行政执法

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,行政执法发展趋势与典型案例,主讲人：王敬波 教授中国政法大学 法治政府研究院电话：,+86 (010) 58908303,信箱：,2,目录,2,行政执法体制,3,行政执法裁量,1,行政执法概论,4,行政执法监督,十八届三中全会决定,(31),深化行政执法体制改革。,整合执法主体，,相对集中执法权，推进综合执法,，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。,减少行政执法层级,，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域,基层,执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。,3,十八届四中全会公报,深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。,4,北京市行政执法调研报告,（一）执法不作为问题比较突出，群众反映强烈,行政执法不作为是目前群众反映最强烈的问题之一。,2013,年，全市各级行政执法部门共实施行政处罚,1388,万起，其中,97.98%,为公安部门一家实施，其他执法部门案件量仅占到,2.02%,，部分执法部门行政处罚案件量很少，个别执法部门甚至全年没有实施行政处罚。,5,（二）执法缺乏常态化，部分执法领域违法行为比较普遍,执法部门未能做到经常性管理，运动式执法、突击式执法仍是部分执法部门常用的执法方式。一些执法人员平时执法不主动，对普遍性违法问题不监督纠正、不提醒指导，等到集中整治、检查时才去执法。执法虎头蛇尾，经常一赶了之，缺乏一管到底、不管担责的执法约束机制。,6,（三）执法部门互相推诿，群众举报受理解决难,执法部门存在“铁路警察，各管一段”的思想，对于人民群众举报的热点、难点问题，不是努力在第一时间答复或解决，而是互相踢皮球，推卸责任，导致群众反映的一些问题长期得不到回应和解决。好管的、有利的争着管，难管的、无利的都不愿管，相互之间缺乏有效的协调和资源共享机制。,7,（四）执法权力寻租，执法目的正当性受到质疑,部分执法人员把执法当作权利，为个人谋取利益。有的滥用自由裁量权，执人情法；有的以处罚为要挟，索取好处；有的为违法者通风报信，甚至伙同违法者经营，获取利益。执法缺乏公平性，不是把执法融入服务之中，而是为罚而罚，选择性执法情况比较严重。,8,（五）执法规范化存在差距，侵犯当事人权益情况时有发生,执法过程中重实体、轻程序，特别是在保障当事人程序参与权方面比较欠缺，忽视履行告知、听取意见等程序义务。适用法律不考虑具体条件和情节，导致同事不同罚。对组织和个人的执法力度不同，对个人不作为，对单位乱作为。执法辅助人员多，执法不文明、不规范现象时有发生。,9,教育行政执法体制改革试点工作启动,教育部办公厅关于开展教育行政执法体制改革试点工作的通知（,2014,年,6,月,26,日）,长期以来，各级教育行政部门运用执法手段管理教育的意识不强、实践经验不足，存在着执法不到位、执法职责不清、执法能力不足、执法程序不健全等问题。这一状况已不能完全适应教育事业的改革与发展对完善教育行政管理体制提出的新要求。当前，迫切需要按照十八届三中全会的要求，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，形成职权清晰、分工明确的执法工作机制，加快建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制。,10,11,一、行政执法的概论,（一）,概述,广义的行政执法，泛指行政主体为执行法律规范而做出的一切外部行政行为，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为，即行政执法主体制定和发布具有普遍约束力的规范性文件的行为。,中义：具体行政行为,狭义：损益性行政行为,（一）行政执法主体资格：职权法定,商务综合行政执法的范围主要包括：生猪屠宰、酒类流通、成品油市场、报废汽车回收、二手车流通、拍卖、典当、再生资源回收、零供交易、特许经营、零售商促销、技术进出口、对外劳务合作、对外承包工程等。,12,截止2013年7 月，全国共建立商务综合行政执法队伍1857 支，河南、山东、广西实现了地级以上城市执法队伍全覆盖。全国专职执法人员2.15 万人，共处罚案件万件，其中，河北、河南、山东、江西处罚案件千余件，基本建成了权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的商务综合执法队伍。,13,事业单位,当前商务系统的行政编制执法队伍较少，事业编制却占主流地位。,授权执法：,行政处罚法第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。,14,委托执法：,行政处罚法第,18,条规定，,行政机关依照法律、,法规或者规章的规定,，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。,行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。第,19,条规定，受委托组织必须符合以下条件：依法成立的管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。,15,行政强制法第七十条,法律、行政法规授权,的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，,以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。