应急预案编制

应急预案编制编制应急预案是应急救援工作的核心内容之一， 是开展应急救援工作的重要保障。 我国政府近年来相继颁布的一系列法律法规，如安全生产法 、 危险化学品安全管理条例 、关于特大安全事故行政责任追究的规定、 特种设备安全监察条例等， 对安全生产事故应急预案的编制提出了相应的要求， 是各级政府、 企事业单位编制应急预案的法律法规基础。一、应急预案编制基本要求编制应急预案必须以科学的态度， 在全面调查的基础上， 实行领导与专家相结合的方式，开展科学分析和论证， 使应急预案真正具有科学性。 同时， 应急预案应符合使用对象的客观 情况，具有实用性和可操作性，以利于准确、迅速控制事故。应急预案的编制基本要求有三点：（ 1）分级、分类制定应急预案内容；（ 2）做好应急预案之间的衔接；（ 3）结合实际情况，确定应急预案内容。二、应急预案编制步骤应急预案的编制过程可分为下面四个步骤：1成立预案编制小组应急预案的成功编制需要有关职能部门和团体的积极参与， 并达成一致意见， 尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。 成立应急预案编制小组是将各有关职能部门、 各类专业技术有效结合起来的最佳方式， 可有效地保证应急预案的准确性、 完整性和实用性， 而且为应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。2危险分析和应急能力评估为了准确策划应急预案的编制目标和内容， 应开展危险分析和应急能力评估工作。 为有效开展此项工作， 预案编制小组首先应进行初步的资料收集， 包括相关法律法规、 应急预案、技术标准、国内外同行业事故案例分析、本单位技术资料、重大危险源等。危险分析和应急能力评估的具体过程参见第四章。（ 1）危险分析危险分析是应急预案编制的基础和关键过程。 在危险因素辨识分析、 评价及事故隐患排查、治理的基础上， 确定本区域或本单位可能发生事故的危险源、 事故的类型、影响范围和后果等，并指出事故可能产生的次生、衍生事故， 形成分析报告， 分析结果作为应急预案的编制依据。（ 2）应急能力评估应急能力包括应急资源（应急人员、应急设施、装备和物资） 、应急人员的技术、经验和接受的培训等， 它将直接影响应急行动的快速、 有效性。 应急能力评估就是依据危险分析的结果， 对应急资源的准备状况充分性和从事应急救援活动所具备的能力评估， 以明确应急救援的需求和不足，为应急预案的编制奠定基础。制定应急预案时应当在评估与潜在危险相适应的应急能力的基础上， 选择最现实、 最有效的应急策略。3编制应急预案针对可能发生的事故， 结合危险分析和应急能力评估结果等信息， 按照 国家突发公共事件总体应急预案 、 省 （区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南（ 国办函 2004 39 号） 、 生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则 （ AQ/T9002-2006 ）等有关规定和要求编制应急预案。应急预案编制过程中，应注重编制人员的参与和培训，充分发挥他们各自的专业优势，使他们均掌握危险分析和应急能力评估结果， 明确应急预案的框架、 应急过程行动重点以及应急衔接、 联系要点等。 同时， 编制的应急预案应充分利用社会应急资源， 考虑与政府应急预案、上级主管单位以及相关部门的应急预案相衔接。4应急预案的评审与发布（ 1）应急预案的评审为确保应急预案的科学性、 合理性以及与实际情况的符合性， 应急预案编制单位或管理部门应依据我国有关应急的方针、政策、法律、法规、规章、标准和其他有关应急预案编制的指南性文件与评审检查表， 组织开展应急预案评审工作， 取得政府有关部门和应急机构的认可。（ 2）应急预案的发布重大事故应急预案经评审通过后， 应由最高行政负责人签署发布， 并报送有关部门和应急机构备案。应急预案编制完成后， 应该通过有效实施确保其有效性。 应急预案实施主要包括： 应急预案宣传、教育和培训，应急资源的定期检查落实，应急演习和训练，应急预案的实践，应急预案的电子化，事故回顾等。应急预案的编制工作流程参如图 3-2 所示。图3-2 应急预案编制流程表三、应急预案主要内容完整的应急预案主要包括六个方面的内容。1 .应急预案概况应急预案概况主要描述生产经营单位概况以及危险特性状况等，同时对紧急情况下应急事件、适用范围提供简述并作必要说明， 如明确应急方针与原则， 作为开展应急救援工作的 纲领。2 .预防程序预防程序是对潜在事故、可能的次生与衍生事故进行分析并说明所采取的预防和控制事 故的措施。3 .