全面推广银行卡助农取款服务的制约因素及对策建议

全面推广银行卡助农取款服务的制约因素及对策建议银行卡便民取现服务是人民银行深入贯彻落实科学发展观，有效落实中央各项扶农惠农政策、助力社会主义新农村建设的一项创新之举，该项业务依托简单、易操作的“银行卡+电话POS”进行创新，延伸了银行金融服务触角，让农民足不出村就能便利地支取各种涉农补贴等小额资金，便利了农民支付，契合了农村支付需求。但随着该项业务的深入开展，其面临的风险制约因素也日益显现，如何防范和控制银行卡助农取款服务风险，真正将这项惠农、便农的民生实事工程落到实处，是各级人民银行大幅推广助农取款业务前面临的重要课题。本文结合XX市助农取款服务推广运行实践，剖析全面推广助农取款服务面临的风险制约因素，并提出相关对策建议，以期对助农取款推广工作有所裨益。一、XX市助农取款服务推广实践XX市地处苏北，为传统的农业大市，下辖三区四县71个农村乡镇、1432个行政村、111万户农村家庭、410万农业人口，农村地区银行营业网点167个，平均每个乡镇只有银行网点2.29个，每个乡镇银行网点服务2.45万农业人口，随着国家粮食补贴、新农保等惠农政策的不断推出，农村银行网点柜面支取涉农补贴等取款压力日益不堪重负。再加上XX市经济欠发达，农村多为留守人口，往返银行网点路途较远尤为不便，农村居民对就近小额取款、查询以及消费等基本的金融服务有着迫切需求。人行XX中支2011年4月份在灌云县成功组织推广助农取款业务试点后，2012年总结经验在全市全面推广，截止2012年8月末，已在全市1347个行政村设立银行卡助农取款服务点1500个，取款交易笔数20107笔，取款金额700万元，查询33977笔，快速实现了取现服务点在全市乡镇行政村的全覆盖，其主要做法是：（一）建立机制，组织发动，推动银行卡助农取款试点早开展一是序时召开专题会议组织发动。为了稳步推进助农取款业务，人行XX中支不仅及早召开助农取款动员会和工作任务分解会议，对助农取款推广工作进行全面动员和专题部署;还及时召开助农取款推广工作座谈会，分析并协调解决助农取款推广问题;助农取款2011年在灌云县成功试点推广后，及时召开助农取款现场推进会，及时交流工作经验，以点带面，为下一步全市的全面普及奠定了良好的基础。二是建立领导考核激励机制。建立了助农取款推广工作领导考核小组，将助农取款推广工作纳入对所辖人民银行县支行的年度工作考核，调动基层人民银行对该项工作组织推动积极性;还以人民银行“两综合、两管理”政策评价机制为抓手，将助农取款推广工作纳入涉农金融机构考核，对助农取款推广考核中的先进单位和先进个人进行表彰，充分调动各收单机构推广积极性，XX市助农取款推广主体呈现农信主导、邮储、农行共同竞争参与的良好局面。（二）银政联手,大力宣传,推动银行卡助农取款业务稳步开展一是积极向政府部门汇报，取得地方政府部门支持。银行卡助农取款业务是一项涉及广大农民民生的新兴业务，政府部门的参与和支持对该项业务的快速推广至关重要，因此，人行XX中支不仅多次就助农取款服务推广情况向市政府进行专题汇报，还要求所辖人民银行四县支行、各涉农收单机构积极向地方政府部门汇报此事，力争取得地方政府部门的支持。经过金融部门的沟通协调，地方政府部门纷纷加大了对助农取款推广业务的支持力度，其中灌云县政府不仅专门召开全县乡镇分管领导工作会议部署落实银行卡助农取款推广业务，还协助人行XX中支联合举办XX市助农取款现场推进会;灌南县政府成立了以常务副县长为组长、政府办、监管办、县人行、各金融机构和相关部门为成员的“灌南县助农取款村村通建设领导小组”，统一领导全县助农取款村村通建设工作，政府部门的有效参与，使助农取款业务得以快速推动，截止2012年6月末，布放服务点1477个，提前实现服务点在全市行政村全覆盖。二是加大宣传培训力度，提高农民的认知度和接受度。