,16,行政诉讼法（,2014,年修正）第二条,第二条,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的,行政行为,侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。,增加一款，作为第二款：“前款所称行政行为，包括,法律、法规、规章授权,的组织作出的行政行为。”,17,最高人民法院关于执行,中华人民共和国行政诉讼法,若干问题的解释,第,20,条规定：,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。,行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。,18,第21条规定：行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。,19,行政执法人员、协管人员,北京商务执法监察大队共有4个执法队，现有执法人员46名，执法专用车9辆。但是，执法一队需要负责全市4100余家规模以上商业零售和餐饮企业的安全生产、促销管理的执法检查；执法二队负责成品油市场管理办法的执法任务；执法三队负责省级执法项目，担负着商业特许经营管理条例等19部法规的执法任务；执行四队负责生活服务业，担负着美容美发业管理暂行办法等10部法规的执法任务。,20,行政强制法第十七条,行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。,依据,中华人民共和国行政处罚法,的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。,行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。,21,职权交叉,从执法工作的实际情况来看，商务执法的部分领域还存在着与工商、公安、消防、安监等职能部门交叉、重叠的现象（安全生产与安监、消防有部分职能重叠，典当与公安有部分职能重叠，拍卖与工商、文物等部门有部分重叠，特许经营与工商有部分职能重叠，成品油与工商、公安、质量、消防、安监、环保、国土规划等多个部门有重叠）。这种职能重叠、多头监管的情况，有时会出现推诿扯皮，无人过问的问题。尤其是近几年新生的足疗、美容美体、会所等新兴的服务产业，营业执照经营范围大多数为美容美发，但从事的经营行为和美容美发却不大相关，管与不管都有争议。,22,（二）,行政执法的依据正确,社会主义法律体系：,宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例、单行条例，有关行政管理的法律、法规、规章的立法解释和应用解释。,23,商务执法,法律：对外贸易法,行政法规：商业特许经营管理条例,部门规章：,酒类流通管理办法,成品油市场管理办法,正在立法中：商品流通法,24,规章可操作性不强,单用途商业预付卡管理办法中第二条规定：“从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人在中华人民共和国境内开展单用途商业预付卡业务适用本办法。”该法中仅规定商务执法部门对企业法人发放预付卡进行规制，但是并没有阐明个体户、合伙等发放预付卡的情形。事实上，在实践中我们了解到没有个体户、合伙等发放预付卡的情况十分普遍，而且这些发卡主体具有经营规模小、成本较低的特点，经常出现经营难以维系而携款逃窜的情况。,25,规章效力层级低,典当、成品油、预付卡等目前只有部门规章来约束，罚款处罚额度低，对于涉案金额大（典当）、企业规模大（成品油）和社会影响力大（特许经营）的典型案件来说，较低的违法成本，不足以形成震慑力。,26,规章规范性文件越权现象,（1）违法设定行政处罚。在有上位法依据的情况下，有的规章中规定违法行为并对应罚则时，扩展了上位法规定的给予行政处罚的行为;有的规章规定的罚款数额突破了上位法规定的上限或者下限，比如部门规章只能设定一定数额罚款额度的界限；还有的规章改变了上位法确定的行政处罚主体，擅自授权非行政机关实施行政处罚。,27,（2）在行政许可法对行政许可的设定权和实施机关已经作出明确规定的情况下，某些部门在规章中仍为本部门设定具有行政许可性质的“审批”、“资质审查”、“批准备案”等权限。,（3）违法设定行政强制措施、收费及行政相对人的其他法外义务，剥夺相对人的合法权益。,（4）违法设定减免税费等其他问题。,28,十八届四中全会决定,加强备案审查制度和能力建设，,把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,，禁止地方制发带有立法性质的文件。,29,案例一：公务员受命帮助开发商卖房,2009,年,1,月,14,日，寒亭区政府下发,关于促进房地产业加快发展的意见,(,寒政发,【2009】3,号,),，要求全区副科级及以上现职干部，每人至少销售一套住房，完不成的，按比例从所在单位已认定的全年招商引资额中扣减。,随后，寒亭区房产局制定,关于机关干部购买,(,引荐,),商品住房的考核认定办法,，规定,2009,年,1,月,14,日至,6,月,30,日，干部购买或引荐购买,75,平方米,/,套,(,含,),以上商品住房的，认定为一套，不足,75,平方米,/,套的，按套认定。考核结果每月通报一次。,案例二：绿坝,-,（花季护航软件）事件,工信部,2009,年,5,月,19,日发出通知，要求从,7,月,1,日开始，所有在中国大陆销售的个人电脑都要预装,“,绿坝,”,上网过滤软件。该软件据称可以通过技术手段为用户过滤掉不良互联网信息、控制上网时间、管理电脑游戏，还可以查看上网记录，方便父母了解子女的上网情况，防止不良影响。,这则发文号为,“,工信部软,2009226,号,”,的,通知,发布于,2009,年,5,月,19,日，发出者显示为,“,中华人民共和国工业和信息化部,”,。