准备程序准备程序应说明应急行动前所需采取的准备工作，包括应急组织及其职责权限、应急队伍建设和人员培训、应急物资的准备、预案的演习、公众的应急知识培训、签订互助协议等。4 .应急程序在应急救援过程中， 存在一些必需的核心功能和任务，如接警与通知、指挥与控制、警报和紧急公告、通信、事态监测与评估、警戒与治安、人群疏散与安置、医疗与卫生、公共 关系、应急人员安全、消防和抢险、 泄漏物控制等，无论何种应急过程都必须围绕上述功能 和任务开展。应急程序主要指实施上述核心功能和任务的程序和步骤。(1)接警与通知准确了解事故的性质和规模等初始信息是决定启动应急救援的关键。接警作为应急响应的第一步，必须对接警要求作出明确规定，保证迅速、准确地向报警人员询问事故现场的重要信息。接警人员接受报警后，应按预先确定的通报程序，迅速向有关应急机构、政府及上 级部门发出事故通知，以采取相应的行动。（ 2）指挥与控制重大安全生产事故应急救援往往需要多个救援机构共同处置， 因此， 对应急行动的统一指挥和协调是有效开展应急救援的关键。 建立统一的应急指挥、 协调和决策程序， 便于对事故进行初始评估，确认紧急状态，从而迅速有效地进行应急响应决策，建立现场工作区域，确定重点保护区域和应急行动的优先原则， 指挥和协调现场各救援队伍开展救援行动， 合理高效地调配和使用应急资源等。（ 3）警报和紧急公告当事故可能影响到周边地区， 对周边地区的公众可能造成威胁时， 应及时启动警报系统，向公众发出警报，同时通过各种途径向公众发出紧急公告，告知事故性质，对健康的影响、自我保护措施、 注意事项等，以保证公众能够及时做出自我保护响应。 决定实施疏散时，应通过紧急公告确保公众了解疏散的有关信息， 如疏散时间、路线、 随身携带物、交通工具及目的地等。（ 4）通信通信是应急指挥、协调和与外界联系的重要保障， 在现场指挥部、 应急中心、各应急救援组织、新闻媒体、医院、上级政府和外部救援机构之间，必须建立完善的应急通信网络，在应急救援过程中应始终保持通信网络畅通，并设立备用通信系统。（ 5）事态监测与评估在应急救援过程中必须对事故的发展势态及影响及时进行动态的监测， 建立对事故现场及场外的监测和评估程序。 事态监测在应急救援中起着非常重要的决策支持作用， 其结果不仅是控制事故现场， 制定消防、 抢险措施的重要决策依据，也是划分现场工作区域、保障现场应急人员安全、 实施公众保护措施的重要依据。 即使在现场恢复阶段， 也应当对现场和环境进行监测。（ 6）警戒与治安为保障现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场周围建立警戒区域，实施交通管制，维护现场治安秩序是十分必要的， 其目的是要防止与救援无关人员进入事故现场， 保障救援队伍、物资运输和人群疏散等的交通畅通，并避免发生不必要的伤亡。（ 7）人群疏散与安置人群疏散是减少人员伤亡扩大的关键， 也是最彻底的应急响应。 应当对疏散的紧急情况和决策、预防性疏散准备、疏散区域、疏散距离、疏散路线、疏散运输工具、避难场所以及回迁等作出细致的规定和准备， 应考虑疏散人群的数量、 所需要的时间、 风向等环境变化以及老弱病残等特殊人群的疏散等问题。 对已实施临时疏散的人群， 要做好临时生活安置， 保障必要的水、电、卫生等基本条件。（ 8）医疗与卫生对受伤人员采取及时、 有效的现场急救， 合理转送医院进行治疗， 是减少事故现场人员伤亡的关键。 医疗人员必须了解城市主要的危险， 并经过培训， 掌握对受伤人员进行正确消毒和治疗方法。（ 9）公共关系重大事故发生后， 不可避免地会引起新闻媒体和公众的关注。 应将有关事故的信息、 影 响、 救援工作的进展等情况及时向媒体和公众公布， 以消除公众的恐慌心理， 避免公众的猜 疑和不满。 应保证事故和救援信息的统一发布， 明确事故应急救援过程中对媒体和公众的发言人和信息批准、发布的程序，避免信息的不一致性。同时，还应处理好公众的有关咨询，接待和安抚受害者家属。（ 10）应急人员安全重大事故尤其是涉及危险物质的重大事故的应急救援工作危险性极大， 必须对应急人员自身的安全问题进行周密的考虑，包括安全预防措施、个体防护设备、 现场安全监测等，明确紧急撤离应急人员的条件和程序，保证应急人员免受事故的伤害。（ 11）抢险与救援抢险与救援是应急救援工作的核心内容之一， 其目的是为了尽快地控制事故的发展， 防止事故的蔓延和进一步扩大， 从而最终控制住事故， 并积极营救事故现场的受害人员。 尤其是涉及危险物质的泄漏、 火灾事故， 其消防和抢险工作的难度和危险性十分巨大， 应对消防和抢险的器材和物资、人员的培训、方法和策略以及现场指挥等做好周密的安排和准备。（ 12）危险物质控制危险物质的泄漏或失控， 将可能引发火灾、 爆炸或中毒事故， 对工人和设备等造成严重危险。 