公管理学第三章

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第三章 公共组织,公共组织的性质与结构,非营利组织,第一节 公共组织的性质与结构,一、公共组织的内涵,1、组织与公共组织,组织是社会的细胞，是人们实现共同目标的工具。,从社会发展史来看，组织产生于人类的生产斗争和社会斗争之中。,早期组织：家庭、氏族、部落、阶级、国家。,从人类社会群体角度来看，组织由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群关系。,在现代社会中，组织所追求的目标有公共目标与非公共目标之分。据此，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。这两类组织在基本目标、结构模式、运行方式等方面都有很大的差异，表现出各自不同的特征。,公共组织,是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。,政府行政组织,是最重要的公共组织。,公共利益,是公共组织发展的逻辑起点和终点，,公共性,是公共组织的本质。,2、公共组织的基本要素,物质要素,人员,经费,物资设备,精神要素,目标,责权结构,人际关系,3、公共组织的特征,以增进公共利益为目标,公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性,公共组织受到高度的公共监督,公共组织的活动具有政治性,公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难,公共组织具有一定的独占性,二、公共组织的结构,公共组织结构是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排列组合方式。良好的公共组织结构是完成公共组织目标、提高行政效率的物质基础，具有重要的功能。,合理的公共组织结构应该是以职能为中心，在数量上保持合理的比例关系，在运行上相互协调适应，呈现出一个有机的、充满活力的网络整体。,公共组织结构有纵向结构和横向结构,：,纵向结构形成公共组织的层级制，横向结构形成公共组织的职能制。它们之间各有优缺点，互相制约，互相补充，缺一不可。所以，各个国家的公共组织都将层级制和职能制结合起来，既设有层级的公共组织，又将各个层级的公共组织分设为平行的若干部门，力图使它们互相取长补短，发挥它们的优点，避免它们的缺点。,1、公共组织的纵向结构,决策层,协调指挥层,协调指挥层,协调指挥层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,技术操作层,公共组织层级制的优缺点,：,优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。,缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。,2、公共组织的横向结构,（1）按业务性质分工,。,这是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。,（2）按管理程序分工。这是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。如各级政府的首脑机构就是决策部门，各级政府的政策研究室就是各级政府的咨询部门，一般的业务部门就是执行部门，统计局就是信息部门，监察部就是负责监督的部门。,（3,）,）,按,按,管,管,理,理,对,对,象,象,分,分,工,工,。,。,这,这,是,是,指,指,按,按,公,公,共,共,组,组,织,织,服,服,务,务,的,的,人,人,群,群,、,、,财,财,物,物,为,为,对,对,象,象,进,进,行,行,的,的,部,部,门,门,设,设,置,置,。,。,这,这,一,一,分,分,工,工,方,方,式,式,最,最,常,常,见,见,的,的,是,是,政,政,府,府,经,经,济,济,行,行,业,业,主,主,管,管,部,部,门,门,的,的,设,设,置,置,。,。,如,如,农,农,业,业,部,部,、,、,铁,铁,道,道,部,部,、,、,交,交,通,通,部,部,，,，,均,均,是,是,按,按,不,不,同,同,对,对,象,象,类,类,别,别,实,实,行,行,分,分,部,部,管,管,理,理,。,。,（4,）,）,按,按,地,地,区,区,分,分,工,工,。,。,指,指,按,按,一,一,定,定,的,的,政,政,治,治,、,、,经,经,济,济,、,、,地,地,理,理,环,环,境,境,等,等,要,要,素,素,，,，,在,在,不,不,同,同,的,的,地,地,区,区,，,，,设,设,置,置,不,不,同,同,的,的,部,部,门,门,。,。,如,如,公,公,路,路,局,局,，,，,就,就,是,是,以,以,地,地,区,区,为,为,单,单,位,位,来,来,划,划,分,分,管,管,理,理,范,范,围,围,。,。,3,、,、,公,公,共,共,组,组,织,织,的,的,主,主,要,要,结,结,构,构,形,形,式,式,（1,）,）,直,直,线,线,制,制,（2,）,）,职,职,能,能,制,制,（3）直线,职能制,（4）矩阵,制,制,直线制,部长,A局长,B局长,C局长,处长,科长,科员,处长,科长,科员,处长,科长,科员,又叫军队式,组,组织，按照,垂,垂直系统建,立,立组织形式,，,，各级领导,执,执行统一的,指,指挥和管理,职,职能，不设,专,专门的职能,机,机构。,职能制,又称“参谋,型,型组织”，,是,是在行政主,管,管的领导之,下,下，按专业,分,分工设置管,理,理职能部门,，,，各职能部,门,门直接对首,长,长负责，并,在,在其业务范,围,围内对下级,有,有指挥、协,调,调、监督的,权,权力的组织,形,形式。