通知要求,:,在我国境内生产销售的计算机出厂时应预装,“,绿坝,-,花季护航,”,软件最新适用版本；进口计算机在国内销售应预装,“,绿坝,-,花季护航,”,软件最新适用版本。通知还要求，计算机生产及销售企业应于,2009,年,6,月底完成,“,绿坝,-,花季护航,”,软件预装测试等相关工作，,2009,年,7,月,1,日后出厂和销售的计算机应预装,“,绿坝,-,花季护航,”,软件。软件被要求预装在计算机硬盘或随机光盘内。,6,月,16,日，李毅中接到了,19,家行业组织的联合致函，据看到这封信复印件的知情人士称，信中强调：,“,这个计划引发了一系列严重问题，包括安全、隐私、系统可靠性、信息自由流动以及用户选择。我们呼吁中国政府重新考虑实施这些要求。,”,这,19,家行业组织来自全球，都是行业里的,“,重量级人物,”,，包括美国商会、美国全国制造商协会、美国对外贸易委员会以及美国半导体行业协会，还包括日本、欧洲和加拿大的行业组织也参与了署名。,新华网于,6,月,30,日,20,时,42,分发布工信部新闻发言人答记者问，就此事进行了解释。在问答中工信部发言人表示：近来，一些企业提出工作量大、时间仓促、准备不足。根据实际情况，可以推迟预装。本着坚持方向、分步实施的原则，,7,月,1,日后继续提供网络免费下载，继续在用于中小学校、网吧等公共场所的计算机上安装过滤软件，鼓励已装过滤软件的计算机厂商积极开拓市场。其他计算机如何预装，工业和信息化部将进一步征求各方意见，完善方案，改进方法，做好相关工作。,案例三：中国首例诉立法不作为案于法无据 法院一审驳回,2003,年,06,月,13,日,06:33,中新网,6,月,13,日电 据中国青年报报道，江苏省南京市江宁区人民法院昨天发出行政裁定书，驳回南京美亭化工厂对江宁区政府,“,立法不作为,”,的起诉。,法院认为，原江宁县政府江宁政发,1996,64,号文件是该政府针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，它的制定、发布、废止以及相关内容的重新制定、发布，都不属于具体行政行为，而属于抽象行政行为，依法不能对其提起诉讼。,今年,3,月，南京美亭化工厂厂长杨春庭向南京市中级人民法院递交了一份行政起诉书，以,“,行政立法不作为,”,为由，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。杨春庭因此成为全国第一个状告政府,“,行政立法不作为,”,的人。,江宁是南京市,2001,年撤县而建的一个区。杨春庭所告针对的是原江宁县政府制定的,江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法,这一地方行政规章。,据杨春庭说，,2002,年,5,月，他接到江宁区科学园发展公司的拆迁通知，要拆迁他位于江宁区东山镇杨村的美亭化工厂。但在拆迁安置补偿金额上，双方分歧很大。拆迁方依据的是,1996,年江宁县政府制定的,城镇房屋拆迁管理暂行办法,，根据这一办法，需补偿杨春亭安置费用,135,万余元。而杨春庭委托南京华盛兴伟评估公司对自己被拆迁资产进行评估，并参照现行的,南京市城市房屋拆迁管理办法,测算，认为应补偿安置费用,447,万元。,杨春庭继而研究发现，江宁区目前房屋拆迁依据的这个暂行办法，是,1996,年由原江宁县政府制定的，早已不适应撤县建区后江宁土地价格的巨大变化。而且，当初授权制定这个拆迁管理办法的上位法,1996,年,3,月施行的,南京市房屋拆迁管理办法,，已于,2000,年,3,月,7,日被废止。,这个已被废止的,南京市房屋拆迁管理办法,第,53,条是这样规定的：,“,本市所辖各县人民政府可参照本办法，结合本县实际情况制定拆迁办法。,”,江宁区现仍在施行的,江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法,第,1,条也说：,“,根据有关法律、法规和,南京市房屋管理拆迁办法,第,53,条的规定，结合江宁县实际情况，制定本拆迁办法。,”,案例四：姜某诉某质监局行政强制案,原告：姜某,被告：某市质量技术监督局（简称质监局）,2005,年,6,月,25,日，某部门向被告某市质量技术监督局（以下简称质监局）举报，举报原告姜某违法装运液化气。被告质监局即组织执,法人,员，对原告姜某运送石油液化气罐车进行检查。经查，运送石油液化气的苏,MC1056,汽车罐车驾驶员丁某无汽车准驾证，押运员原告姜某无汽车罐车押运员证。被告质监局遂于同日作出质技监封字,2005,第,5806,号,质量技术监督登记（封存）,决定,书,。,以原告姜某及享达燃气公司（原告姜某系享达燃气公司的业主）“购进液化石油气使用的罐车驾驶员、押运员均无质量技监部门核发的准驾证和押运证，涉嫌存在安全问题”为由，根据,技术监督,行政,案件办理程序的规定,（未引用条款），对装运液化气的罐车进行异地登记（封存），期限为,1,个月。该登记（封存）决定书同时规定，如不服决定，可在收到决定书之日起,60,日内申请复议，也可以于,3,个月内向人民法院提起,行政诉讼,。,2005,年,7,月,31,日，被告将登记（封存）的液化气罐车放行。,2005,年,9,月,29,日和,9,月,31,日，被告某市质监局以“无准驾证及押运员证驾驶液化气槽车”同一理由，分别暂扣原告姜某人民币,3000,元和,2000,元，并出具了编号为,0000028441,和,0000028449,的,暂扣款（物）专用收据,。,2006,年,3,月,10,日，原告姜某以被告某市质监局登记（封存）液化气罐车系违法扣押原告合法财产的,违法行为,、暂扣人民币,5000,元无,法律,依据等理由诉至法院，要求确认被告暂扣,5000,元人民币的行为违法，同时要求返还被扣的,5000,元。,【,裁判要点,】,某市人民法院经审理认为，本案被告于,2005,年,9,月,29,日和,9,月,31,日分别暂扣原告,3000,元和,2000,元人民币的强制措施，原告于,2006,年,3,月,10,日起诉，没有超过两年的起诉期限。