而且， 泄漏的危险物质以及夹带了有毒物质的灭火用水， 都可能对环境造成重大影响，同时也会给现场救援工作带来更大的危险。 因此， 必须对危险物质进行及时有效的控制， 如 对泄漏物的围堵、收容和洗消，并进行妥善处置。5恢复程序恢复程序是说明事故现场应急行动结束后所需采取的清除和恢复行动。 现场恢复是在事故被控制住后进行的短期恢复， 从应急过程来说意味着应急救援工作的结束， 并进入到另一个工作阶段， 即将现场恢复到一个基本稳定的状态。 经验教训表明， 在现场恢复的过程中往往仍存在潜在的危险，如余烬复燃、 受损建筑倒塌等，所以， 应充分考虑现场恢复过程中的危险，制定恢复程序，防止事故再次发生。6预案管理与评审改进应急预案是应急救援工作的指导文件。应当对预案的制定、修改、 更新、 批准和发布做出明确的管理规定， 保证定期或在应急演习、 应急救援后对应急预案进行评审， 针对各种变化的情况以及预案中所暴露出的缺陷，不断地完善应急预案体系。四、应急预案相互衔接安全生产事故应急预案是国家应急预案体系的重要组成部分，按照国务院提出的建立“横向到边、 纵向到底” 应急预案体系的要求， 政府和生产经营单位应当分别制定相应的应急预案。 在我国安全生产事故应急预案体系中， 生产经营单位安全生产事故应急预案是贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”方针，规范生产经营单位应急管理工作，提高应对风险和防范事故的能力， 保证职工安全健康和公众生命安全， 最大限度地减少财产损失、 环境损害和社会影响的重要措施。 生产经营单位应结合本单位的实际情况， 从公司、 生产经营单位到车间、岗位分别制定相应的应急预案，形成体系，互相衔接，并按照统一领导、分级负责、条块结合、属地为主的原则，同地方人民政府和相关部门应急预案相衔接。生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则 ( AQ/T9002-2006 )中提出，应针对可能发生的事故， 按照有关规定和要求编制应急预案。 生产经营单位发生的安全生产事故一旦超出厂界或超出本单位自身的应急能力， 就需要社会及政府的应急援助。 因此， 生产经营单位安全生产事故应急预案必须与所在区域和当地政府的应急预案有效衔接， 确保应急救援工作的成效， 如发生事故后的及时上报， 向政府的救援请求， 外部应急救援队伍到现场后的协同作战等。 生产经营单位应将应急预案到政府有关部门进行备案， 使政府有关部门掌握生产经营单位的应急救援工作情况。 同时， 生产经营单位应与政府有关部门保持紧密联系， 确保应急救援工作能顺畅开展。 与此同时， 政府部门的应急预案是以生产经营单位的应急预案为基础，政府部门在生产经营单位进行安全生产事故先期处置后，及时启动政府应急预案，对事故应急救援工作进行指挥、 协调、处理等。 因此，政府部门应掌握所辖区域内生产经营单位的重大危险源的信息， 并指导、 监督生产经营单位做好应急救援工作， 对生产经营单位的应急预案进行备案，确保生产经营单位的应急预案与政府应急预案有效衔接。1应急预案相互衔接重要性和要求2005 年 7 月 22 日，国务委员华建敏在第一次全国应急管理工作会议上，明确提出要健全和完善应急预案体系。 要重点抓好基层和重点部位的预案建设， 形成 “横向到边、纵向到底”的预案体系。各类企业特别是高危行业企业，必须针对自身特点，重视应急管理，做到应急有预案、救援有队伍、联动有机制、善后有措施。中央企业要加强与地方政府的沟通，明确应急管理属地为主。2006 年 7 月 8 日，在第二次全国应急管理工作会议上，国务委员华建敏在强调下一阶段全面推进应急管理工作的主要任务中，又明确指出要继续下大力气深化应急预案体系建设， 要求要在搞好各级各类预案的衔接上下功夫。 目前， 涵盖各个层面和领域的预案已有相当数量， 同时还将编制实施新的预案。 要加强对预案编制的指导协调、 沟通交流和审核备案工作，更加注重各级各类预案的衔接与配套，形成全国统一、有机完整的预案体系。2006 年 9 月 23 日， 华建敏国务委员在中央企业应急管理和预案编制工作现场会上指出，很多重大事故往往超出企业自身处置能力。 社会上的许多突发公共事件， 往往也需要企业施以援手。建立起政府与企业、企业与企业、企业与关联单位之间的应急联动机制， 通过预案联动、机构联动、资源联动、信息联动，互相救援、互为补充，有利于协调有序地开展应急处置工作，减少人员伤亡和财产损失。国务院关于全面加强应急管理工作的意见 （国发 200624 号）要求，各地区、各部门要根据 国家突发公共事件总体应急预案 编制修订本地区、 本行业和领域的各类应急预案， 并加强对应急预案编制工作的领导和督促检查。 