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,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二层,第三层,第四层,第五层,*,?食品平安法?立法背景、特点和新的法律制度,邯郸市卫生监督所 张新假设,第一局部：?食品平安法?立法背景和重要意义,食品平安问题是社会关注的热点难点问题，也是世界性难题。从2007年12月，食品平安法草案由国务院总理温家宝签署提交十届全国人大常委会第三十一次会议初审，再到2021年8月的二审和10月的三审，这部广受关注的法律草案的诞生经历了三个年头。在提交人大常委会审议之前，国务院法制办从2004年的7月开始着手食品平安法的立法起草工作，所以这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，充分表达了党和国家对食品平安工作的高度重视。,全国人大常委会四次审议通过的食品平安法，经历了屡次修改和完善。全国人大法律委员会先后召开了7次会议，对食品平安法草案进行逐条审议；全国人大教科文卫委员会召开了2次会议，对食品平安法草案进行审议。全国人大常委会组织了13次立法调研，立法过程中征求了31个省市区的意见。食品平安法的诞生，是对事关公众身体健康、企业诚信与行业开展，以及社会和谐稳定的食品平安问题探索出台的、也是人们倍加希望行之有效的法律保障。,“民以食为天，食以安为大。1995年10月30日，修订后的食品卫生法开始实行，对保证食品平安、保障人民群众的身体健康发挥了重要的积极作用。尽管目前食品卫生领域大约有100多个规章，还有500多个卫生标准。但是食品平安的问题仍然比较突出，食品平安事故时有发生，牛奶中添加三聚氰胺，鱿鱼用氢氧化钠浸泡，“阜阳奶粉、“红心蛋黑心肉等暴露出现行的有关食品平安制度和监管体制的不完善。这次食品平安法的制定，可以说是由重大食品平安事故催生出来的。据了解，现在全国的食品企业大约有50万家，规模以上的企业有2.6万家，他们的产品的市场占有率到达72%，这个数字说明我国的食品工业化程度和产品质量控制有直接关系。,震惊中外的“三鹿奶粉事件的发生,直接推动了食品平安监管制度的变迁。2021年9月18日,国家质检总局发布第109号总局令,决定废止?产品免于质量监督检查管理方法?。10月底进行三审的食品平安法草案,随即对此进行了确认,规定对食品不得实施免检。三鹿奶粉事件发生后，全国人大常委会再次进行了针对性修改。草案三审稿建议增加了两条规定：一是卫生部门在制定食品添加剂标准时，要经过评估，证明食品添加剂是平安可靠的，才能列入食品添加剂目录；二是进一步规定在食品添加剂目录之外不得添加其他的物质，以防止非食品添加剂的有毒物质被参加。十一届全国人大常委会第五次会议三审的食品平安法草案所提出的八处新修改中，有六处都直接针对此事件。力图改变长期以来卫生、质检、工商、药监、农业“五龙治水的监管制度，确定由其中一个部门做“班长，同时还要求负责部门必须做好食品平安的预警，并鼓励对食品平安问题进行舆论监督。,“我国的监管模式原来是卫生部门一家负责，但是由于食品生产的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门管力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多部门管理易出现管理空白等问题。为了解决这个问题，?食品平安法?重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，主要是卫生、农业、质检、工商和食药监各司其职，在此根底上，设立国务院食品平安委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。在全程监管分段实施的过程中，最重要的是要锁定责任，纵向要到底，横向要有边，不能留任何真空，实现无缝对接。,这几年不断发生食品平安事故，也是在分段监管体制下发生这些问题。所以，现在还继续维持这种分段监管体制，许多人认为我们的食品平安现状没有从根本上得到解决。