被告在没有作出处理决定的情况下，向原告收取,5000,元人民币暂扣款的行为依法应当确认违法。,在一审法院作出宣判前，经法院协调，被告某市质监局将暂扣款返还给原告，原告自愿向法院申请撤回起诉。据此，某市人民法院裁定准许原告姜某撤回起诉，,诉讼,费用,450,元由被告某市质监局负担。,（三）,行政行为,事实清楚、证据确凿,43,行政诉讼法第三十三条,证据包括：,（一）书证；,（二）物证；,（三）视听资料；,（四）电子数据；,（五）证人证言；,（六）当事人的陈述；,（七）鉴定,意见,；,（八）勘验笔录、现场笔录。,以上证据经法庭审查属实，才能作为,认定案件事实,的根据。,行政诉讼法第三十四条,被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。,44,案例一,2004年4月24日，申请人租用A省W县两辆货车，从福州马尾装运第三人64辆摩托车发往A省H市，途经A省某县木竹检查站（以下简称“检查站”）时被查扣。检查站调查后认为承运人承运的摩托车松木外包装未经森林植物检疫，认定为无证运输违法行为。检查站以县林业局名义对两位个体运输户下达了两份林业行政处罚决定书，要求密封包装到达目的地后及时报验，并各罚款人民币2000元。,45,事后，申请人向某市林业局提起行政复议，某市林业局将复议案件交由该市森防检疫站办理。市森防站以自己名义作出复议决定。申请人及第三人以复议决定无效为由提出行政诉讼。诉讼中，被告市森防站发现错误，遂书面撤销复议决定书。某区人民法院向市林业局发出司法建议书，要求由市林业局重新复议。市林业局重新受理后，对照有关规定，认定某县林业局不具备森林植物检疫行政处罚主体资格，处罚系超越职权，依法撤销处罚决定书并责令某县林业局限期移送有权执法机构处理。,46,本案在行政处罚中存在的主要问题,1.,行政处罚对象认定错误。本案被处罚人应为“运输公司”，而不是受“运输公司”雇佣的个体司机。,2.,滥用职权、违反行政处罚“一事不再罚原则”，具体行政行为明显不当。本案涉案货运汽车两辆，系一个违法运输行为，即一个货主，一个承运方，一批货。就是办证也只需办一份,植物检疫证,，但执法人员认定为两个违法行为，开出两份处罚决定书，显系重复处罚。,47,3.适用规章错误。A省森林植物检疫实施办法第18条规定：“有下列情形之一的，森林植物检疫机构应当责令纠正，属于非经营活动中的违法行为，可以处50元以上1000以下的罚款，属于经营活动中的违法行为，可以处500元以上1万元以下的罚款运输单位或个人私自承运无植物检疫证书的森林植物或林产品的。”,48,该条所指的“经营活动”，从立法本意上讲，是指直接以森林植物或林产品为经营交易和运输对象的行为，同时该森林植物或林产品也是应施检疫对象。本案中，经营和运输标的物是摩托车，应施检疫对象却是摩托车的外包装。申请人的无证运输行为，应认定为“非经营活动中的违法行为”，在50元以上1000元以下的幅度内处罚。执法人员认定是“经营活动中的违法行为”，属扩大解释，违反立法本意，导致适用规章条款错误。,49,4.超越职权，处罚主体不适格。依据A省森林植物检疫实施办法第19条规定：“本办法规定的行政处罚，由县级以上（含县级）森林植物检疫机构决定。”本案处罚主体应为县森防检疫站，以县林业局名义实施处罚，系超越职权行为。这也是复议撤销处罚的主要理由。,50,5.违反法定程序，执法人员履行告知义务存在严重瑕疵。既然本案被处罚人为个人，根据A省行政处罚听证程序规定要求，对公民个人处以1000元以上罚款为较大数额罚款，当事人有听证权。本案中罚款数额为2000元，执法人员理应主动告知当事人享有听证权利并记录在案。但未履行告知听证权义务，剥夺当事人法定权利，违反行政处罚法有关规定，构成“违反法定程序”,51,案例二,2005年4月8日，中国人民银行安陆市支行与安陆市建筑总公司签订一份建筑工程合同，由安陆市建筑总公司承包建设中国人民银行安陆市支行办公楼工程。合同签订后，安陆市建筑总公司委派熊尔从作为该工程的项目经理开始施工。,52,2005年7月25日，安陆市环境监理大队向该工地下达了排污费核定通知书，核定该工地2005年7月至10月应缴排污费11200元。同年8月2日，该大队下达了排污费缴纳通知书。8月12日，该大队又下达了排污费限期缴纳通知书，责令该工地缴纳排污费11200元。,53,该工地项目经理熊尔从没有在指定期限内缴纳上述费款，安陆市环境保护局遂先后于2005年8月29日和2005年9月6日向该工地下达了行政处罚事先告知书和行政处罚决定书，以该工地拒缴排污费为由，依据排污费征收使用管理条例的有关规定，对其处以罚款15000元，缴纳2005年7至10月排污费11200元的行政处罚。,54,熊尔从认为，建总公司人行办公楼工地不能成为独立承担行政责任的主体，本案的处理对象应当是安陆市建筑总公司，具体行政行为的处罚对象错误；同时安陆市环保局认定的排污费数额没有事实依据，违反了行政处罚法必须事实清楚，证据充分的原则。故此，要求法院撤销安陆市环保局的行政处罚决定。,55,安陆法院认为，被告安陆市环境保护局处罚的排污单位是该市建筑总公司人民银行安陆支行办公楼熊尔从工地，该工地只是工程施工单位安陆市建筑总公司设立的临时机构，不具备独立的企业法人资格，同时被告亦未提供相应的证据证明该工地有独立承担法律责任的能力，所以被告处罚的主体错误。其次，在处罚程序方面，被告对被处罚人处以数额较大（15000元）的罚款，没有按照行政处罚法的规定告知原告有听证的权利，也没有举行听证，属于程序违法。因此，撤销了该具体行政行为。,56,案例三,某烟草专卖局认定张某无证运输假冒卷烟，张某提起行政诉讼，烟草专卖局提供了一组证据证明以下事实：张某年龄26岁，河北廊坊某地人，2008年8月17日清晨从河北廊坊往山东潍坊运输卷烟，无准运证，下午3点途径309国道某县路段时被查获，共有哈德门卷烟36件，经鉴定均系假冒卷烟，依照烟草专卖法实施条例的规定给予张某没收的处罚。