各基层单位应根据实际情况制定和完善本单位应急预案， 明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序， 尽快构建覆盖各地区、 各行业、 各单位的预案体系，并做好各级、 各类相关应急预案的衔接工作，同时要加强对应急预案的动态管理， 不断增强应急预案的针对性和实效性， 尤其是确保应急预案落实工作， 经常性地开展应急预案演练， 特别是涉及多个地区和部门的应急预案， 要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。关于加强安全生产应急管理工作的意见 （安监总应急2006 196 号）要求，各级安全监管部门及其他有安全监管职责的部门要在政府的统一领导下， 根据 国家安全生产事故灾难应急预案 ，分门别类制修订本地区、本部门、本行业和领域的各类安全生产应急预案。各生产经营单位要按照生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则 ，制定应急预案，建立健全应急预案体系，并与政府及有关部门的应急预案相互衔接。2应急预案相互衔接方式为贯彻落实国务院关于全面加强应急管理工作的意见 （国发 2006 24 号）和国家突发公共事件总体应急预案 ，做好安全生产应急管理工作，切实防范、有效应对重特大事故， 控制和减少事故灾难造成的损失， 促进全国安全生产状况的进一步好转， 国家安全生产监督管理总局发布了关于加强安全生产应急管理工作的意见 （安监总应急 2006 196号） ，提出要推动“一案三制” （预案，体制、机制和法制）及应急管理体系、队伍、装备建设，切实提高预防和处置安全生产事故灾难的能力，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，促进全国安全生产形势进一步好转。 根据有关文件精神及要求， 解决政府与生产经营单位之间应急预案衔接问题可以从四个方面进行： 应急预案中建立的应急组织机构、 职责及相互关系；应急预案相关的工作制度、 运行方式和程序； 规范生产经营单位和政府行为的法律、规章、条例；应急队伍和装备等。当然，做好应急管理工作，必须坚持预防为主、关口前移，重心下移。预防突发公共事件的发生， 是应急管理的本质要求。 建立应急预案体系的根本目的， 主要不在于启动应急预案进行应急处置， 而是在于常态下发挥应急预案的预防作用， 尽可能化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。因此， 根据当前应急管理工作现状， 以及国家有关文件、 领导讲话精神，政府与生产经营单位的预案衔接问题， 可按照预防与应急并重、 常态与非常态相结合的原则进行分解。 一是在常态时（平时）应急预案之间的衔接，包括指挥机构、物资与装备、应急救援队伍、宣传、培训和演习等；二是在非常态时（战时）应急预案之间衔接，包括信息报告、应急处理以及社会联动机制等。（ 1）常态时应急预案之间衔接1）突发安全生产事故应急组织指挥架构在应急预案体系中， 生产经营单位应急组织指挥体系应考虑与政府应急组织指挥体系形成衔接。生产经营单位应急预案应急指挥部应该结合当地政府应急预案的内容， 考虑增加政府相关部门及其负责人的联系方式，以便及时联系。 。同时，政府预案中应综合考虑生产经营单位的重大危险源， 在应急预案应急指挥体系中增加重大危险源厂外应急措施以及可提供大型救援装备的生产经营单位负责人员。在突发安全生产事故后， 生产经营单位根据应急预案建立应急处理指挥机构， 切实履行先期处置的职责， 负责对在突发安全生产事故发生初期组织和指挥。 随着突发安全生产事故的发展， 当地政府应当迅速和生产经单位应急指挥机构一起建立应急处理指挥体系， 按照统一部署，负责对突发安全生产事故进行统一领导、统一指挥。2）应急物资和装备等的调度与配置应急资源物资和装备是重大安全生产事故发生后能否成功救援的关键。 政府和生产经营单位应急预案应在应急物资和装备等的调度与配置方面形成有效衔接。根据国家安全生产事故灾难应急预案 ，各专业应急救援队伍和生产经营单位根据实际情况和需要配备必要的应急物资和救援装备。 专业应急救援指挥机构应当掌握本专业的特种救援装备情况， 各专业队伍按规程配备救援装备。 国务院有关部门和县级以上人民政府及其有关部门、生产经营单位，应当建立应急救援设施、设备、 救治药品和医疗器械等储备制度，储备必要的应急物资和装备。当地政府主管部门应当加强突发安全生产事故应急网络建设， 配备相应的物资、 技术和装备等，保证应急物资、 设施及装备等物资储备， 提高应对突发安全生产事故的能力。 当地政府主管部门应当根据当地风险特点， 保证应急物资、 设施及装备等物资储备。 