事业支出范围的界定与调整。 财政支出对文化事业的支出,按其性质可分为二类,一是服务性事业,如,艺术表演、电影放映、图书出版、有线电视广播等等;二是社会公益性事业,如文物保护、无线广播、旨在弘扬民族文化的公共图书馆、文化馆、博物馆等等。前一类事业的服务及产品,可以通过市场提供,其成本可以通过收费补偿。在市场经济条件下,这些事业可以转向企业化经营,不再属于社会公共需要事务,无需财政供给;后一类事业虽然在某些服务提供时,也可以收取费用,但就其性质上看,有的是在消费上具有非竞争性和非排他性的劳务产品,有的关系到保护和弘扬民族文化遗产,提高民族文化素质,乃属于社会公共需要事务,难以实现市场化供给,只能由财政承担其供给责任。因此,财政在文化事业领域的职能范围转换目标是:随着市场经济发展,逐步从第一类事业的供给领域退出去,强化和完善后一类的供给。这样既增加了这些事业的活力,适应了市场经济发展,又降低了其对财政供给的依赖程度,从而相应地优化了财政在文化事业领域供给结构。所以,退出对服务性文化事业的供给,将其推向社会,走企业化道路,同时强化和完善社会公益性文化事业的供给,应当是文化事业领域财政职能范围转换的内容。【】论文摘要:本文依据行政处罚法的立法精神和处罚法实施一年多来的实践,具体论述了我国行政处罚制度的特点,主要表现为:一是统一、分层次地设定了行政处罚权;二是规范了行政处罚主体;三是在程序的设计上注重处罚权力和救济权利的平衡和协调。在论述行政处罚的制度时,注意将行政处罚的立法规定与处罚实践中面临的一些现实问题结合起来进行探讨,为完善我国现行的行政处罚制度提出了一些有益的建议和主张。 中华人民共和国行政处罚法(以下简称处罚法)于1996年3月17日在第八次全国人民代表大会第四次会议上通过,并于同年10月1日正式生效实施,它的颁布和实施是我国依法治国的一个重要步骤,是我国民主与法制建设史上的重要里程碑。本文根据处罚法的立法规定以及实施一年多来的实践,具体论述我国行政处罚制度的特点。 一、统一、分层次地设定了行政处罚权 行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的基本权利,因此,应当实行法定原则,具体来说,它包括以下三个方面的内容:第一,只有法律明文规定应予处罚的,行政相对人才受处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明文不得罚。第二,行政处罚的设定必须严格依法进行。第三,行政处罚的实施,必须严格依法进行。要真正实行法定原则,首先必须明确行政处罚的设定权。 行政处罚的种类较多,要确立行政处罚的设定权,首先必须明确行政处罚的种类。根据行政处罚的性质,行政处罚可以分为以下四个种类:一是人身处罚,如行政拘留等限制人身自由的处罚。二是财产罚,如罚款、没收非法财产等的行政处罚。三是行为罚 ,如吊销许可证或执照、责令停产停业等处罚。四是申诫罚,如警告等行政处罚。为此,处罚法规定了行政处罚 6个基本的处罚种类:(1)警告;(2)罚款;(3)没收违法所得、没收非法财物;(4)责令停产停业;(5)暂扣或者吊销许可证,暂扣或者吊销执照;(6)行政拘留。同时还规定了法律、行政法规规定的其他行政处罚。在行政处罚立法中,除规定6个基本的处罚种类之外,还规定了其他的行政处罚,其目的主要有二: 一是为今后增设新的处罚种类提供法律依据,上述的6个处罚种类只是处罚的基本种类 ,随着社会的发展,如果需要增设新的处罚种类则可依据该弹性条款的规定。二是避免与现行立法的矛盾,在现行的关于处罚种类的立法中,只要是法律、法规中确认的并且符合处罚法立法规定的处罚种类仍然有效。 由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题,各国在行政处罚的设定上具有不同的作法:在英国和美国 ,有关行政处罚的规定 ,原则上必须由议会以法律形式确定。经过议会的授权,行政机关也可以自行设定行政处罚。在德国,行政处罚的设定权集中在议会。联邦政府和各州政府原则上不能超越联邦议会规定的处罚种类和适用范围,另行设定新的行政处罚。日本的行政处罚设定权分中央和地方两个层次,在中央,设定权集中在国会。在地方,地方议会和行政长官经法律的一般授权 ,就可以设定行政处罚。在奥地利,行政处罚必须依据法律实施。在意大利,行政处罚的设定权在国会和地方议会,但地方议会的规定不得与国会的法律相抵触,国会没有规定的行政处罚,地方议会不得设定行政处罚。从上述国家对行政处罚设定权的不同规定来看,各国在行政处罚权的设定上,一般具有以下共性:一是行政处罚的设定权集中在立法机关。二是行政机关设定行政处罚必须要有法律的明确具体的授权。三是行政机关设定的行政处罚一般是程度较轻的处罚种类,并且要受议会和法院的严格控制。1 行政处罚的设定权必须与我国的立法体制相适应 ,我国的立法体制是统一的,同时又是分层次的。为此,我国行政处罚的设定权也应当是统一的和分层次的,处罚法规 :第一,法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。第二,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第三 ,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。第四 ,规章原则上不享有行政处罚的设定权 ,只是在以下两种特殊的情况下才享有有限的设定权:一是可以在法律、法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体的规定。