广州市城市更新村企合作操作指引

广州市城市更新村企合作操作指引旧村改造作为广东省“三旧”（旧村庄、旧城镇、旧厂房）改造的一部分，在各地市的更新改造过程中均占有一席之地， 但旧村庄的改造一直存在村集体经 济组织经济实力不足的问题，因此，在更新改造的进程中，各地纷纷发现，通过 引入合作企业来进行更新改造是旧村改造的一大契机，本文就广州市旧村改造中村企合作的相关政策进行分析，不足之处敬请斧正。、广州市城市更新村企合作政策演变自广东省开展“三旧”改造以来，广州市就旧村改造问题曾多次出台相关文 件1,从最初未涉及村企合作政策到如今对村企合作程序进行具体规定，从中可 窥得广州旧村改造的政策脉络，相关政策列表如下：发文日期文件名称村企合作政策2009 年 12月31日关于加快推进“三旧”改造工作的意见（穗府 200956号）之附 件关于广州市推进“城中村”（旧 村）整治改造的实施意见【已废止】“全面改造项目立足于市场运作，除村集体经济组织自行改造外，应当通过土地公开出让招商融资进行改造”未规定合作改造政策2011 年 8月8日关于印发进一步规范城中村改造有关程序的通知（穗旧改办201151号）【已被替代】“经村集体经济组织成员代表大会表决确定为自主改造的，村集体经济组织可以通过公开招标或集体表决方式选择合作企业。”2012 年 6月6日关于加快推进三旧改造工作的补充意见（穗府201220号）【已废止】“城中村”自主改造项目选择合作企业的，村集体经济组织应当报区政府以公开招标方式引进有实力、信誉好、社会责任感强的合作企业。”1本文以广东省开展“三旧”改造为起点，不赘言广东省开展“三旧”改造前的相关“城中村”改造政策，如中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见（穗办 200217号）和中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见（穗办200810号）等。同时，为方便阅读，本文以文号简称相关文件，如关于加快推进“三旧”改造工作的意见（穗府200956号）简称为“200956号文”。2015 年 12月1日广州市城市更新办法（广州市人民政府令第134号）【现行有效】“旧村改造项目用地，村集体可选择保留集体土地性质或按规定转为国有土地；复建安置地块只能确权给集体经济组织，转为国有土地的可采取划拨方式供地，融资地块转为国有土地，可采取公开出让给市场主体或协议出让给村集体经济组织、村全资子公司或原农村集体经济组织与按规定公开选择的市场主体组成的合作企业等方式供应土地。”2015 年 12月11日广州市人民政府办公厅关于印发广州市城巾更新办法配售文件的通知（穗府办201556号）中的广州市旧村庄更新实施办法【现行有效】“旧村庄全面改造主要包括以卜二种模式：（一）征收储备。（二）自主改造。（三）合作改造。由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。”2017 年 6月5日广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意 见（穗府规20176号）【现行有效】“基础数据经区政府审核公布后，村集体经济组织可以引入合作企业,更新部门应加强基础数据核查和监督管理。引入合作企业的公告时限参照广东省实施中华人民共和国招标投标法办法的规定，不少于45日。”2018 年 1月4日关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见（穗更新规字20181号）【现行有效】“村集体经济组织是合作企业选择主体，应按照公开、公平、公正的原则，通过政府公共交易平台选择有社会责任、有实力的合作企业进行旧村改造。确有需要的,村集体经济组织在选择合作企业前，可按照本意见第五条、第六条协定的程序引入合作意向企、院”通过上述表格可见，广州市在旧村改造村企合作政策上产生过诸多变化， 其主要演变趋势如下：1、从无到有 改造伊始，政府并未对村企合作进行规定，200956号文中，除村集体经济组织自行改造外，仅规定了一种其他途径，即“通过土地公开出让招商融资 进行改造”。直到两年后出台201151号文时，才引入“合作企业”这一概 念，但此时“合作企业”也仅是“自主改造”过程中的一种选择。而再往后，2015 56号文中则直接把“合作改造”作为与“自主改造”并列的一种改造模式。可 以说，村企合作本身在更新改造政策的不断完善中经历了一个从无到有的过程。2、监管趋严众所周知，目前的村企合作中选择合作企业仅能通过政府公共交易平台选 择，而上述政策文件中201151号文却规定可以“通过公开招标或集体表决 方式选择合作企业”，且该文件规定的集体表决方式并不复杂，仅需要各区对企 业资格审核后，村集体经济组织选择1至3家候选企业，再经过成员代表大会对 各合作意向方提交的合作框架协议进行表决， 表决结果得到到会成员2/3以上同 意后即可报改造主管部门备案。此种操作在今天已不再可能，根据最新的2018 1号文规定，仅招商文件的制定程序都比以前选择合作企业的程序复杂，可见政 府对于村企合作的监管在这几年间越来越严格。3、企业进入时机趋前严格意义来说，最初的几个文件并未规定合作企业在更新改造过程中的哪个 时间节点可进入项目，201556号文第一次严格限制企业进入时机，即“合 作改造类项目由区政府主导，由村集体经济组织根据批复的项目实施方案和制定 的拆迁补偿安置方案，公开引进合作企业参与改造；或通过土地公开出让，引进 合作企业参与改造。合作改造类项目可以一次性引入合作企业， 也可按照土地整 理、土地开发两阶段分别引入合作企业。”同时规定“合作改造类项目一次性引 入合作企业的项目实施方案批复后，方可开展合作改造方案的拟定和项目实 施主体的选择、确认工作。，而20176号文将合作企业进入时点提前到 “基 础数据经区政府审核公布后”，目前20181号文更是引入“合作意向企业” 的概念，同时规定“引入合作意向企业的旧村，应在合作意向协议中约定合作意 向企业不得自行开展基础数据调查。此限制性规定变相说明，合作意向企业的 引入可能在基础数据调查开展之前， 否则也无需规定“不得自行开展”基础数据 调查。二、城市更新村企合作程序旧村庄城市更新本文主要论述旧村庄的全面改造模式（即以拆除重建为主的更新方式）分为征收储备、自主改造与合作改造三种模式，村企合作仅是旧村庄城市更新中的环节之一，根据广州市城市更新局于2018年3月公布的旧村庄城市更新流程图，旧村庄城市更新的整体流程如下：旧村庄全面改造更新项目报批程序流程图（试行J咽口申情ItsVEi EE解嚅用工里瘴 x西! 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