论调解制度在构建和谐社会中的作用

论调解制度在构建和谐社会中的作用摘要 ： 构建社会主义和谐社会 , 是党和国家在新时期面对社会生活中各种矛盾纠纷日益增多的形势而提出的一项重大战略目标。构建和谐社会的一个重要方面就是建立起各种有效的纠纷解决机制 , 这其中就包括人民调解制度的完善。人民调解是我国特有的一种非诉讼纠纷解决机制 , 在化解矛盾纠纷、维护社会稳定中有重大的作用 , 包括维护基层社会秩序、实现民间自治、淳化社会风气、实现实体正义等, 正是因为具有这些重大的作用 , 人民调解制度的完善对于构建社会主义和谐社会具有重大的意义。 然而 , 当前我们国家人民调解工作中出现了一系列的新情况、 新问题 , 主要表现为人民调解范围的扩大化 , 人民调解委员会的设置范围、人民调解主持人、人民调解受理纠纷的范围、人民调解所承担的任务都超出了原有人民调解制度的设计初衷。这些问题的存在产生了一系列的严重后果 , 不仅不利于各种调解制度的发展, 也违背了我国法治建设的理念和实践。产生这些问题的原因很多, 一方面 , 新时期人 , 我国社会中的矛盾纠纷日益增多 , 村人民调解委员会在调解这些矛盾纠纷方面难以胜任。与此同时, 大量的新型调解方式纷纷涌现, 它们在找不到自己在法律上的存在依据的情况下 , 纷纷钻进了人民调解的阵营。另一方面, 长期以来 , 受法治主义思潮的影响, 我们对人民调解一直存在着误读和偏见 , 对人民调解的性质一直没有认清, 导致对这一制度的规范化设计严重缺失。 因此 ,为了完善我国的人民调解制度, 首先就必须要对人民调解的概念进行澄清, 明确将人民调解的性质界定为村委员会下设的群众性自治组织。 在此基础上采取一系列的措施完善我国的人民调解制度, 包括加强人民调解制度的规范化建设、加大基层人民政府对人民调解委员会的支持力度、建立人民调解与法院诉讼的衔接机制等。 因此，客观的了解调解制度的内涵，了解新形势下调解制度的现状和问题，加大改革力度，实事求是的提出完善措施，对促进和谐社会的构建意义重大。关键词 ：调解制度 和谐社会 改革创新弊端改革完善当前，构建社会主义和谐社会已经成为社会主义现代化建设不可分割的重要内容。关于“司法 审判如何为构建和谐社会服务”，已经成为一些法律界代表们热议的话题。面对新形势的要求，掌握 建设和谐社会与调解制度的辩证关系，并进一步创新调解制度，对于定纷止争、息诉止纷，促进稳 定和谐社会的构建，很有必要。一、和谐社会与调解制度的内涵及分析（一）和谐社会的理念胡锦涛同志已经对和谐社会进行了充分完整的描绘：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”这是对和谐社会的基本要求，也是构建和谐社会的条件和根本目标。从内涵讲，和谐社会，是指社会结构均 衡、社会系统良性运行、互相协调，人与人之间相互友爱、相互帮助，社会成员各尽其能、各得其 所，人与自然协调发展。要想达到社会的和谐一致，达到普遍有机的统一，要求各方面配合得当、 协调一致、融洽和睦，社会的发展才能建立在和谐基础之上。我们应该看到，人与人之间的和谐是 基础，因为社会和谐应该是：一是个人自身的和谐；二是人与人之间的和谐；三是社会居民之间的 和谐；四是个人、社会、自然之间的和谐；五是社会与社会之间的和谐，这就形成社会和谐。要达 到和谐社会的目标， 就有必要运用民事诉讼中的调解手段来化解人与人之间的纠纷，化干戈为玉帛，化冤家为朋友。（二）调解制度的内涵调解是指在民事诉讼中，人民法院审判人员对双方当事人进行说服劝导，促使其就民事争议自 愿协商，达成协议，从而解决纠纷的活动。从民事审判“十六字”方针的“调解为主”到民事诉 讼法（试行）中“着重调解”再到现行民事诉讼法的“自愿、合法调解”的立法演变过程，可 以看出：在审判实务中，调解保持着较高的调解结案率，在基层法院的实务工作中发挥着非常重要 的作用。法院调解制度的优势表现在：第一、调解的自愿性突显了当事人在解决纠纷过程中的主体地位 和主导作用，是通过协商所取得的纠纷解决结果能够符合双方当事人在解决纠纷过程中的意愿；第 二、调解目的的和解性有利于消解当事人因纠纷和诉讼引起的人际关系的紧张，调解若获得成功， 不仅可以使纠纷得到彻底的解决，而且避免双方当事人之间关系破裂或者受到重大的损害，不像黑 白分明的判决反倒加剧了双方当事人之间的对立和冲突，并又可能让暂时平息的纠纷在将来或者某 处爆发。