各级政府应当提供必要的资金， 保障应急物资和装备资源储备， 将所需经费列入政府财政预算。 根据突发安全生产事故应急处理的需要， 当地政府主管部门应急指挥机构应当建立与生产经营单位的协调，掌握其具备的物资和资源， 并有权在突发安全生产事故发生后调用机关、 团体、企事业组织和个人的交通工具、通信工具、 场地和建筑物， 必要时可以配合有关部门，对人员进行疏散或者隔离，对重点地区进行封锁。3）应急救援队伍的建立和管理政府和生产经营单位应急预案应在应急救援队伍方面形成衔接。根据国家安全生产事故灾难应急预案 ，矿山、危险化学品、交通运输等行业或领域的生产经营单位应当依法组建和完善救援队伍。 各级、 各行业安全生产应急救援机构负责检查并掌握相关应急救援力量的建设和准备情况。与此同时， 当地政府主管部门应当对当地应急救援队伍的建立提出方向，并充分考虑当地生产经营单位的实际情况， 积极支持生产经营单位根据自己的危险性组建专兼职的应急救援队伍，同时， 当地政府主管部门也应当提出规划，确保队伍类型、水平等符合当地风险特点。 一旦应急救援队伍形成体系， 当地政府主管部门应当组织进行培训等， 提高应急救援能力。4）宣传、培训和演习协调政府和生产经营单位应急预案应通过宣传、培训和演习方面形成衔接。国务院安委会办公室和有关部门组织应急法律法规和事故预防、避险、 避灾、 自救、 互救常识的宣传工作， 各种媒体提供相关支持。 地方各级人民政府结合本地实际， 负责本地相关宣传、 教育工作， 提高全民的危机意识。 生产经营单位与所在地政府、 社区建立互动机制，向周边群众宣传相关应急知识。有关部门组织各级应急管理机构以及专业救援队伍的相关人员进行上岗前培训和业务培训。 有关部门、单位可根据自身实际情况， 做好兼职应急救援队伍的培训，积极组织社会志愿者的培训， 提高公众自救、 互救能力。 地方各级人民政府将突发公共事件应急管理内容列入行政干部培训的课程。各专业应急机构每年至少组织一次安全生产事故灾难应急救援演习。 国务院安委会办公室每两年至少组织一次联合演习。 各生产经营单位应当根据自身特点， 定期组织本单位的应急救援演习。政府和生产经营单位应根据应急预案要求共同进行应急演习。（ 2）非常态时应急预案之间衔接1）信息报告和沟通在应急预案体系中， 政府主管部门之间、 政府主管部门和生产经营单位之间应建立突发安全生产事故的应急报告和信息沟通机制， 对可能造成重大社会影响的重大突发安全生产事故进行报告和沟通， 确保突发安全生产事故发生后， 政府和生产经营单位能够协调一致地采取相应的应急救援行动。在政府主管部门内部， 要建立突发安全生产事故应急报告机制， 下级政府主管部门应当在突发安全生产事故发生后向上一级政府主管部门报告， 对重大突发安全生产事故， 下级政府主管部门可以直接向国家安全生产监督管理总局报告， 不受级别限制。 接到报告的上一级政府主管部门应当立即对报告事项进行调查核实， 采取必要的控制措施， 并及时向上一级政府主管部门报告调查情况。 按照属地为主的原则， 突发安全生产事故发生后， 生产经营单位应当及时向当地政府主管部门报告。 生产经营单位和个人对突发安全生产事故不得隐瞒、 缓报、 谎报。 在建立突发安全生产事故应急报告机制的同时， 还应当建立与当地其他相关机构的信息沟通机制。 根据突发安全生产事故的情况， 当地政府主管部门应当及时向突发公共事件应急指挥部机构报告，并向消防等有关部门通报情况。2）快速应急处理应急预案体系中，政府和生产经营单位应当建立快速应急处理机制的衔接。突发安全生产事故发生后， 生产经营单位应根据应急预案快速反应， 进行先期处置， 并迅速报告当地政府主管部门。当地政府主管部门接到突发安全生产事故发生的信息报告后，应当组织专家对其进行综合评估，分析、研究突发安全生产事故的后果和可能造成的影响，并根据应急预案中设定的响应条件提出是否启动政府主管部门快速应急处理系统。在全国范围内或者跨省（区、市）范围内启动突发安全生产事故应急处理系统，由国家安全生产监督管理总局报国务院批准后实施。 省、 自治区、 直辖市启动区域快速应急处理系统，由省、自治区、直辖市案情生产监督管理部门报请省、自治区、直辖市人民政府决定，并向国家安全生产监督管理总局报告。国家安全生产监督管理部门快速应急处理系统启动前， 生产经营单位应当根据突发安全生产事故的实际情况， 采取必要的应急措施做好先期处理工作。3）应急处置社会联动应急预案中应当建立政府和生产经营单位应急处置社会联动机制。根据国家安全生产事故灾难应急预案 ，地方各级人民政府根据需要动员和组织社会力量参与安全生产事故灾难的应急救援。 国务院安委会办公室协调调用事发地以外的有关社会应急力量参与增援时，地方人民政府要为其提供各种必要保障。