,县长,省长,局长,厅长,厅长,厅长,厅长,县长,县长,乡长,乡长,局长,局长,局长,乡长,财务处,直线职,能,能制,以直线为基,础,础，在行政,首,首长领导之,下,下设立相应,的,的职能部门,，,，分别从事,专,专业管理，,作,作为该领导,的,的参谋的组,织,织形式。,校长,人事处,教务处,院,院,院,总务处,系,系,系,系,系,系,矩阵制,又称“专案,组,组织”，是,由,由纵向的职,能,能系统和横,向,向的项目系,统,统交叉形成,的,的组织形式,，,，它是由专,门,门从事某项,工,工作的项目,组,组形式发展,而,而来的。,A部门,B部门,C部门,科员,科员,科员,科员,科员,科员,科员,科员,科员,甲工作部,乙工作部,丙工作部,三、公共组,织,织的类型,公共组织本,身,身是一个复,杂,杂的系统，,虽,虽然在其本,质,质上都是以,增,增进公共利,益,益作为目标,，,，但各自由,于,于所依靠的,资,资源（权力,）,）、在社会,中,中所处的地,位,位、具体的,组,组织目标并,不,不完全相同,，,，以及其行,为,为方式也不,完,完全一致，,因,因而公共组,织,织就具有了,不,不同的类型,。,。,以公共组织,是否拥有行,政,政权力,以及这一权,力,力的大小来,进,进行划分，,相,相对其他标,准,准而言，更,能,能反映出公,共,共组织的本,质,质特征，以,及,及不同类型,公,公共组织的,活,活动特点。,按,按此标准进,行,行划分，公,共,共组织主要,可,可以分为,政府组织、,准,准政府组织,和,和非营利组,织,织,。,1、政府组,织,织,广义的政府,是,是指国家进,行,行阶级统治,和,和社会管理,的,的组织，是,国,国家表达意,志,志、发布命,令,令和处理事,务,务的机构体,系,系。在广义,层,层面，政府,组,组织包括立,法,法机关、司,法,法机关与行,政,政机关。,狭义的政府,仅,仅仅是指国,家,家的行政机,关,关，即根据,宪,宪法和法律,组,组建的，行,使,使行政权力,、,、执行行政,职,职能、推行,政,政务、管理,国,国家事务的,机,机构体系。,基本特点,：（1）,政府组织的,基,基本职能是,对,对国家和社,会,会公共事务,的,的管理；（2）政府组,织,织从事公共,管,管理的手段,是,是行政权力,；,；（3）政,府,府组织有权,支,支配和运用,公,公共资源；,（,（4）政府,组,组织提供的,产,产品是公共,物,物品；（5,）,）政府组织,行,行为的价值,取,取向是公共,利,利益。,政府是公共,管,管理的核心,主,主体,（1）政府,决,决定着整个,公,公共管理的,基,基本范围、,基,基本性质和,基,基本方向。,（2）政府,决,决定着整个,公,公共管理的,体,体制和运行,。,。,（3）政府,是,是公共管理,中,中其他管理,主,主体的管理,者,者。,2、,准政府组织,在国家承担,公,公共管理职,能,能的组织中,，,，还有一类,比,比较特殊的,组,组织，它们,不,不是行政组,织,织，但实际,承,承担着部分,行,行政组织的,公,公共管理职,能,能，被称为,准,准政府组织,。,。,准政府组织,是介于政府,组,组织和非营,利,利组织之间,的,的一种过渡,型,型公共组织,，,，即非营利,的,的以增进公,共,共利益为组,织,织目标，但,通,通过授权等,行,行使一定的,行,行政权力或,通,通过所具有,的,的公共权威,，,，其对公共,事,事务的管理,具,具有一定强,制,制性的公共,组,组织。,第二,节,节,非,非营,利,利组,织,织,作为,一,一种,组,组织,形,形式,，,，非,营,营利,组,组织,已,已经,存,存在,几,几个,世,世纪,。,。但,是,是一,般,般认,为,为，,现,现代,意,意义,上,上的,非,非营,利,利组,织,织出,现,现于,二,二战,前,前后,，,，并,以,以1942年,英,英国,牛,牛津,乐,乐施,会,会（TheOxfordCommitt,ee,forFamin,e,Relief,，,，简,称,称O,xf,am,）,）的,创,创立,为,为标,志,志。,作,作为,一,一个,概,概念,，,，非,营,营利,组,组织,最,最早,见,见于1945,年,年签,署,署的,联,联合,国,国宪,章,章。,对非,营,营利,组,组织,常,常用,的,的界,定,定,第一,种,种是,给,给出,法,法律,上,上的,界,界定,。,。,第二,种,种是,依,依据,组,组织,的,的资,金,金来,源,源加,以,以界,定,定。,第三,种,种是,依,依据,组,组织,的,的“,结,结构,与,与运,作,作”,界,界定,。,。,与非,营,营利,组,组织,类,类似,的,的词,汇,汇还,有,有非,政,政府,组,组织,（,（non-governmentalorganization,）,）、,志,志愿,组,组织,（,（volunteerorganization）,、,、公,民,民社,会,会组,织,织（civilsocietyorganization,）,）、,免,免税,组,组织,（,（tax-exemptorganization,）,）等,等,等。,非营,利,利组,织,织：,是,是以,增,增进,社,社会,公,公共,利,利益,为,为组,织,织目,标,标，,且,且是,非,非官,方,方的,，,，即,组,组织,本,本身,并,并不,具,具有,行,行政,权,权力,的,的公,共,共组,织,织。,与,与政,府,府组,织,织相,比,比，,非,非营,利,利组,织,织的,最,最大,特,特点,是,是非,强,强制,性,性和,服,服务,性,性。,美国,法,法律,经,经济,学,学家,亨,亨利.汉,斯,斯曼,（,（HenryHansmann）,把,把非,营,营利,性,性组,织,织的,利,利润,不,不得,进,进行,分,分配,这,这一,特,特征,进,进一,步,步提,炼,炼成,非,非盈,利,利组,织,织的,“,“非,分,分配,性,性约,束,束”,。,。,国外,非,非营,利,利组,织,织分,类,类,从国,外,外非,营,营利,组,组织,分,分类,来,来看,，,，目,前,前比,较,较普,遍,遍采