但是，世界各国都根据自己的国情，既有一个部门全部管的，比方瑞典，就设一个食品平安局，从中央到地方三级，就这一个部门，从农田到餐桌全管了。但是也有像日本，由两个比较大的主要部门来管，然后中央成立一个食品平安委员会，来协调这两个部门。美国的管理也是多部门在管，但是我们是按照环节分段在管，它是按照品种分类在管。比方说农产品，还有畜产品，由农业部门来管，它是一管到底，从农田一直到餐桌都是农业部门来管，中间不会出现断裂。去美国要过海关的时候，牛肉干是不能带进去的，农业部在那里监管，而不是动植物检疫局、海关。我们是按照环节分段管，不是按照品种分类管。所以，有的时候出现这样那样的问题。,“从食品卫生到食品平安，两字之差，折射立法思维更新，说明了从观念到监管模式的转变。“食品卫生，主要是对食品生产经营过程，而食品平安那么涉及到无毒无害。这是由对食品平安监管的外在因素为主，深入到食品平安的内在因素来进行监管，而且是全程监管，并且导致了监管模式的转变。将原来的食品卫生法转变、升华为食品平安法，超越了原来停留在对食品生产经营阶段发生的食品卫生问题，与原来的食品卫生法相比扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌的全过程，对涉及食品平安的相关问题做出更全面规定，在一个更为科学的体系下，用食品平安国家标准来统筹食品相关标准，防止目前标准之间交叉与重复的局面。,食品平安法监管模式的转变有以下重点：,食品平安法明确了监管部门的职责，确立食品平安监管重点为食品的风险监测与风险评估机制。国家以风险评估的结果为依据，制定食品平安标准，企业必须按照食品平安标准进行生产经营，监管部门按照食品平安标准进行检验、许可、进出口管理等监管，发现不符合食品平安标准的食品，立即进行处置，如报告、评估、召回、查封、处分等。相较于以前仅关注产品的外标签和说明书的监管方式，这种以加强监测、评估和检验的监管方式更注重产品的内在质量。,食品平安法监管模式的转变有以下重点：,按照食品平安法的规定，食品的全程监管要进入到生产的内部环节中进行，而不仅仅是事前许可和事后抽检。涵盖初级农产品、食品生产和加工以及食品流通等各环节的监管机制得以建立，实现了从农田到餐桌的全程监管。此外，食品平安法还规定了企业自律、部门履职及社会监督等内容确保本法的贯彻执行。,但是，本法没有赋予卫生部门对相对人的管理权和处分权。本法还规定了好多鼓励、支持、倡导性的条款法之规那么是应当、必须、不得、禁止等。,食品平安法监管模式的转变有以下重点：,“食品平安法的立法过程是伴着科学立法、民主立法的原那么进行的。2021年4月20日至5月20日，草案全文公布向社会征求意见，一个月的时间收到意见11327件，其中各类食品生产企业和相关领域的专家学者提出的意见就占1/3。1.1万条公众意见参与立法。,充分表达民主立法，新法制定反映了公众呼声：,食品平安法中关于监管体制的规定吸纳了很多公众意见。在监管部门的表述上，一审稿用了泛指性的说法，如“国务院授权部门、“食品生产监管部门等，但没有明确具体所指。根据征求意见，按照国务院机构改革的决定和相关规定，对有关部门的监管职责进行了明确规定，把“国务院授权部门确定为卫生行政部门，“食品生产监管部门为质监部门，“食品流通监管部门为工商部门，“餐饮效劳监管部门为食品药品监督管理部门。,充分表达民主立法，新法制定反映了公众呼声：,在对食品生产经营的分层次管理问题上，不少公众认为，我国经济开展不平衡，小作坊和食品摊贩比较多，如果一律进行许可制管理，进行取缔的话，不符合我国的现实情况。立法过程吸收了这个意见，决定对小作坊和食品摊贩进行分层次管理。具体的管理方法授权地方人大，根据本地的实际情况制定地方性法规进行管理。,充分表达民主立法，新法制定反映了公众呼声：,铁路食品的监管在征求意见过程中有人提出，由于铁路的跨省、跨地区特点，导致铁路食品的管理不同于一般食品管理的分段监管模式。因此食品平安法在附那么中增加了一条，“铁路运营中食品平安的管理由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门依照本法制定。,此外，针对保健食品问题，食品平安法增加规定，对声称具有特定保健功能的食品的“具体管理方法由国务院规定。