二是在法律、法规没有设定行政处罚的领域,规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。对于规章应否赋予行政处罚的设定权,在立法时存在着不同的意见,一种意见认为 ,规章只能根据法律、法规,规定实施处罚的具体标准 ,法律、法规未作规定的,规章不能创设行政处罚。另一种意见认为,规章在我国目前的行政管理中发挥着十分重要的作用大量的行政管理是依据规章进行的,如果规章不能创设行政处罚权,行政管理将会处于十分被动的局面。为此,处罚法从我国目前的现实情况出发,对规章赋予了有限的行政处罚权,但同时又给予了较为严格的限制。 二、规范了行政处罚的主体 (一)行政机关法定的处罚主体 行政处罚权是行政权力的一个重要组成部分,行政机关是行使行政权力的法定主体,当然也是行使行政处罚权的法定主体。为此,处罚法第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”这一规定表明,第一,行政机关是实施行政处罚的法定主体。第二,只有特定的行政机关才行使行政处罚权,具体哪些行政机关有权行使行政处罚权,由法律、行政法规规定。第三,特定的行政机关只能在其主管的范围以内行使处罚权。第四,特定的行政机关在行使处罚权时具体给予何种处罚种类由法律、法规明确规定。 在处罚实施中,临时机构行使主管部门的职权问题较为普遍。各级政府习惯于设立一些临时机构来开展工作,如各级政府设立的财税检查办公室、城市道路扩建办公室、打击走私领导小组、调处土地山林纠纷办公室等。这些临时机构是否具备行政处罚的主体资格目前存在着两种不同的看法:一部分同志认为,应当确认临时机构的处罚主体资格,因为这些临时机构在实践中以自己的名义实际行使了行政处罚的权力,并且临时机构是行政机关系统中的一个重要的组成部分,应当视为法定的处罚主体。另一部分同志则认为 ,不应当确认临时机构的处罚主体资格,因为处罚主体资格具有严格的法定条件,虽然临时机构以自己的名义实际行使了处罚权,虽然行使这些处罚权力的依据来自于国务院或省级政府的政策文件的规定,但是 ,这都不能构成其成为合法的处罚主体的理由,目前在处罚实践中大量存在的临时机构行使处罚权的行为应当看作是一种规避法律的现象,应当通过完善我国的行政处罚制度,严格行政处罚执法来解决。2笔者认为后一种意见符合我国行政处罚的立法精神和目的。 (二)非行政机关法定主体的必要补充 由于行政管理的范围十分广泛,单纯依靠行政机关难以实施有效的管理,再加上在目前的行政执法队伍中,有相当部分的主体是属于非行政机关,如果完全否认非行政机关行使行政处罚权,那么,在行政管理的许多领域就会出现无法可依的混乱状态。为此,处罚法规定了通过授权和委托两种方式赋予非行政机关行使处罚权。 处罚法第17条规定了授权处罚:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这一规定表明,授权处罚主体必须具备一定的条件:第一,授权的法律依据是法律、法规。第二,授权的对象是具有管理公共事务职能的组织。第三,授权的范围必须是在授权对象的法定职权范围以内。如根据铁路法规定,国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。对旅客无票乘车或者持失效车票乘车的 ,应当补收票款,并按照规定加收票款;拒不交付的,铁路运输企业可以责令下车。禁止旅客携带危险品进站上车,铁路公安人员和国务院铁路主管部门规定的铁路职工,有权对旅客携带的物品进行运输安全检查。 处罚法第18条规定了委托处罚主体:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限范围内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内 ,以委托行政机关名义实施行政处罚,不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”由此可见,委托主体必须具备一定的条件:第一,委托的前提是有法律、法规或者规章的明确规定。即只有法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的,该行政机关才能够依法进行委托处罚。法律、法规没有明确规定委托的,行政机关不得自行决定委托。第二,委托的权限范围只能在委托的行政机关自身的职权范围以内。第三,委托的对象仅限于处罚法第19条规定的组织。即受委托的组织必须符合以下条件: (1)依法成立的管理公共事务的事业组织。(2)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。(3)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的 ,应当有条件地组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。第四,委托主体不具有独立的法律人格。具体表现在委托主体不能以自己的名义实施行为并且对自己的行为不能独立地承担法律后果。授权主体不同于委托主体,二者存在着以下几方面的差异:第一,法律依据不同。授权的依据是法律和法规。委托的依据是法律、法规或者规章。第二,对象不同。授权的对象是具有公共管理事务职能的组织。