第三、调解内容的开放性可以使法官不拘泥于双方当事人的诉讼请求和本案的事实，不限 于简单地就事论事，使法官能够深入到纠纷的内部找出潜藏在表面争议后的深层次的矛盾，从整体 上、根本上解决纠纷。第四、调解中的信息的保密性满足了一些当事人不愿意将那些纯粹私人事务、 私人信息公之于众的需求，避免了因审判公开将私事外扬而可能陷入的尴尬和带来的伤害。第五、 当前我国正在处于社会转型期，法律修订滞后，因此对某些民事纠纷如果严格依法审判可能会出现 法律效果和社会效果的冲突，通过调解方式解决纠纷可以使法官一定程度上调和两种冲突，避免了 判决可能造成的不良社会效果。二、调解制度与和谐社会的辩证分析（一）调解制度的合理使用，可以在一定程度上缓解社会矛盾，有利于和谐社会的建设现代社会中，诉讼的激增和程序的日趋复杂化使有限的司法资源不堪重负，而诉讼中迟延、高 成本等固有的弊端使普通百姓难以接近正义，降低了司法在民众中的威信。传统中国社会的调解机制在某种程度上，至少从形式上契合了社会转型时期对秩序和安定的强烈需求，可以为当事人节约纠纷解决的成本，对缓和社会矛盾和对抗、消除滥讼现象、减少人际交往及社会诸种交易行为的成本、维护社会的基本价值伦理、达成社会的整体和谐无疑是非常重要的。最近几年来，在许多国家，尤其是以美国为代表的一些国家，对中国的调解制度予以了借鉴，作为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”的ADR模式受到了更多的重视。据统计，现在美国 95%的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5%的案件才进入法庭审理阶段。当前，我国正处于社会转型期，各种体制、利益的调整及各种思想的碰撞导致社会矛盾和纠纷的不断涌现，同样也遇到了西方社会在法治化进程中遇到的诉讼激增、司法资源压力过重，司法成本过高等问题，因此，应充分发掘传统法文化中的调解本土资源，完善并进一步发挥现有的调解制度的作用，以有效地解决社会纠纷缓解社会矛盾。（二）调解结案的社会效果有利于和谐社会的有序发展调解之于当事人最重要的便利是“有利于双方当事人团结” ，这也是大部分法律学人的共识，如果上述的分析都是从调解的外部进行考察，那此方面则是源于当事人的内心考虑和感受。在对通过当事人之间的协议来解决纠纷有着一般期待且现实生活中也是这样解决方式占主导地位的社会里， 很多情况下是感情上的对立已经达到无法化解的程度， 作为最后的手段才把纠纷提交法院解决。审判的直接表现形式是“对簿公堂”， “势不两立”， “剑拔弩张”，而调解意向的达成首先可使当事人在情绪上有所缓和， 在此基础上对话解决问题显然要比法官在双方竭尽全力为自己辩护时查清事实，认清是非后再做判决容易。判决大多是“一刀两断式的” ，在司法程序上可以结案，但两方当事人原有的联系已遭到破坏，损害了社区中原来存在的尽管有纠纷但仍能互助的社会关系，损害了社区中长期存在的且在可预见的未来人们仍将依赖的看不见的社会网络，以后很少来往。即所谓的“一代官司百代仇” 。 而调解本身是一个修复和缓和当事人关系的一个努力。 它给当事人所带来的创伤和振动比较小，结案后的结果很多是“和好如初” ，原有的联系依然保有，而且很可能因为矛盾的解除，关系更好一些，自然助于社会和谐。同时，由于司法调解的结果是双方当事人自愿（尽管这种自愿不乏法官说服的因素）达成的和解协议，没有胜诉败诉的问题，恰合了中国人这种受传统的“和为贵”思想的影响，调解使双方当事人面上都过得去，可谓“双赢” 。由此，当一个案件进入司法程序时，采用调解还是审判方式，法官所考虑的不仅是否符合法律的逻辑推理，而更主要的是关心问题的解决是否妥当，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处。它不是用一纸判决书判给当事人永远无法兑现的权利，而是给于当事人实实在在的利益。它不仅仅要求案件要按照法律得以正确的解决，还要谋求最优解决。一般调解遵循“是否有理，是否有利” ，少强调权利义务，多谈伦理人情，而法律为纳入司法程序的调解提供了规范性契机，给当事人提供了平等对话的机会，其社会效果要比审判或其他私力救济方式好的多。三、调解制度在和谐社会构建中出现的不和谐因素调解制度与人们的社会生活的巨大相关及其社会治理功能并非表明它是一个“绝代佳人” ，完美无撼。我们积极肯定它在构建和谐社会过程中的超常发挥，但也不能对其弊病视而不见。当然，一种制度无论设计的如何精美，却总是“有懈可击” ，所谓正义，不过是一种相对的正义而已。