突发安全生产事故发生后，当地政府主管部门应当与计划、交通、 商务、 卫生等有关部门紧密配合，协同行动， 扎实工作， 按照各自职责，为保证突发安全生产事故应急处理所需的物资、 装备、 医疗、 生活以及交通、 通信等物质的生产、 运输、 供应创造良好的社会环境。突发安全生产事故期间， 当地政府主管部门要与街道、乡镇、 居民委员会、村民委员会以及其他职能部门密切配合， 做好情报信息的收集和报告、 人员疏散隔离、 重点地区交通管制工作，并积极向人民群众宣传应对突发安全生产事故的相关知识。第四节 应急预案管理安全生产应急预案管理工作是安全生产应急管理工作的重要组成部分， 是开展应急救援的一项基础性工作。 做好应急预案管理工作是降低事故风险， 及时有效地开展应急救援工作的重要保障，是促进安全生产形势稳定好转的重要措施。近年来， 各地区、 各有关部门和各类生产经营单位按照党中央、 国务院的统一部署和要求， 在预案管理方面做了大量工作， 安全生产事故应急预案编制工作取得了很大进展， 管理水平不断提高。但从整体上看，安全生产事故应急预案管理工作仍有很大差距，主要问题是：预案要素不全、可操作性不强；企业内部上下以及企业预案与政府及相关部门预案相互衔接不够； 部分生产经营单位还没有编制安全生产事故应急预案； 预案演练工作开展不够， 等等。各级安全生产监督管理部门、 煤矿安全监察机构和有关部门的安全监管或应急管理机构及各类生产经营单位， 要以提高安全监管水平、 完善安全生产应急管理机制、 提高应对事故灾难的能力、防范和控制重特大事故发生为目标，站在落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，来认识和对待应急预案的管理工作，采取有力措施，把安全生产事故应急预案管理工作真正落到实处，切实抓紧、抓细、抓实、抓好。应急预案管理工作主要包括应急预案的编制、评审与发布、备案、宣贯、培训、修订、更新等内容。一、应急预案评审与发布应急预案编制完成后， 应进行评审。应急预案评审的目的是确保应急预案能反映当地政 府或企业经济、土地使用、技术发展、应急能力、危险源、危险物品使用、法律及地方法规、 道路建设、人口、应急电话等方面的最新变化，确保应急预案与危险状况相适应。评审后，按规定报有关部门备案，并经生产经营单位主要负责人签署发布。1.应急预案评审类型应急预案草案应经过所有要求执行该预案的机构或为应急预案执行提供支持的机构的评审。同时，应急预案作为重大事故应急管理工作的规范文件，一经发布，又具有相当权威性。因此，应急管理部门或编制单位应通过应急预案评审过程不断地更新、完善和改进应急预案文件体系。根据评审性质、评审人员和评审目标的不同，将评审过程分为内部评审和外部评审两类， 如表3-3所不。表3-3应急预案评审类型评审类型评审人员评审目标内部评审应急预案编写成员(1)确保应急预案语句通畅；(2)确保应急预案内容完整外部评审同行评审具备与编制成员类似资格或 专业背景的人员听取同行对应急预案的客观意见上级评审对应急预案负有监督职责的 个人或组织机构对应急预案中要求的资源予以授权和做出相应 的承诺社区评议社区公众、媒体(1)改善应急预案完整性；(2)促进公众对应急预案的理解；(3)促进应急预案为各社区接受政府评审政府部门组织的有关专家(1)确认应急预案符合相关法律、法规、规章、 标准和上级政府有关规定的要求；(2)确认应急预案与其他预案协调一致；(3)对应急预案进行认可，并予以备案(1)内部评审内部评审是指编制小组内部组织的评审。应急预案编制单位应在应急预案初稿编写完成之后，组织编写成员对应急预案内部评审，内部评审不仅要确保语句通畅，更重要的是评估应急预案的完整性。编制小组可以对照检查表检查各自的工作或评审整个应急预案，以获得全面的评估结果，保证各种类型应急预案之间的协调性和一致性。内部评审工作完成之后，应对应急预案进行修订并组织外部评审。(2)外部评审外部评审是应急预案编制单位组织本城或外埠同行专家、上级机构、社区及有关政府部门对应急预案进行评议的评审。外部评审的主要作用是确保应急预案中规定的各项权力法制 化，确保应急预案被所有部门接受。根据评审人员和评审机构的不同，外部评审可分为同行评审、上级评审、社区评议和政府评审四类。1）同行评审应急预案经内部评审并修订完成之后， 编制单位应邀请具备与编制成员类似资格或专业背景的人员进行同行评审，以便对应急预案提出客观意见。此类人员一般包括：各类工业企业及管理部门的安全、环保专家，或应急救援服务部门的专家；其他有关应急管理部门或支持部门的专家 （如消防部门、 公安部门、 环保部门和卫生部门的专家） ；本地区熟悉应急救援工作的其他专家。2）上级评审上级评审是指由应急预案编制单位将所起草的应急预案交由其上一级组织机构进行的评审， 一般在同行评审及相应的修订工作完成之后进行。 