委托的对象则是符合处罚法第19条规定条件的组织。第三,权限范围不同。授权的权限范围是法律、法规授权的范围以内。委托的权限范围则是只能在委托行政机关自身的法定职权范围以内。第四 ,法律后果不同。授权主体以自己的名义进行处罚,并对其行为的后果独立承担法律责任。而委托主体则以委托的行政机关进行处罚,并且由委托的行政机关独立地承担法律责任。 (三)确立了相对集中行使处罚权的制度 处罚法第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政 府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚 权只能由公安机关行使。”确立相对集中行使处罚权的制度,其积极意义主要有:一是在处罚实践中,有许多地方已成立了专门机构进行综合执法,综合管理卫生、工商、市容、交通等行政机关的行政处罚权,对社会秩序进行监督管理,已取得了较为明显的收效。如广州市人民政府设立的城市监察大队,负责管理广州市的城市建设、环境卫生、绿化保护、生活噪声等问题。佛山市成立巡警大队,负责管理佛山市的市容、治安、交通等问题。二是相对集中行使处罚权,有利于节省大量的人力、物力和财力,精兵简政,降低行政执法的成本,提高行政管理的效率。三是能够避免对同一管理对象的重复处罚。 根据处罚法的规定 ,相对集中行使行政处罚权应当遵守以下几项基本规程:(1)相对集中行使行政处罚权必须是在综合管理领域,如城市管理、市场管理、运输管理等领域,在这些领域行政管理权限交叉的现象较为突出 ,相对集中行使行政处罚权有利于减少冲突 ,提高行政执法的效率。(2)相对集中行使处罚权不得违背专属处罚的规定,即在处罚中不得超越法律明确规定的职权范围,如治安处罚权只能由公安机关行使,海关处罚权只能由海关机关处罚,税务处罚权只能由税务机关行使等等。(3)相对集中行使处罚权必须报经特定的机关审批。根据处罚法的规定,有权进行审批的机关只能是国务院或经国务院授权的省级政府。 但是,相对集中行使处罚权的制度虽然在处罚法中确立了,但只有一个条款较为简,在实践中有许多问题难以解决。一是国务院授权的问题,根据处罚法的规定,相对集中行使处罚权需要国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定,但是,在实践中,如何具体进行处罚授权的问题就是一个难题,如果全国各地每一个地方的相对集中行使处罚权都需要经国务院的批准,那么,这个工作量将十分巨大,具体操作起来也较为困难,国务院也疲于应付。如果国务院“一揽子”授权给各地的省级政府批准,在实践中是否会失控 ,出现混乱的局面,又难以把握。有人把前者称之为“零售”的方式,把后者称之为“批发”的方式。在目前到底应当采取何方式值得探讨。笔者认为 ,应当把这两方式结合起来,根据不同的情形确定不同的授权方式,根据我国目前的实际,应当确立以“批发”为主的授权方式。 二是相对集中行使处罚权的主体的地位问题。目前在实践中,相对集中行使行政处罚的主体主要有以下两种:一是由政府建立综合执法机构,其中较有代表性的是一些城市建立的巡警大队,在市内广场和主要街道由巡警负责检查,对治安、市政、卫生、工商等进行综合管理并实施处罚。二是两个以上的行政机关实行联合检查 ,根据具体的违法行为,分别以不同行政机关的名义进行处罚 ,以谁的名义处罚,谁就作为行政诉讼的被告。这种情况在实践中多一些。我们认为 ,第一种情况,确立一个相对独立的主体,其优点是便于管理,保证处罚的效率。其困难主要在于设立一个相对独立的主体与行政机关职权法定、各司其职的原则不一致,在行政诉讼中其被告的主体资格不确定,如果将设立的综合执法机构作为一个实体,又不利于行政机构的精简。第二种情况的做法比较可行,与职权法定原则相符合,并且在行政诉讼中较易确定其适合的被告,但在行使处罚权的过程中如何强化其内部的管理则是处罚实践中面临的一个难题。 为了规范行政处罚行为,防止在行政处罚中出现积极的和消极的冲突,处罚法明确规定:第一,实行一事不再罚的原则。即对同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。第二,明确了处罚管辖的标准,规定由违法行为发生地的行政机关管辖。第三,明确出现管辖争议的解决途径,规定对管辖权有争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。 三、在行政处罚程序的设计上注重处罚权力与救济权利的平衡和协调 (一)重视对处罚权力的制约 1.区分了简易程序和一般程序。 在处罚法的第5章中分别规定了简易程序和一般程序。处罚法第33条至第35条规定了简易程序,第36条至第41条规定了一般程序。并且用专条规定了简易程序适用的法定条件:(1)违法事实确凿。(2)有明确的法定依据。(3)符合处罚法规定的处罚种类和幅度。其种类有两种 :警告和罚款。其罚款的幅度是,对公民处以50元以下,对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款。在一般程序中,具体规定行使处罚权力的规程,主要有以下几个程序 :表明身份、调查取证、听取声辩、作出处罚决定、送达处罚决定书。 2.设立了听证程序 处罚法第 42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”并且规定当事人不承担行政机关组织听证的费用以及具体规定了听证的程序。 3.实行行政处罚的承办人与决定者相分离的原则。 