道路运输行政管理学5

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,道路运输行政管理学,第五章道路运输行政行为和交通行政综合执法,第一节道路运输行政行为概述,一、 道路运输行政行为概念,道路运输行政行为（以下简称运政行为）指各级道路运政管理机关根据国家法律、法规、规章的规定，依法实施对道路运输的宏观调控和微观行政管理的行动和作为。由于运政行为是政府机关的依法行政行为，因此，它是可以产生法律后果的行政行为。,运政行为包括的内容较多，大体可以划分为以下几个类别：,1. 法规制定行为,所谓法规制定行为，就是制定、修改道路运输法律、法规和规章。,2. 运输行政决定行为,运输行政决定行为，就是各级运政机关依据法规规定，对管理相对人及其行为以决定形式做出的、单方面能直接产生行政法律效果的具体行政行为。,行政决定的表现形式,（1）行政命令。,指行政机关要求相对人做出或者禁止做出一定行为的行政决定，例如行政机关发布的授权令、禁止令、任免令、嘉奖令等。行政命令的特点是强制性较强，一般采用书面的形式或通过媒体正式发布，通常是在行政机关做出重大和严肃的决定时采用。,（2）指示。,是上级行政机关对下级行政机关的行政活动所给予的原则性指导，也属于行政决定的性质。这类行政决定可以采用书面形式，也可以采用口头形式。,（3）决定。,行政机关对某些问题或者某些活动所做出的决定行为，通常以决定的形式发出，例如道路运输管理机关对违章运输做出的行政处罚决定、道路运输复议案件决定等均属此种形式。,（4）决议。,决议是行政机关就某些比较重要的问题经过会议讨论做出的行政决定，或者对制度规定的必须经过会议讨论的问题经过会议讨论所做出的行政决定事项。决议通常以文件或文告形式发布并要求贯彻落实。,（5）批复。,指上级行政机关对下级行政机关请示事项的答复，一般要以正式的书面形式发出，该行为属于行政决定性质。,（6）批转。,指上级行政机关对下级行政机关呈报的公文加以转发，以扩大其发生作用的范围的一种行政行为，属于行政决定性质。,（7）核准。,是行政机关根据法规规定，在权限范围内对相对人提出的申请表示同意，使其申请事项生效的行政行为，也属于行政决定的性质。,（8）行政许可。,指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，依法通过一定程序审查，准许其从事特定活动的行为。,（9）合同。,专指行政机关为政府特许经营事项或者为了某种特定管理，依法与相对人签定的协议。因其中含有确定的协议双方的权利、责任和义务等内容，所以属于行政决定的性质。,（10）确认、证明或通知。,确认是指认定并宣告特定的法律事实或者法律关系是否存在的处理决定；证明是行政机关为了证明某种法律事实或法律手段的存在而做出的行政决定；通知是指行政机关为了使相对人知悉某种法律事实或法律关系已经成立所做出的处理决定。,3. 道路运输监督检查行为,道路运输的监督检查，就是道路运政机关以国家法规为依据，通过行使行政执法权，对相对人遵守道路运输法规和执行国家相关运输政策所进行的督查，以及对道路运输市场秩序和运输交易活动进行的督查。,道路运输监督检查是强制性行政行为，其目的是提高道路运输服务质量，保障道路运输市场秩序良好，使道路运输市场机制健康运行，有效保护道路运输各主体方的合法利益。,4. 道路运输行政强制执行行为,道路运政的强制执行行为包括运政机关依据法规规定直接发出的强制措施和运政机关申请人民法院发出的强制执行措施。,道路运政强制措施是在相对人不履行法律规定的义务时，运政管理机构和运管人员依法强制其履行义务的执法行为。这里相对人不履行的义务主要指法规所禁止的行为。,二、 道路运输行政行为的特点,（1）道路运政管理行为属于政府行政行为，具有强制性与单方性特点。