重大事故应急响应过程中， 需要有足够的人力、装备（包括个体防护设备）、财政等资源的支持，所有应急功能（职能）的相关方应确保上述资源保持随时可用状态。实施上级评审的目标是确保有关责任人或组织机构对应急预案中要求的资源予以授权和做出相应的承诺。3）社区评议社区评议是指在应急预案审批阶段，应急预案编制单位组织公众对应急预案进行评议。公众参与应急预案评审不仅可以改善应急预案的完整性， 也有利于促进公众对应急预案的理解，使其被周围各社区正式接受，从而提高对事故的有效预防。4）政府评审政府评审是指由城市政府部门组织有关专家对编制单位所编写的应急预案实施审查批准， 并予以备案的过程。 政府对于重大事故应急准备或响应过程的管理不仅体现在应急预案编制上， 还应参与应急预案的评审过程。 政府评审的目的是确认该应急预案是否符合相关法律、 法规、 规章、 标准和上级政府有关规定的要求， 并与其他应急预案协调一致。 一般来说，政府部门对应急预案评审后， 应通过颁布法规、 规章、 规范性文件等形式对该应急预案进行认可和备案， 例如 中国海上船舶溢油应急计划 规定中国海上船舶溢油应急计划和海区溢油应急计划由国家海事行政主管部门负责组织修订； 港口水域溢油应急计划由港口所在地的海事行政主管机构负责组织修订，报告国家海事行政主管部门备案。2评审时机应急预案评审时机是指应急管理机构、 组织应在何种情况下、 何时或间隔多长时间对应急预案实施评审、修订。对此，国内外相关法规、预案一般都有较为明确的规定或说明。我国使用有毒物质作业场所劳动保护条例规定从事使用高毒物品作业的用人单位，应当制定事故应急救援预案， 并根据实际情况变化对应急救援预案适时进行修订， 定期组织演练。 国家核应急计划要求国家核事故应急协调委员会根据情况定期（一般35 年）对该计划进行复审和修订，特殊情况下还可及时修订，现行计划（ 2001 年版）就是在 1996 年版基础上修订完成的。国家标准核电厂应急计划与准备准则 -场外应急计划与执行程序(GB/T 17680.4-1999)则要求场外应急计划至少每两年请有关单位(包括承担应急任务的 单位)及专家评议一次，并根据评议结果，以及培训和演习中发现的问题修改应急计划；此 外该标准还要求在发生重大事故之后，以及国家法规有变化时也应及时修改应急计划。中国海上船舶溢油应急计划规定该计划的修订条件或时机为：由于法规和政策的变化，需对应急组织和政策作相应的调整和完善；通过日常演习和实际溢油事故的应急反应取得的经验等，需对应急反应的内容进行修订；由于敏感区的变化、设备的更新、报废等，需要修订。防洪预案编制要点(试行)则要求每年根据情况的变化不断进行修订防洪预案。综上所述，应急预案的评审、修订时机和频次可以遵循如下规则：(1)定期评审、修订；(2)随时针对培训和演习中发现的问题对应急预案实施评审、修订；(3)评审重大事故灾害的应急过程，吸取相应的经验和教训，修订应急预案；(4)国家有关应急的方针、政策、法律、法规、规章和标准发生变化时，评审、修订 应急预案；(5)危险源有较大变化时，评审、修订应急预案；(6)根据应急预案的规定，评审、修订应急预案。3.评审项目为确保应急预案内容完整、信息准确，符合国家有关法律法规的要求，并具有可读性和实用性，一些发达国家和国际性组织有关应急预案编制指南性材料中，都十分强调应急预案评审或评价的作用，部分资料更是对应急预案评审的项目及各项目的评价指标进行较为详尽 的描述。美国国家应急响应领导小组( National Response Team , NRT ) 1988年颁布的危险物 品应急预案评审标准(NRT-1A)中按照该组织危险物品应急预案编制指南(NRT-1,1987年出版)中提出的应急预案格式，提出 29个评审项目。2001年，美国国家应急响应领导小组( National Response Team , NRT)对危险物品 应急预案编制指南进行了修订，修订后的指南附件D提出评价州或地区危险物品应急准备方案的六类准则，即危险分析、权力机构、组织结构、通信、资源和应急预案编制。这六 类准则所包含的基本要素是可作为除用于评价应急准备方案外，也可用于评价州和地方的应急预案。目前我国对应急预案编制尚缺乏较为详细、权威性的指导材料，有关应急预案评审指标、评审标准的成文规范或指南性材料尚是空白。结合我国重大事故应急准备工作实际，对比分析上述有关国家和国际组织对应急预案编制和评审工作提出的要求和相关资料，重大事故应急预案评审可参考表 3-4中所示的4组31个评审项目。