,57,在法庭上，张某的律师也提供了一组证据证明以下事实：第一，张某的年龄不是26岁而是25岁；第二，被查获的时间不是下午三点而是下午5点；第三，查获的卷烟不是36件而是34件；第四，运输卷烟中有24件是假冒卷烟，其余10件是真品卷烟；第五，专卖局在处罚前没有听取张某的陈述和申辩。,58,案例四,某市工商局接到市某知识产权咨询有限公司举报，称某服装市场一摊主涉嫌经营假冒阿迪达斯牌运动鞋。在市工商局立案查处期间，市某知识产权咨询有限公司提供了阿迪达斯国际公司阿迪达斯牌商标注册人在国家工商总局商标局注册证复印件，以及阿迪达斯国际公司授权委托的具有假冒商品鉴定资格的市某知识产权咨询有限公司出具的王某销售的250双阿迪达斯牌运动鞋系假冒注册商标商品的鉴定证明。,59,市工商局据此对王某做出责令停止侵权行为、没收侵权商品并罚款1万元的行政处罚。王某对市工商局做出的行政处罚决定不服，未通过行政复议而直接向市人民法院提起行政诉讼。因市工商局案卷证据材料中未提供该授权委托书系经所在国公证机关证明、并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订阅的有关条约中规定的证明手续，法院以主要证据不足、认定事实不清为由判市工商局败诉。,60,主要证据不足的表现形式,1,、认定的事实不清，即认定的事实中，关系到定性或者处理结果的主要事实或情节不清楚。,2,、被处罚行为或事实缺乏必要的证据所支持。具体表现是：或完全没有证据，或只有部分次要证据,3,、认定的责任主体错误或证据不足。即将非责任主体认定为责任主体，未将责任主体作为责任主体认定，或认定的责任主体缺少有关证据加以证明。,61,4、将行为人的身份认定错误，责任能力认定错误。如将未成年人认定为成年人。,5、用来作为定案根据的材料在合法性上存在异议或瑕疵。主要表现是：违反先取证后裁决的原则，裁决时没有依据，之后凑合；用非法搜查或非法拘禁的方式获取证据；获取证据没有按照法定程序和方式进行，如未告知权利，未表明身份等。,6、用来作为定案根据的证据材料与待证事实没有关联性。,62,（,四,）行政执法程序合法、正当,行政处罚,行政许可,行政强制,正当程序原则,63,十八届四中全会决定,完善执法程序，建立执法全过程记录制度。,明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。,64,案例一：,吊销行政许可案例,2011,年,3,月,8,日，被申请人某局认定申请人某公司违反了行政法规某条例的规定，属超范围经营，根据某条例第十七条第一款、其实施细则第三十五条、第三十六条、第六十条之规定，决定吊销申请人的,经营许可证,。但被申请人在作出决定前，没有告知申请人有要求举行听证的权利,;,作出决定时，没有下达行政处罚决定书，而是以文件形式下发了,关于吊销某公司,的通报,。,66,作出决定后，没有依据行政处罚法,的规定履行送达程序，而是于,3,月,10,日在某报纸上对吊销申请人,业务经营许可证,一事进行了披露。申请人对此不服，向复议机关申请行政复议。,67,行政复议决定：,被申请人作出吊销申请人,业务经营许可证,的行政处罚，违反了,中华人民共和国行政处罚法,规定的法定程序。根据,中华人民共和国行政复议法,第二十八条第一款第,(,三,),项第,3,目之规定，某政府撤销了被申请人某局,关于吊销某有限公司,的通报,。,68,评析：,根据,中华人民共和国行政处罚法,第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利,;,当事人要求听证的，行政机关应当组织听证” 之规定，被申请人作出吊销申请人,业务经营许可证,的行政处罚决定之前，应当告知申请人有要求举行听证的权利，但被申请人没有依法履行告知程序。,69,根据,中华人民共和国行政处罚法,第三十九条“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”之规定，被申请人作出吊销申请人,经营许可证,行政处罚决定时，应当制作行政处罚决定书，但被申请人没有制作行政处罚决定书，而是采用了书面通报的方式。,70,根据,中华人民共和国行政处罚法,第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人,;,当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”之规定，被申请人应当将行政处罚决定依法送达申请人，但被申请人没有依法履行送达程序。,71,案例二：行政执法程序,骑车闯灯被罚诉交警未示证件,案情：,张某驾驶电动车通过闹市区一路口闯红灯被交警当场处以,50,元罚款,张某认为交警执法时未出示证件构成程序违法,请求法院判决撤销该行政处罚决定。近日,江苏省南通市中级人民法院终审认定,执法民警不构成程序违法,驳回原告的诉讼请求。,2013,年,10,月,21,日,张某骑电动车行驶时因闯红灯被身着警服的执勤民警拦下。民警在履行告知义务、听取陈述申辩等法定程序后,当场作出罚款,50,元的决定。张某认为,执法民警未向其出示证件,72,构成执法程序违法,诉至南通市港闸区人民法院,要求撤销行政处罚决定。,对此,南通市公安局交巡警支队一大队辩称,执法警察执法时身着人民警察制式服装,佩戴人民警察标志和单警装备,外着反光背心,执法程序合法,请求驳回原告的诉讼请求。,73,判决结果：,港闸法院审理认为,除了证件,制式服装等也是体现人民警察身份的重要标志,且更为显著。在繁华的闹事路口、交通岗亭下,执法民警身着警服即足以表明令社会公众相信的执法身份,张某应当具有这一基本判断常识。是否履行出示证件这一执法程序未损害张某任何合法权益,对被诉行政处罚的合法性不构成实质性影响,故执法民警未出示证件不构成程序违法。