,充分表达民主立法，新法制定反映了公众呼声：,值得一提的是,草案规定的实施电子监管码制度引起很大争议。不少企业表示,监管码易仿冒、查询率低,并且增加了生产本钱,建议不作硬性规定。公众的意见引起了最高立法机构的注意。2021年7月25日,全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会在北京举行了食品平安法草案立法论证会。在会上，与会者围绕食品平安法是否应当规定对食品、食品添加剂和食品相关产品实行电子监管码制度这个问题各自说明了自己的观点和论据。参加立法论证会的代表包括全国人大代表、地方人大常委会有关同志、专家学者、食品行业协会等。2021年8月底,当食品平安法草案进入全国人大常委会会议二审的时候,细心的人发现,涉及监管码的相关条款已经删除。,充分表达民主立法，新法制定反映了公众呼声：,2021年12月22日举行的全国人大常委会第六次会议,又透露出了一个重要信息:国务院正在对调整食品平安监管体制作进一步研究论证,常委会对食品平安法草案的第四次审议将推迟进行。在这里,最高立法机构和普通民众意愿屡次达成了良性互动。,四次审议，立法内容趋于完备，增设食品平安委员会：,一些地方分段监管中存在各个环节之间分工不严格、多头执法、责任不明、监管链条“断裂等问题，因此食品平安法草案三审稿强调地方政府及有关部门的职责，突出“全程监督管理，即从源头到餐桌都不能留有空白。相较于2021年10月，食品平安法草案的第三次审议，四审通过的食品平安法作出了几项重要修订：如加强对食品广告的管理；确立了民事赔偿责任优先原那么；减轻食品生产经营者的负担等。,特别是在监管体制上增加规定，国务院要设立食品平安委员会作为高层次的议事协调机构，对食品平安监管工作进行协调和指导，具体的工作职责由国务院规定。,四次审议，立法内容趋于完备，增设食品平安委员会：,食品平安法监管体制的理顺是食品平安立法的最重要的使命之一。现在通过的食品平安法在分段管理、无缝隙衔接、各部门各司其职，并且要依法承担责任方面，做了非常重要的规定。首先，卫生行政部门承担综合协调职责，由质监部门负责生产环节的监管、工商部门负责流通环节的监管、食品药品部门负责餐饮效劳环节的监管。,有法律专家认为，在目前食品平安事件频发的背景下，应从立法和执法层面上，加大打击力度，对成心、恶意违法的企业和行为人，从严从重处理，危害严重的应依法追究刑事责任，提高其违法本钱，震慑犯罪分子。,四次审议，立法内容趋于完备，增设食品平安委员会：,在所有关于食品平安的讨论中，监管体制是最受关注的局部。而“多头分段管理，又是监管中最受诟病的局部。,“农业、工商、卫生、质监等十几个部门均涉及食品平安监管，食品平安标准政出多门，缺乏操作性。各部门之间或者争夺监管权，或者相互推诿监管责任，最终造成监管不力，问题难究。“有些食品平安问题，在生产加工、流通和消费环节中都有可能出现，每个部门都要进行管理；有些食品平安问题，并不明显属于哪个环节，每个部门都认为不属于自己的范围而不去监管。过去这些问题的存在，现在仍没有得到很好的解决。,未能打破多头管理、执行落实仍然艰难：,在?食品平安法?出台前，我国在食品卫生领域就有100多个规章、500多个卫生标准，而且存在老、少、乱。网上调查结果显示，对于新法，最关心的是“能否真正落实和执行。食品平安需要大量的经费投入，财政保障是关键。,食品平安法进一步加大了对违法生产经营者的惩罚力度，规定了相应的民事赔偿责任、行政处分，严重的要处以刑事责任。此外，还规定对生产不合格食品平安标准的食品，经营明知是不符合食品平安标准的食品，除了一般的民事赔偿之外，还有一个十倍价款的赔偿。另外，在处分幅度上也明确高于其他法定的违法行为，同时也增加了难度，且缺乏相应的保障措施。,未能打破多头管理、执行落实仍然艰难：,对于食品卫生，我们过去就有很多法律法规和行政规章，但问题不在于立法，而在于立了法之后执行不到位。目前?食品平安法?中关于加强执法的局部还比较模糊，这可能会在具体执行时造成困难。目前情况下，?食品平安法?尽快出台是件好事，问题还需要在今后执行过程中逐渐解决。为了尽可能地消除分段
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