人行XX中支不仅要求全市各涉农收单机构加强对内部员工的业务培训，熟悉业务操作流程，做好对农民的宣传和解答释疑工作外，还组织各收单机构开展了“助农取款宣传进乡村”、“村村通”广播、“流动讲堂”、流动宣传车、在地方电视台长期播放助农取款宣传公益广告、电视访谈等多层次的集中宣传活动，提高农民对助农取款的认知度。（三）严格准入，规范管理，防范助农取款服务风险助农取款业务作为人民银行总行新近推出的专为便利农村地区小额现金支取的一项实事工程,取现服务点服务质量的高低直接影响农民对银行机构的感观认知和总体评价，人行XX中支为了将此项民生实事工程做好做实,一是严格服务点商户资质准入，实行服务点商户村委会推荐制度。便民取现服务点商户必须符合人民银行文件规定的条件且列入村委会推荐名单后、经过收单机构实地调查审核后才能发展为便民取现服务点。此外，为了防止盲目追求推广速度、胡乱准入现象发生，还要求各涉农收单机构建立取现服务点营销和审批相分离的工作监督机制和“谁发展的服务点谁负责”的责任追究制度，从源头上防范便民服务风险。二是高度重视对服务点的管理工作，切实保护农民权益。人行XX中支不仅对便民取现服务标牌、助农取款登记簿、商户服务公约、服务点商户培训回访、服务点商户准入退出机制等方面进行了统一规范，还要求收单机构为服务点配备验钞设备，与服务点商户签订收单协议时明确服务点所取现钞来源，农民对所取现钞有异议的要当场更换，防止假币纠纷事件；此外，还要求服务点统一悬挂便民取现服务标牌，统一张贴涵盖“服务项目、服务操作流程、服务收费标准、服务承诺和举报投诉电话”的便民取现服务公约；对服务点商户因违背便民服务公约被取款人举报投诉，一经调查核实，要求收单机构与其解除协议，收回受理终端和服务标牌，切实维护取现农民权益。由于风险防范措施到位，至2011年4月份该项业务推广面市，XX市未发生一起便民取现纠纷投诉。（四）深入调研，协调指导，解决银行卡助农取款推广瓶颈为了切实推动银行卡助农取款试点业务有效开展，了解便民取现点业务开展情况，人民银行XX市中心支行相关工作人员多次深入便民取现服务点及周边农户进行走访调研，及时了解并协调解决便民取现业务推广的制约瓶颈，针对服务点商户反映的因取现业务导致电话费用负担较高、开展便民取现业务获利空间小的情况，指导全市农信系统通过搭建系统运行平台，降低转账POS电话费，以及通过系统升级增设服务点代缴水电费功能，挖掘服务点服务内涵，最大程度让利于服务点；针对部分农民反映的存折无法在服务点取现问题，协调银行机构，积极向农民宣传并开展以折补卡业务，实行免收开卡工本费、年费等优惠活动，尽量施惠于民；针对服务点反映的农村留守老人较多，用卡意识不强，取现业务量较低问题，指导涉农收单机构利用节假日农民工返乡热潮，在农村乡镇集市开展声势浩大的安全用卡宣传，通过对年轻农民的宣传带动培养老年农民到服务点的用卡意识，系列改进措施的出台，农民用卡意识、取现笔数得到明显提升，截止2012年8月末，共发生查询33977笔，取款交易笔数20107笔，取款金额700万元，不仅改善了农村支付环境，减轻了银行柜面取款压力，也初步实现了农民取现不出村的惠民初衷。二、全面推广助农取款存在的制约因素助农取款业务对服务“三农”，弥补农村金融服务空白具有积极意义，但现行制度和操作管理模式下，其全国性推广仍存在诸多困难和风险。（一）业务定性难，与现行法律法规和部门规章相冲突一是推广POS小额取现业务实际上赋予了商户一定的银行职能，但商业银行法第十一条规定“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务”，由商业零售网点提供现金支取服务是否违反这一规定尚无定性。二是存在违规坐支现象。现金管理暂行条例第十一条第二款“开户单位支付现金，可以从本单位库存现金限额中支付或者从开户银行提取，不得从本单位的现金收入中直接支付（即坐支）。” 服务点商户将收取的现金货款支付给取款人是一种毫无争议的坐支行为。三是服务点商户有违规经营风险。