,运政机构所做出的行政决定，管理相对人必须履行，否则，运政机构可以采用强制措施或申请人民法院强制执行，这体现了强制性。运管机构行使运政管理职权，其作为运政执法主体，对运输行政管理相对人实施运政管理，无需征得相对人的同意，这表现为单方性。,（2）道路运输行政行为的合法性。,道路运政行为必须依法发生与进行，其合法性包括三个方面的含义：,第一，实施道路运政行为的主体，根据中华人民共和国道路运输条例的规定，必须是县级以上道路运输管理机构，其他组织和个人无权进行道路运输行政管理；,第二，各级道路运管机构必须在法规规定范围内依法进行运政管理，超越职权、滥用职权的行为都是无效行为，是不合法的；,第三，道路运政行为的内容和形式必须符合法律、法规和规章的规定。,（3）道路运政行为是能够产生法律后果的行为。 上述各种道路运政管理机构实施的行为都是能够产生法律后果的行为。产生法律后果的行为是运政管理机构全部活动中的主要部分，但并不是全部。,运管机构的自身建设活动、思想政治教育系统活动、内业活动等很多内容就是不发生法律后果的。这些不发生法律后果的活动就不能算是道路运输行政行为。,三、 道路运输行政行为的有效性,(一),道路运政行为的合法性主体,根据中华人民共和国道路运输条例第七条的规定，国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作；县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作；县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。只有上述机关是道路运输行政行为的合法性主体，其他组织和个人均无权实施道路运政管理。,(二),严格按照法规规定的职权范围实施运政行为才具有有效性,在运政管理中，只有在法律法规和规章规定的职权范围内实施的行政行为才是有效的。无效的运政行为有两类，即超越职权行政和滥用职权行为。,超越职权,超越职权指运政管理人员超越了法律、法规授予的权限，实施了其没有权力实施的运政行为。在实践中，超越职权的情况主要表现在：,第一，行政内容上的越权。如对某些跨县（市）、跨地（市）和跨省区的运政案件管辖，应由车籍所在地运管机构处罚的运输违法案件，却被外地运管机构实施处罚；又例如按处罚权限规定应由上级道路运政管理机构处罚的案件，却被下级运管机构实施处罚。前者是超越地域管辖范围，后者是超越法定权限范围。,第二，程序上的越权。表现在未能严格按照法律规定程序实施具体行政行为，例如，处罚程序不规范、市场准入审批程序不规范等。另外，行政行为超出了法律规定的有效期限也属于程序的越权。,滥用职权,滥用职权是指运政管理人员在行使职权时，虽然实施的运政行为在其职权范围内，但其内容与法律设定界限的目的背道而驰，背离了法律法规的原则，就形成滥用职权。其主要表现形式如下：,第一，以权谋私。在实施运政行为时，利用职权实现自己的个人目的或者为自己熟悉的人谋利。,第二，惧怕权势。在上级主管部门或上级其他部门的机关领导打招呼、递条子之后，不按照原则和标准实施行政行为，或者实施运政处罚时不按法规规定执行，降低处罚标准、迁就处罚等。,第三，故意拖延。,(三)运政行为内容的合法性是有效性的关键,事实方面要求做到事实清楚、证据充分。,要正确认识事实的两个基本要素：自然要素和法律拟制要素。自然要素是反映客观事实的要素，包括当事人、动机、目的、时间、地点、手段、后果等七个要素。法律拟制要素是法律法规规定的认定事实的标准。,案件的事实要有相应的证据证明，要广泛收集证据；,全面审查证据，证据要真实可靠；,各项证据要足以协调一致、确定完备地证明案件事实。,在运政管理实践中，事实不清证据不足的情况,证据不全，所收集证据不能充分证明案件事实。,取证不合法，没有证明力。,如果确定的处罚对象错误，也将导致处罚行为无效。,判定责任错误将导致处罚行为无效。