在处罚法的第37、38条中确认了行政处罚的承办人与决定者相分离的原则,确立这一原则的目的是为了加强对行政处罚行为的监督和制约,克服和防止腐败现象,提高行政处罚的质量。在某些地方,处罚案件从立案、调查、处罚到执行,全部环节都是由一个人负责,这样就容易滋生腐败现象。为此,在一般程序中,执法人员在调查终结之后,应当提出处理意见,交由行政机关负责人对调查结果进行审查 ,根据不同情况,分别作出不同的处罚决定。对于确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,要由行政机关负责人集体讨论决定。适用简易程序 ,由执法人员当场作出行政处罚决定的,必须报所属行政机关备案。 4.实行罚缴分离的原则。 处罚法第46条确立了罚款的决定机关与收缴罚款的机构相分离的原则。实行这一原则的目的是为了从根本上解决乱罚款的问题 ,剪除基于经济利益上的驱动所进行的罚款行为的毒瘤。为此 处罚法明确规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除法定的当场收缴的罚款外,由当事人在规定的时间内,到指定的银行缴纳罚款,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。并且规定,罚款必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分,不能将行政经费拔款与上缴罚款多少相“挂钩”。 5.严格对行政处罚的监督制度。 处罚法首先在总则中确定了公正、公开原则,明确规定,给予行政处罚 ,必须查明事实,以事实为根据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。有关行政处罚的规定要公布,使公民和组织能够知道 ,实施行政处罚要公开,以便人民群众进行监督。第54条又具体规定:行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。行政机关对有关行政处罚的申诉或检举,应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。 6.行政处罚的法律责任。 为了从根本上规范行政处罚行为,行政处罚法从不同方面对行政机关及其执法人员滥用处罚权规定了严格的法律责任,主要表现在:(1)行政机关在进行处罚时,擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定的处罚程序的。(2)不使用罚没单据或者使用非法定部门制发的罚没单据的。(3)不按法定程序收缴罚没所得或者将罚没所得截留、私分或者变相私分的。(4)为牟取本单位私利 ,对应当依法移交司法机关的拒不移交 ,以罚代刑的。根据上述行为情节的轻重,对直接责任人员或直接负责的主管人员,区分不同情况,分别给予行政处分、或追究刑事责任。在执法中造成的损害,要依法给予赔偿。 (二)重视对行政相对人救济权利的保护 无救济便无处,在我国行政处罚的立法中,重视对行政相对人救济权利的保护是我国行政处罚制度的一个重要特征。 在我国行政处罚的立法中,从以下两个方面体现了对行政相对人救济权利的保护: 第一,在权利的赋予上,全面具体地规定了行政相对人的救济权利。(1)在处罚实施之前,相对人享有知情权、对案件事实的陈述权和包括听证在内的声辩权。知情权源于公民的了解权,在行政处罚的过程中 ,受处罚人有权知晓以下情况:.执法人员的身份。.行政处罚所依据的违法事实、证据和法律依据。.受处罚人在行政处罚过程中所享有的各项权利 ,包括在处罚过程中和处罚之后所应享有的各项权利。3行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。(第41条)(2)在处罚实施的过程中,当事人依法享有听证权。(3)在处罚决定作出之后,如果相对人不服行政处罚决定,依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。(4)在处罚决定作出之后,还享有请求行政赔偿的权利。如果行政相对人对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿。 第二,从程序的设计上,充分重视对行政处罚相对人权利的保护。(1)在简易程序中用专门的条款规定相对人的救济权利,当事人对当场作出的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。(第35条)(2)在一般程序中 ,明确规定如果不按照法律的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚决定不能成立。并且在行政处罚决定书中,将“不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”作为法定的内容之一予以规定。 (3)如前所述,在处罚法中,还专门设立了听证程序来保护相对人的声辩权。 注: 1高志新主编:中华人民共和国行政处罚法释义,红旗出版社1996年4月第1版,第2526页。 2李季:行政管理中的法律规避问题,政法论坛1997年第4期,第9298页。 柳砚:论保障受行政处罚人基本权利原则,法学1997年第10期,第1213页。【】
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