,74,张某不服,向二审法院提起上诉。南通中院审理后,二审驳回上诉,维持原判。,75,案例三：行政执法文书石光荣诉公安局行政强制案,原告：石某,被告：开县公安局,原告之女石昌琼于,2008,年,1,月,8,日乘坐恋人张,的摩托车回开县和谦镇，途经温泉镇因天气寒冷，二人便在该镇东方红旅社,304,号房间同宿一间屋。当晚开县公安局温泉派出所接报警来此打黄，见二人无身份证又无结婚证，遂分别询问，二人各说一词。公安机关认为有违法嫌疑，便将二人带回派出所，后经核实，二人不是夫妻，同是和谦人，石昌琼已离婚，张,有妻子，妻子叫刘扬群，双方属自愿行为，并未有金钱交易，他们要求保密不要让其家人知道，拒绝提供各自家属联系方式。当晚凌晨,1,时许，该派出所民警让石昌琼先行离所。派出所民警教育张,后，其找人代写了检讨。,2008,年,1,月,9,日早晨,8,时许，石昌琼被发现躺在温泉农贸市场梯子处，后经抢救无效死亡，经重庆市公安局物证鉴定中心尸检，鉴定意见为：石昌琼系高坠致颅脑损伤并发中枢性呼吸循环衰竭死亡“。,原告诉称，对开县公安局尸检鉴定结论有异议，我女儿石昌琼是在警方的控制之下死亡的，请求判决确认被告限制石昌琼人身自由并致死亡的行为违法，并请求赔偿死亡赔偿金及丧葬费498640元，原告生活费9476元，医疗费7205元，计515321元。,被告辩称，原告所述与事实不符，我局温泉派出所两名民警出警，出警是合法的，公民配合公安机关接受调查是义务，公安机关没有非法限制人身自由。石昌琼的死亡并非我局的行政行为所致，与我局的行政行为无因果关系，我局的行政行为合法，不应承担赔偿责任。请求驳回原告的诉讼请求。,法院认为被告在对原告之女继续盘问时未经批准和作任何记录，公安机关办案程序违法，据此，法院依据最高人,民法,院关于执行中华人民共和国,行政诉讼法,若干问题的解释第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：,确认被告开县公安局对石昌琼留置盘问的行政行为违法。,案件受理费50元，由被告开县公安局负担。,案例四：,未开具扣押清单致行政强制措施违法,诉讼双方,原告：高树礼，男，,1980,年,10,月,11,日出生，汉族，住凤阳县刘府镇大桥村。,委托代理人：张家和，安徽顺华律师事务所律师。,被告：蚌埠市公安局交通警察支队,(,以下简称交警支队,),，住所地：蚌埠市解放一路,193,号。,法定代表人：费利生，支队长。,委托代理人：柴建淮，系该支队法制科科长。,委托代理人：费燕，系该支队事故大队政委。,被诉具体行政行为,被告交警支队于,2007,年,4,月,17,日对原告高树礼作出皖,C0056907,号行政强制措施决定：,2007,年,4,月,17,日当事人高树礼在合蚌路淮光,(,长淮,),中心医院门前实施交通事故违法行为。根据公安部,交通事故处理程序规定,第三十三条的规定，扣留晋,AC3427,机动车一辆及行驶证、驾驶证，当事人持本凭证在,10,日内到事故大队接受处理等内容。于当日一并扣留了高树礼皖,C16207,号机动车牌照两块，对晋,AC3427,机动车实施扣留的期间为,2007,年,4,月,21,日至,4,月,26,日。,原告诉称：,2007,年,4,月,17,日晚，原告驾驶晋,AC3427,红色奥托牌汽车沿,S101,线由东向西行驶至长淮中心医院门前路段时，与由西向东越过中心线逆向行驶的车号为皖,C22194,摩托车相撞。当时处理事故的民警,未开具扣留清单,，即将原告的机动车及车内物品扣留。,4,月,20,日被告才接到原告作出皖,C0056907,号行政强制措施决定通知，此决定,未载明扣留皖,C16207,号牌照两块,。,4,月,21,日被告作出交通事故认定书后，仍扣留原告的机动车一辆和皖,C16207,号牌照两块。被告该具体行政行为违背法律规定，请求法院依法撤销。开庭时原告变更诉讼请求，要求确认被告,2007,年,4,月,21,日至,26,日期间扣留晋,AC3427,奥托牌汽车一辆和皖,C16207,号牌照两块的行政行为违法。,被告辩称：,2007,年,4,月,17,日晚，原告驾驶悬挂皖,C16207,牌号红色奥托牌汽车,(,该车实际登记号牌为晋,AC3427),，沿合蚌路由东向西行驶至长淮中心医院门前路段时，驶入道路左侧与相对方向胡铁弟驾驶的车号为皖,C22194,摩托车相撞。被告接报警后即到事故现场处理，依法扣留原告机动车一辆，收缴挪用的皖,C16207,号牌照两块，并无不妥，原告的诉讼请求于法无据，请求依法驳回。,法院经公开审理查明：,2007年4月17日晚，原告驾驶的红色奥托牌汽车行驶至长淮中心医院门前路段时，发生交通事故，被告接报警后即到事故现场处理，根据交通事故处理程序规定第三十三条规定，向原告高树礼作出皖C0056907号公安交通管理行政强制措施，决定扣留晋AC3427机动车一辆和驾驶证、行驶证，另收缴了皖C16207号牌照两块(但在强制措施凭证上未有列明)，并告知原告持行政强制措施凭证在10日内到事故大队接受处理。2007年4月21日，交警支队事故大队作出公交认字(2007)第00067号交通事故认定书，认定高树礼应负此事故的全部责任。2007年4月26日，交警支队事故大队收到蚌埠市龙子湖区人民法院(2007)龙诉保字第22号协助执行通知书，要求协助扣押高树礼驾驶的晋AC3427奥拓车，该车车主系赵贵中。,被告交警支队作为法律授权的机关，有权负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。,2007,年,4,月,17,日晚，原告驾驶的奥托牌汽车行驶至长淮中心医院门前路段时发生交通事故，被告接报警后即到事故现场处理，并根据,交通事故处理程序规定,第三十三条规定，依法向原告高树礼作出行政强制措施，决定扣留晋,AC3427,机动车一辆和驾驶证、行驶证，并告知原告持行政强制措施凭证在,10,日内到事故大队接受处理。