但是倘若能客观地认识这些问题，并能改善，使调解这种不太正式的审判制度走向规范化，善莫大焉。调解制度的弊端主要表现在：（一）将“查清事实、分清是非”作为调解的原则不恰当民事诉讼法第 85 条规定： “人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解” ， 因此在事实未查清楚的情况下， 即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。此原则带来以下弊端： 1、它混淆了判决和调解的界限。 “调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的” 。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。 2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。 3 、与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分原则。 民事诉讼法第 13条规定： “当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利” ， 它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。（二）调解程序设置单一，限制了调解制度的功能发挥根据现行民诉法的规定，调解虽然可以在诉讼的任何阶段进行，但并没有根据不同的诉讼阶段作出不同的程序性规定。审判方式改革开始后，随着法院“大立案” 、统一送达、排期开庭、强化庭审功能、 强调当庭宣判率和结案率、 狠抓审限等措施的实行， 调解主要被局限在庭审过程中进行 （有的法院在立案庭设置调解组或调解人员，可以在审前用调解方式解决一部分案件，但大部分的法院却并未设置这样的机构） ， 由于庭审的激烈对抗性特点和时间的限制， 庭审中当事人一般很难达成调解协议。对于那些当庭没有宣判的案件，由于审限的限制，法官一般也不主动建议和主持当事人进行庭后调解，这无疑限制了诉讼调解制度功能的发挥，直接导致了调解率的下降。（三）变相剥夺了当事人的上诉权，限制了上一级法院的司法监督功能法院调解与判决在对待案件结果的正当性原理的态度上截然不同，调解解决的正当性，并非来源于解决方案严格基于法律形成，而是来源于当事人双方对解决方案的认同。我国民事诉讼法第 89 条规定“调解达成协议，人民法院应当制作调解书，调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。 , 调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。 ”调解协议一经生效，即表明当事人之间的争议已经解决，产生与生效判决同等的效果，除个别特殊案件（如调解和好的离婚、维持收养关系的案件）外，不得再行起诉、上诉，因而审判监督机制难以发挥作用。同时，由于调解协议或送达回证上的签字属于自愿，当事人尽管可能无奈，但也只好忍气吞声。而且正是由于这种“自愿” ，除严重违反程序外，使当事人无法提出充分证据，从而导致再审的机会几乎为零。四、构建和谐社会需要创新调解制度基于上述不和谐的因素，从构建和谐社会的高度来要求，需要创新调解制度。（一）在思想意识上创新法院调解制度作为民事诉讼的一道必要程序不容质疑，因为这种程序不仅适合我国国情、民情和民事审判的性质和特点，而且也符合国际上纠纷解决方式的发展趋势。民事诉讼矛盾的形成主要是由于个人意志特定形式的作用，而这种矛盾的解决也同样可以通过个人的自主行动而得到实现。所以法院调解可以为当事人自由意志的发挥提供可能和动力。 而且， 随着当代世界人权观念的发展，当代司法越来越重视和强调涉诉公民个人对诉讼发展和结局的影响，让当事人被动地、毫无选择地接受一种外来的强加给他的判决，这种传统的诉讼价值观受到越来越多的挑战。所以调解结案是社会效果最好的结案方式，是统一审判的法律效果与社会效果的最佳途径。在中央提出构建社会主义和谐社会以后，我们必须统一思想，提高对调解重要性和必要性的认识，树立“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的思想理念，切实解决重判决、轻调解导致的不愿调、不会调的问题。（二）在制度上创新1 、设置多元化的调解程序。