,确定案件性质错误会导致处罚无效。,确认违法事实程度错误也会导致处罚无效。,法律方面要求做到正确使用法律、法规,准确掌握法律、法规适用的规则。,一是低层次的规范必须服从高层次规范的原则。,二是在同级法律层次上，特别法先于普通法 。,三是在法律出台时间顺序上，后法优于前法。,四是地域效力规则。,五是不溯及既往规则等。,必须在正确认定案件事实及其性质的前提条件下选择适用的法律法规。,正确选择适用的法律、法规。,全面、正确地适用法律、法规。,避免错误在实践中，适用法律、法规的错误主要表现在：,适用法律法规条款错误。实施道路运输违章处罚时，对一件违章案件首先要分清其规范依据和处罚依据的区别，不要将二者混淆。,应适用两个或两个以上法律、法规的，而只适用了其中某一个法律法规。,应同时适用法律、法规中的两个或两个以上条款，而仅适用了其中某一个条款。,越权处罚，如下级机关行使了应由上级机关行使的处罚权。,处罚显失公正。,适用尚未生效的法律规范。,适用了与事实不相符的法律规范。,(四)道路运政行为的程序合法是有效性的保证,道路运政法律文书符合法定形式；,道路运政行为符合法定方式；,道路运政处理符合法定程序；,道路运政行为的实施必须符合法定手续。,在道路运政管理活动中，必须克服两种倾向：,一是认为运政处罚程序过于繁琐，太麻烦；,二是认为道路运政案件的事实证据容易取证，因而对此不太重视，对运政案件的证据只是看在眼里、记在心里，不去先按程序取证，而是先处罚。,在实践中违反法定程序的现象主要表现,处罚在先、取证在后，或者不取证即予以处罚；,在处罚决定书、复议决定书中不向当事人告知复议权、起诉权；,不在法定时间内做出答复或决定；,执法不符合法定步骤等。,(五)道路运政行为的无效及其法律后果,运政行为无效是指由于不具备道路运政管理行为的有效条件，因而不能产生预期法律后果的行为。运政行为无效的法律后果有：,（1）运政行为一经确认无效，由该行为而产生的法律后果消失，恢复原来状态。,（2）违法行政导致运政行为无效，发出行为的运政管理机构应撤销或改变其行为；造成他人损害的，运政管理机构应予以行政赔偿。,第二节交通行政综合执法改革,一、 行政综合执法与交通综合行政执法,所谓行政综合执法是指由一个行政机关行使几个有关行政机关的行政处罚权，或者是指一个部门内部不同门类的行政执法由一支行政执法队伍统一行使的制度。,交通行政综合执法，就是将交通部门下设的多个行政执法机构归并为一个机构，将各交通执法机构的交通行政处罚权、监督检查权和行政强制执行权，相对集中交由经整合设立的交通综合执法机构行使。,在当前交通部管辖的领域中，有行政执法职能的机构主要是道路运输行政、水运行政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查和公路收费稽查行政。,二、交通行政综合执法的必要性与可能性,交通行政综合执法的必要性,(1)交通行政综合执法符合我国交通法制建设的新要求，能有效地克服目前交通领域各分支机构分散执法所产生的许多问题。当前交通系统分散执法主要存在如下问题：,由于各分支机构都有自己的一套相对独立的法律法规，互不协调、很少联系，因此难以形成统一、系统、健全的公路交通行业法规体系。,由于分散执法，执法合力难以形成。,公路交通各分支执法机构之间存在职责交叉、分工不明的问题,管理体制不顺，增加行政执法的难度，使行政执法应对事件时反应慢、执法不及时。,(2)可以有效提高执法队伍素质，树立交通行政执法队伍的良好形象。,(3)有利于加强交通行政执法队伍廉政建设。,(4)有利于交通行业内部监督机制的形成。,实行交通行政综合执法，使交通行政许可与交通行政处罚、监督检查职能分离，也实现了机构分离，有利于交通行业内部监督机制的形成。,交通行政综合执法的可能性,(1)已形成良好的交通行政综合执法的推广基础。