,中华人民共和国道路交通安全法,第七十二条和,交通事故处理程序规定,第三十三条规定：因收集证据的需要，可以扣留事故车辆。被告,2007,年,4,月,21,日作出事故责任认定后，认定书送达双方当事人尚需一定的时间，被告扣留原告车辆在事故处理的合理期限内，故原告请求法院确认被告违法超期扣押晋,AC3427,奥托牌汽车的理由不能成立。,被告收缴原告的皖,C16207,号两块牌照，未有提供其作出的收缴凭证，在被告出具的皖,C0056907,号公安交通管理行政强制措施凭证中，亦未载明该两块牌照系非法装置，,被告收缴牌照的具体行政行为，程序违法,，原告请求确认被告确认该行政行为违法的诉讼理由成立，依法应予支持。,判决如下：,1,确认被告蚌埠市公安局交通警察支队收缴皖,C16207,号牌照两块的行政行为违法。,2,驳回原告高树礼的其他诉讼请求。案件受理费,50,元，由被告负担。,点评：,被告蚌埠市交通警察支队虽然有比较正当的理由扣留原告的机动车牌照，但是其扣留的措施没有依照有关法律、法规规定的程序进行。本案的审判通过确认被告蚌埠市公安局交通警察支队收缴皖C16207号牌照两块的行政行为违法，再次宣示了行政机关必须依法行政的原则，体现了人民法院行政审判对行政机关实施的具体行政行为进行的严格而全面的审查。,审判表明，不管行政机关采取有关行政强制措施是否有正当的理由和现实的必要，其都必须严格地依照法律规定的程序实施，否则将不能得到法律的认可。同时审判对原告其他诉请的驳回也体现了对行政机关依法行使职权的维护，通过正反两个方面的判决对当事人进行了生动的法制教育和宣传。,案例五：禹州市宏达石油发展有限公司诉禹州市住房和城乡建设规划局行政强制纠纷案,原告宏达石油公司诉称：为了方便过往车辆加油，2009年，我公司在原来的基础上重新建一新加油站，被告以我公司未取得建设工程规划许可证为由，下达拆除决定书，限三日内拆除该油站。我公司是拆旧建新，不影响城市规划，不是非拆不行。被告的处罚决定事实不清，证据不足，而且程序违法，故请求依法撤销被告作出的禹建拆字（2010）第002号限期拆除决定书。,被告住建局辩称：我局作出的限期拆除决定书认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，应予维护。另外，我局所作决定书的相对人是孙红广，原告宏达石油公司没有主体资格，应驳回其起诉。第三人孙红广述称：我同意原告的诉讼请求。,2009,年,12,月,8,日，被告住建局对原告宏达石油公司下达禹城建（,2009,）停字第,386,号停止违法行为通知书，以该公司在远航路西段路南建设的加油站无,建设工程规划许可证,为由，责令立即停止违法行为。查处过程中，第三人孙红广称加油站系其个人所建。 住建局于,2010,年元月,15,日向第三人下达了禹城建（,2010,）停字第,008,号责令停止建设通知书，行政处罚陈述、申辩权利告知书，（,2009,）第,574,号行政处罚听证权利告知书，限孙红广三日内进行陈述、申辩，书面提出听证申请，逾期视为放弃听证。,2010,年元月,18,日，孙红广提出听证申请。,2010,年,1,月,19,日，住建局作出禹建拆字（,2010,）第,002,号限期拆除决定书，认定孙红广在远航路西段路南的建设是在未取得,建设工程规划许可证,情况下进行的，对城市规划实施的影响无法采取改正措施进行消除。根据,中华人民共和国城乡规划法,第六十四条之规定，限孙红广自接到决定书之日起三日内自行拆除。,2010,年,1,月,20,日。,2010,年,1,月,22,日，被告将（,2010,）第,002,号限期拆除决定书张贴于涉案建筑物大门上，并申请禹州市公证处对其张贴行为进行了公证。原告宏达石油公司向本院提起行政诉讼，以加油站是拆旧建新不影响城市规划，被告的处罚决定事实不清、证据不足、程序违法为由，请求予以撤销。,本院认为：以特定人为行为对象的行政法律行为生效规则是受领生效，即行政主体将行政法律行为告知行政相对人，并为行政相对人所得知，行政法律行为才开始生效，而受领生效规则采用送达的方式。本案中，被告作出的禹建拆字（,2010,）第,002,号限期拆除决定书也是以特定对象作出的具体行政行为，该行政行为须合法送达给行政相对人才生效，而被告却采用将限期拆除决定书张贴于涉案建筑物大门的方式送达，不符合法律规定。因此，被告作出禹建拆字（,2010,）第,002,号限期拆除决定的具体行政行为不发生法律效力，原告提起行政诉讼不当。依照最高人民法院,关于执行,中华人民共和国行政诉讼法,若干问题的解释,第四十四第一款第（十一）项的规定，裁定如下：驳回原告禹州市宏达石油发展有限公司的起诉。本案受理费,50,元，由原告负担。,二,、行政执法体制,（一）我国行政执法体制的发展,1.,早期专业行政执法体制,在我国计划经济时期，行政执法体制构建上仿照苏联模式，以韦伯的官僚制为基础，建立了严格的上下级等级系统，按照职能分工设置行政机构。,93,2.,联合行政执法体制,20,世纪,80,年代，人民逐渐意识到行政执法机关数量大幅度增加所造成的执法效率低下、职责交叉问题，各级人民政府开始采取由一个行政机关牵头、多个部门配合的联合执法模式。,94,3.,综合行政执法体制,按照,行政处罚法,关于由一个行政机关行使有关行政机关行政处罚权的法律设定，依据相对集中行政处罚权的制度规范，结合地方城市环境秩序管理实践，建立起了一种由一个行政执法机关统一行使多个行政执法权力的体制模式。,95,十八届四中全会决定,(,三,),深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。,推进,综合执法,，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。,96,完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。