对现有的人民调解、行政调解等非诉讼调解制度进行改良，建立对非诉讼调解协议的司法审查制度，对于经人民调解、行政调解程序达成的调解协议，经人民法院司法审查确认的，即具有法律效力。还可以设立审前调解程序。对于可以调解的民事案件，基于当事人申请或者同意，受理后先进入调解程序，调解不成再移送裁判，规范审判调解程序。在进入审判阶段后，对于当事人要求调解的申请，一般应当允许，但应对申请的次数进行限制（可规定为一般不得超过两次） ，以防止诉讼的过分迟延。此外，二审、再审程序中，在当事人自由处分的权限范围内，基于当事人的申请，一般也应当允许调解。2、明确规定调解是人民法院审理民事案件的必经程序和阶段（公示催告等特殊案件除外）设立这一程序的目的在于发挥调解结案方式本身具备的优点，同时，也使民诉法规定的当事人自由处分原则有可能落到实处。当事人在此阶段，在人民法院的主持下，可以自愿协商，如能达成协议，则结束诉讼；否则，则转入下一诉讼阶段。3、 严格掌握对调解结案案件的再审。 根据民事诉讼法的规定， 调解违反自愿原则或调解协议的内容违反法律的，当事人对调解书可以申请再审。审判实践中，因对调解结案案件的再审条件掌握过宽，导致对此类案件的再审有逐渐增多的趋势。为了维护调解书的审判效益，对此类案件的再审条件应严格掌握。4、 确立当事人意思自治为主、 国家干预为辅的调解制度。 建议最高法院尽快修改和通过有关调解的司法解释，对调解的适用范围、调解的程序和调解的方式等予以明确规定。司法解释应当明确规定哪类案件可以适用调解前置程序，哪类案件由当事人决定是否进行调解；司法解释应当明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方为有效。（三）在操作层面上创新1、设置简便化的调解程序。实践证明， 调解结案的案件， 大都与法官灵活的传唤及方便简洁的开庭有很大的关系，如能充分发挥调解程序灵活性与简洁性，减少当事人开庭的对立性，无疑会有利于调解协议的达成。如可以采取现场调解、设置调解室通过圆桌方式进行座谈式调解，以缓解当事人双方对立情绪，使调解在一种相对融洽和缓的气氛中进行；简化调解笔录，笔录仅就可能发生重要法律效果的行为或场面予以记录，而对大部分过程可予以省略。2、 以提高诉讼效率为目标， 加强审前调解， 并强调法官的调解义务。 对于一审普通程序而言，应当注重审前准备阶段的调解，即调解主要在审前进行。促进纠纷的合意解决，是审前准备程序的一个重要功能。随着审前准备程序的改革，审前准备阶段将成为一个独立的阶段，在此阶段，当事人完成了起诉与答辩，甚至完成了证据交换，双方各自对对方的观点及争执点有了基本的认识，逐渐能够比较理智地对待纠纷，从而增加了调解达成的可能性。特别是在开庭审理阶段，当事人愿意调解的，法院可以帮助当事人进行调解；同时，把审判中的最后试行调解时机调整到法官认证之后，正式宣判之前。在二审阶段、再审阶段，也都可以进行调解。3、采取激励调解机制。在现有矛盾冲突日益突出、 案件数量居高不下的现实条件下，实行鼓励性的调解机制，可以实现司法与当事人双赢的局面。修改民事诉讼法时，可规定在审前调解结案和当事人自行和解的，减半收取诉讼费用；在审中、审后程序中调解结案的，减收诉讼费用的三分之一，以此来鼓励当事人选择通过调解、和解方式解决纠纷。五、结语总之，在建设和谐社会的今天，调解作为一种纠纷解决制度，目的在于降低成本，适应司法民主化的发展趋势，以重视当事人的合意来弥补审判中的“一刀切”的缺憾，它更多地强调案件的实际需要，尤其是尊重当事人的自由选择权，对审判基本上不产生任何实质性的影响。在中国特定国情下，法院调解已成为我国社会政治生活的重要组成部分，被称为“中国的衡平法” 。因此，正确认识调解的作用，并对其进行创新，对促进和谐社会的构建具有重大的理论意义和现实意义。注释：1 胡锦涛：在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话。2 高军： 略论中国传统无讼法律文化对建设当代和谐社会的启示 ， 湖北民族学院学报 。3 赵胜营： 试论传统法治意识对我国法治建设的消极影响及其消除方法 ， 南宁师范高等专科学校学报 2005 年第 2 期。4 强世功： 法制与治理国家转型中的法律 ，中国政法大学出版社。5 李克宁： 完善民事调解工作, 营造和谐稳定社会 ， 太原日报 。6 江伟： 民事诉讼法学原理 ，中国人民大学出版社 ,1999 年版。