虽然服务点收取的取款代理费用占其主营业务收入的比重较小，仍然在事实上超出了国家工商机关核准的从事商品零售、批发经营范围，违反了个体工商户条例、个体工商户登记管理办法等相关法规，有违规经营的风险。 (二)监管模式存在缺陷一是人民银行对该项业务监管合法性值得商榷。人民银行法第三十二条“人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人执行有关清算管理规定的行为”进行检查监督，银行卡助农取款业务是否属于清算业务、人民银行对该项业务，尤其是该项业务涉及的服务点商户是否有权监管尚有待界定。二是人民银行对该项业务的监管指导缺乏制度约束。目前，人民银行仅凭部门文件中国人民银行关于推广银行卡助农取款服务的通知（银发2011177号）对助农取款业务进行监管指导，在制度层面上尚未建立起规范各参与方行为的操作规程和争端处理机制，对于收单机构与服务点商户的责任认定、损失分担等仅凭收单机构与服务点商户之间签订的协议明确，一旦有纠纷发生，人民银行分支机构未必能很好地担起仲裁和监管职责，存在一定的监管风险。（三）助农取款服务点经营风险不容忽视助农取款业务去年全国性推广后，各级人民银行、各涉农收单机构纷纷采取有力推广措施，快速实现服务点 “村村通”，相对于业务推广的热情和机具布放进度，服务点商户业务培训、持卡人风险教育等工作则相对滞后，服务点还存在诸多风险隐患：一是假币风险。由于服务点多为村小卖部，规模小，一般无监控设备，一旦商户和取款人对离柜后的现金真伪产生纠纷，很难像银行柜面一样通过监控录像辅助判断。二是盗抢风险。服务点为了办理取现业务，必将有意识地增加现金储备量，银行现金业务属于高柜业务，高柜服务区按要求必须采用防弹玻璃、监控等特种安防设施，但调研发现，目前的服务点都是安装了支付终端便开办取款业务，其安全问题完全依靠自身原有的设备和措施来防范，安防设施难以达到相应标准，容易给犯罪分子提供可乘之机。三是银行卡欺诈风险。由于办理取款业务的大多数为农村老年人，对银行卡的密码保护意识不强，而且服务点经营场所受条件所限，没有一米线，特别是在支取高峰日时，取款人拥挤在一起，取款人密码很容易泄漏，服务点一旦发生银行卡欺诈案件，将对助农取款业务发展带来不利影响。四是服务点非法存贷款风险。由于农民金融知识匮乏，如果宣传工作不到位，极易误认为服务点属于银行的附属单位，再加上服务点需垫付备付金，服务点自身也有吸收存款用于作为备付金的需求，如果有服务点假冒银行的名义非法从事存、贷款业务，在金融服务缺失的农村地区，其危害性和欺骗性大于城市，不但有损银行声誉，而且容易“助农”变“伤农”，严重者甚至危及区域金融稳定。（四）推广主体收益与成本不对等，影响助农取款可持续发展一是收单银行对服务点投入较多，影响助农取款业务可持续发展。助农取款作为一项服务“三农”的民生工程，具有一定的公益性，但其投入却主要由收单银行承担，如为商户配备POS机、验钞机、保险柜等，一次投入约2000元，且均采取免除机具押金形式，以XX市目前1500台助农取款机具计算，收单机构仅前期投入就需约300万元，后期还有对商户的培训、回访等人工支出，而且收单银行为了调动服务点开办取款业务积极性，对服务点商户纷纷采取减免结算手续费，返还POS机具通信费等优惠措施，意味着后期还要增加部分成本支出，而发卡行以及银联却未分担相关费用，政府层面也没有任何补偿机制和明确的激励政策，由收单机构承担全部成本支出显然有失公平。二是服务点商户经营成本相对较高，目前电信部门对助农取款服务按照3分钟之内0.2元的固话通信收费标准收费，多笔小量的取款及频繁的余额查询，商户承担的费用较高，此外，商户自身还要承担开办此项业务的人工成本及备付金成本支出。三是服务点商户开办助农取款收益较低。按照“银发【2011】177号”文件收费要求：“余额查询业务不得收费；对于本行取款业务，同城不得收费，异地不超过本行异地汇兑手续费；对于跨行取款业务，不超过农民工银行卡特色服务取款手续费；严禁服务点向持卡人收取任何额外费用”，在落后的农村地区，服务点受理异地卡概率极低，服务点收益主要是跨行取款手续费收入，如果收单机构POS机具未向他行借记卡开放助农取款业务，意味着服务点开办此项业务无任何收益。