,97,（二）行政执法体制之,-,综合执法体制的构建,1,.,综合行政执法体制设立的背景及发展过程,1996,年颁布的,行政处罚法,打破了一直以来行政执法条块分割的管理模式，规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，由此相对集中行政处罚权制度得以确立。,98,我国综合行政执法体制的设立经历了初创、试点以及推广三个阶段：,国务院,1996,年,4,月,15,日下发了,关于贯彻实施,的通知,（国发,199613,号），要求地方结合实际调整行政处罚权，并大力支持地方政府积极试行相对集中行政处罚权。,99,跨部门综合：城管执法,1997,年,5,月，经国务院批准后，首先在宣武区设立城市管理监察大队，标志着相对集中行政处罚权制度正式进入实施阶段，北京市也步入了探索综合行政执法体制的新阶段。,与此同时，国务院先后批准了天津市、河北省等,14,个地区逐步开展相对集中行政处罚权的试点工作。国务院在,2000,年下发的,关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知,中提出，各地方将行政体制改革与相对集中行政处罚权制度相结合，“积极稳妥的扩大试点范围”。,100,2002,年，国务院下发,关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定,，授权省、自治区、直辖市人民政府结合本区域工作实际，按计划逐步开展实施相对集中行政处罚工作。至此为止，相对集中行政处罚权制度在全国的试点工作顺利结束。,101,通过,5,年多的工作试点，综合行政执法体制逐步成形，北京市于,2003,年,1,月,29,日，正式挂牌成立市城管执法局。,据了解，全国共制定了,39,部地方性法规或规章，为推动相对集中行政处罚制度的规范化发展奠定了法律依据。,102,2.,机构设置,由于综合行政执法管理体制是在国务院政策的指引下，各地方结合地区实际，以实施相对集中行政处罚权为中心而建立的，因此，各地方综合行政执法部门的组织形式、权力配置、人员编制等方面呈现出多元化特点。,103,我国综合行政执法这种以行政执法环节为管理目标的横向行政组织机构，不仅要面对我国长期形成的传统条块分割行政管理体制设置的束缚，还要面对自身机构设置不统一、不确定的体制现状，可见综合行政执法管理体制的成熟和完善仍将面临重重困境。,104,3.,管理职责,城市管理综合行政执法部门的管理职责一般分为两个层面：,一是市一级的综合行政执法部门，主要承担统筹调度、制定规范等业务指导方面的职责。,二是地方基层综合行政执法部门具体实施有关城市管理的行政处罚权。,105,综合行政执法活动的主要范围包括工商管理、环境保护、园林绿化、市容环境卫生、城市规划、公安交通中非法运营方面以及强制拆除违章建筑物等七个方面的管理职责。除此之外，省、市一级综合行政执法部门主要履行建章立制、业务指导等规范性职能。,106,同时，根据国发,200217,号的规定，省、自治区、直辖市政府也可根据地区实际，适当扩大相对集中行政处罚权范围。因此，各地方综合行政执法部门的职责范围不尽相同。,107,天津市市场和质量监督管理委员会正式挂牌成立,2014年7月30日上午，天津市市场和质量监督管理委员会正式挂牌并举行成立后的首场新闻发布会，该委员会是由原市工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局三个部门“三合一”整合而成，至此，在全国省级层面，天津市率先建立了大市场大部门监管新体制。,108,按照“整合工商、质监、食药监部门职能，形成统一的监管队伍，优化监管流程，实现与国际规则接轨、与各级政府联动，保证监管到位、激发市场活力”的原则，整合后将实行“一个窗口办事、一个窗口投诉、一支队伍执法”的服务和监管新模式。行政审批工作将由原来的三个部门分别受理行政审批许可事项，改为一门受理，实现“一个窗口办事”。,109,“12315”、“12365”、“12331”三个受理平台，将整合形成一个机构、一支队伍、统一工作流程、三个呼号受理、集中一体化办公，实现“一个窗口投诉”。原工商、质监、食药监的三支执法队伍也将按照专业化、职业化目标，实施一体化整合，形成“一支队伍执法”。,110,深圳市市场监督管理局,中央编委和广东省委省政府批准于2009年8月成立的深圳市人民政府机构改革方案组建而成的行政机关。机构改革后，深圳市市场监督管理局成为深圳继公安局之后的第二大部门，其监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权（商标、专利、版权）、物价、餐饮监管（其他地区属于食品药品监督管理局或者卫生局的职能）、酒类产品监管等部门职责。,111,部门内综合执法,农业综合执法,1996,年,6,月，农业部下发,关于农业系统贯彻实施,的通知,（农政发,19966,号），明确以浙江省农业厅为试点单位，在种植业范围内开展相对集中行政处罚权的试点工作。,112,1997,年,5,月，浙江省舟山市定海区农业行政执法大队成立，这是全国首个经编制部门批准成立的县级农业综合执法机构。,1998,年,3,月，福建省莆田市农业行政执法支队成立，这是全国首个经编制部门批准成立的市级农业综合执法机构。,113,1999,年,1,月，农业部下发,关于进一步开展农业行政综合执法试点工作的意见,（农政发,19991,号），在全国农业系统全面启动农业综合执法试点工作，并选择了,20,个单位作为第一批试点单位。,114,2002,年,12,月，第九届全国人大常委会第三十一次会议修订的,中华人民共和国农业法,第八十七条第三款明确规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，,实行综合执法，,提高执法效率和水平。”自此，农业综合执法有了明确的法律依据，并成为地方农业主管部门的