,(2) 加入WTO后开始全方位融入世界经济，为实行交通行政综合执法提出了迫切要求，形成极大的促进力量。,(3)交通部21世纪后加快了法制建设，04年和05年法制建设成效显著，公路法、道路运输条例、收费公路管理条例,(4)重视并加快了对交通行政执法人员的素质建设，初步建立了竞争用人机制，加强了对执法人员的专业化培训与业绩考核，为实施交通行政综合执法打下了良好基础。,(5)从2004年6月开始的全国七部委联合治理车辆超限、超载运输工作，取得了很好的成效，超限、超载运输比例大幅度下降。联合治超积累了统一合作的经验，有力地证明了综合执法的有效性。,三、 交通行政综合执法改革的内容,建立交通综合行政执法机构,由交通主管部门组建统一的交通综合行政执法机构；水运较多的省份可以按照公路执法、水路执法两个领域分别组建交通行政综合执法机构。该机构系当地交通主管部门的下属单位，代表交通主管部门集中统一行使法律、法规、规章赋予交通部门的行政执法职能。,确定交通综合行政执法职能,组建相对独立、集中若干交通执法门类的行政执法机构，专门负责行政检查、行政强制、行政处罚等职能，实行交通综合行政执法。,完善交通行政执法制度,严格执行交通行政处罚程序规定，严格实行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，罚没收入要全额上缴；要统一执法文书格式；要建立健全行政执法监督与制约机制，严格实行行政执法责任制、评议考核制、行政执法监督检查制度和行政执法过错追究制度；公开办事制度、执法程序，增加行政执法的透明度；规范执法行为，加强执法监督。同时，要围绕如何推进和规范交通综合行政执法工作，积极开展有针对性的制度建设。, 加强交通行政执法队伍建设,交通综合行政执法机构的行政执法人员应当主要从现有交通行政执法人员中择优录用，也可以适当向社会公开招录。要以推进综合行政执法工作为契机，加强调整优化交通行政执法队伍的步伐，进一步严格执法人员的准入环节，内部选用和公开招录都要进行专门的录用考试，公平竞争，择优录用，并经培训后取得交通行政执法证后方可上岗执法。对已经取得交通行政执法证在岗的执法人员，也要加强复核工作，对不适应执法工作要求的人员及时安排转岗。要加强对交通行政执法人员的教育和日常管理，尤其是要注意加强对执法人员的政治思想教育和职业道德教育，同时进行业务素质和法治素质教育。, 进一步加强交通行政执法的正规化建设,改革中要加大对执法的投入，积极解决和落实开展综合执法工作和队伍建设必需的经费以及交通工具、通信及其他执法装备，统一执法人员和执法车船的标志，改善交通行政执法条件，提高执法水平，塑造交通行政执法队伍的良好形象。,四、 实行交通行政综合执法改革的措施与注意事项,提高认识，切实加强对执法改革的组织领导,开拓创新，讲求实效,按照交通运输行业特点实施综合执法,协调好交通行政的一般管理工作与综合行政执法工作的关系,新组建的交通综合行政执法机构负责行政检查、行政强制和行政处罚工作，相关交通管理机构负责除上述工作以外的其他行政管理工作。交通综合行政执法机构与相关交通管理机构既要分工明确，又要相互配合，建立健全情况通报制度、案件移送制度，利用互联互通的计算机信息网络，实现资源共享、协调高效的执法运行机制。,积极主动地向地方政府汇报工作，取得对改革的支持和指导,建立交通行政综合执法信息网络，建立交通政务信息系统。,【本章小结】,本章在给出道路运输行政行为的定义后，将它划分为法规制定行为、运输行政决定行为、道路运输监督检查行为、道路运输行政强制行为等四个类别，并详细解释了每种行为的内容、特点及执行规律，对运管人员从理论上综合认识行政执法规律十分有益。行政综合执法是我国行政执法管理改革的方向，本章系统地介绍了交通行政综合执法的定义，交通行政综合执法改革的必要性与可能性，阐述了交通行政综合执法改革的主要内容，提出了落实措施以及应注意事项的建议。,