以XX市为例，目前该市90%服务点为农信社布放，暂不能受理他行借记卡，服务点商户开办此项业务不仅贴人工、贴备付金，贴通信费且无任何收益，服务点办理取款积极性严重受阻，调查显示该市 50%以上的机具处于闲置状态，造成极大的资源浪费。三、对策建议（一）修改和完善相关法律法规，赋予银行卡助农取款业务法律地位一是人民银行要协调银监、工商、税务等部门制定出台有关法规，对农村地区开办银行卡助农取款业务涉及的业务准入、现金管理、工商管理、税务管理等做出具体规定，赋予其合法的法律地位。二是人民银行要制定出台银行卡助农取款业务管理办法，规范助农取款业务中所涉及的发卡行、收单机构、服务点和持卡人等参与方的业务操作，明确各方权利义务关系和违规仲裁处理机制，推动银行卡助农取款服务的健康发展。（二）建立助农取款长效监管机制一是督促收单机构协调服务点商户，按照个体工商户条例等相关法律法规，及时办理工商营业执照登记事项变更手续，切实消除服务点超范围经营的法律风险。二是搭建金融业网间互联的监管信息平台，通过建立银行卡助农取款服务点备案报告制度、银联注册商户信息共享制度，实时掌握助农取款服务点信息及其布局情况，提高人民银行监管效能。此外，人民银行还应对收单机构、服务点开展现场检查，作为日常监管的补充。 (三)健全配套支持机制，提高参与方积极性推广助农取款服务是改善农村金融服务环境、支持新农村建设的重要举措，地方政府和金融部门责无旁贷。一是地方政府应给予一定的财政补贴。考虑到助农取款系银行业金融机构支付服务的有效延伸，建议人民银行与财政部门沟通协调，比照中央财政农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法（财金201042号）中对乡镇新设银行机构的补贴标准，对办理助农取款收单业务的银行及服务点予以适当的补贴和奖励，以提高其积极性。二是设计配套信贷产品作为服务点取款备付金，促进助农取款业务健康发展。建议人民银行会同相关部门，根据涉农小额信贷管理基本要求，指导有关商业银行设计适用于助农取款服务点周转备付金的免息助农小额信贷产品，贷款利息可考虑由政府或其他渠道进行补贴。三是人民银行应协调工信部，出台相关助农取款通信费用减免政策，切实减轻服务点成本负担。四是人民银行应协调各银行机构和中国银联，将助农取款跨行取款手续费的分配比例最大程度向收单机构倾斜。考虑到收单机构成本投入较多，且代理了发卡行大量业务，且银联也应承担相应社会责任，可考虑将发卡行和银联分配部分再让利一定比例给收单机构。五是在防范风险的前提下，逐步完善服务点功能，如开通各种代缴费业务，增加服务点代理收入，提高服务点积极性。（四）加强服务点管理，切实防范助农取款风险一是加强硬件设施建设。逐步对银行卡助农取款服务点现有POS机具进行改造，增加防窥密码键盘，配备保险箱和验钞机等防护设备，还可引入保险赔偿机制，为商户购买现金盗抢险，解决密码外泄、现金安全存放和假币识别问题。二是重视对服务点商户培训。承办银行要定期对服务点的人员进行业务培训，使其熟练掌握银行卡知识、POS操作流程、识假反假能力等。三是规范服务点操作。督促服务点办理助农取款业务时，逐笔记录助农取款登记簿，并经验钞机核验、取款人签字(或按指印)确认后方可离开，防止纠纷事件发生。四是加强对助农取款服务点的日常监控，收单银行除了应加强对服务点的巡查回访外，还应在服务点醒目处张贴涵盖“服务项目、服务收费标准、服务承诺和举报投诉电话”的便民取现服务公约，通过社会监督，严防不法分子以开办助农取款服务为名，借机从事高利贷和非法集资活动等严重扰乱金融秩序的违法活动。五是加强安全宣传。要大力宣传该业务的优点、办理方法、注意事项等内容，并通过举办授牌仪式、联合宣传、优秀助农取款服务点评选等活动，不断扩大该业务的认知度，增强农村居民对特约商户的信任。