表3-4应急预案评审项目应急预案类别评审项目评审结果备注A1预案发布A2应急组织机构署名A3术语与定义A4相关法律法规A5方针与原则A6危险分析A基本预案评审A7应急资源A8机构与职责A9教育、培训与演练A10与其他应急预案关系A11互助协议A12预案管理B1接警与通知B2指挥与控制B3警报和紧急公告B4通讯B5事态监测与评估B6警戒与管制B应急功能设置B7人群疏散评审B8人群安置B9医疗与卫生B10公共关系B11应急人员安全B12消防和抢险B13泄漏物控制B14现场恢复C1特殊风险C特殊风险管理C2特殊风险应急功能设置D1标准操作程序编制D标准操作程序D2标准操作程序格式D3标准操作程序内容评审结果应急预案类别评审项目备注（安委办字200548号）对二、应急预案备案关于加强安全生产事故应急预案监督管理工作的通知 应急预案的备案作出了如下规定:1.各级人民政府有关部门制定的应急预案应当上报同级人民政府备案。国务院有关部 门制定的应急预案应当抄送国家安全监管总局； 地方人民政府制定的专项应急预案应当抄送上级人民政府安全监管部门； 地方人民政府安全监管部门制定的应急预案应当报送上一级人民政府安全监管部门； 地方人民政府其他有关部门制定的应急预案应当抄送同级安全监管部门和相应的上级部门。2生产经营单位所属各级单位都应当针对本单位可能发生的安全生产事故制定应急预案和有关作业岗位的应急措施。 生产经营单位所属单位和部门制定的应急预案应当报经上一级管理单位审查。矿山、 建筑施工单位和危险化学品、 烟花爆竹和民用爆破器材生产、经营、 储运单位的应急预案， 以及生产经营单位涉及重大危险源的应急预案， 应当按照分级管理的原则报安全监管部门和有关部门备案。生产经营单位涉及核、城市公用事业、道路交通、火灾、铁路、民航、水上交通、渔业船舶水上安全以及特种设备、电网安全等事故的应急预案，依据有关规定报有关部门备案，并按照分级管理的原则抄报安全监管部门。三、应急预案宣传教育与培训应急预案宣传教育和培训工作是保证安全生产事故应急预案贯彻实施的重要手段、 提高事故防范能力的重要途径。 各类生产经营单位要按照国家安全监管总局 关于加强安全生产应急管理工作的意见 （安监总应急 2006 196 号）和关于加强安全生产应急管理培训工作的实施意见 （安监总应急 2007 34 号）要求，采取不同方式开展安全生产应急管理知识和应急预案的宣传教育和培训工作， 使应急预案相关职能部门及其人员提高危机意识和责任意识， 明确应急工作程序， 提高应急处置和协调能力，在此基础上，确保所有从业人员具备基本的应急技能、 熟悉企业应急预案、 掌握本岗位事故防范措施和应急处置程序， 提高 应急水平。各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式， 对发布的应急预案进行广泛宣传， 使公众了解应急预案中的有关内容，并开展应急救援法律法规、事故预防、避险、避难、避灾、自救、 互救等应急知识的宣传普及活动， 提高公众的安全意识和应急救援能力。同时， 应积极组织应急预案的培训， 使各类应急人员掌握、 熟悉或了解应急预案中与其承担职责和任务相关的内容，提高应急人员的技能。地方各级安全生产监督管理部门要结合本地实际和应急预案编制工作进度，统一规划，突出重点，督促和指导生产经营单位广泛开展安全生产事故应急预案的宣传教育和普及工作。 要采取有力措施和多种形式， 使社会公众了解应急预案的有关内容， 掌握基本的事故预防、避险、避灾、自救、互救等应急知识，提高安全意识和应对事故灾难的能力。生产经营单位应当结合本单位的实际情况， 进行应急预案的宣贯与培训， 积极开展有关应急知识的宣传普及，确保所有从业人员能具备基本的应急技能。生产经营单位应当经常对本单位负责应急管理工作的人员以及专职或兼职应急救援人使其员进行相应的知识培训。 同时， 还应加强对安全生产关键责任岗位的职工的应急培训，掌握安全生产事故的紧急处置方法，增强自救互救和第一时间处置突发事故的能力。四、应急预案修订与更新安全生产应急预案必须与生产经营单位规模、 危险等级及应急准备等状况相一致。 随着社会、 经济和环境的变化，应急预案中包含的信息可能会发生变化。因此， 应急组织或应急管理机构应定期或根据实际需要对应急预案进行评审、 检验、 更新和完善， 以便及时更换变 化或过时的信息，并解决演习、实施中反映出的问题。当出现以下情况时，应进行应急预案的修订：（ 1）法律、法规的变化；（ 2）需对应急组织和政策作相应的调整和完善；（ 3）机构或部门、人员调整；（ 4）通过日常演习和实际安全生产事故应急反应取得了 启发性经验；（ 5）需对应急反应的内容进行修订；（ 6）应急预案生效并执行时间超过五年时间；（ 7）其他情况。应急预案管理部门应根据应急预案评审的结果、 应急演习的结果及日常发现的问题， 组 织人员对应急预案修订、更新，以确保应急预案的持续适宜性。同时，修订、更新的应急预案应通过有关负责人员的认可，并及时进行发布和备案。16