第3课公共管理的运作过程

单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共管理学,教师：雷平,办公室：教,4,305,1,第三讲 公共管理的过程,第一节 公共管理问题的确和目标的确立,第二节 公共管理运作方案的决策,第三节 公共管理运作方案的实施和修正,第四节 我国现行公共决策体制的问题,2,第一节,公共管理问题的确和目标的确立,3,1、社会问题转变为公共管理问题的条件,确诊问题是什么，它为什么会发生。,问题的重要性是什么，也就是解决它有何社会意义，对社会生活有何影响。,一、公共管理问题的出现与确认,4,对问题加以比较，在各种问题中选择最重要、最急需解决的问题。,对现实条件的把握，以使那些“应该”解决和“能够”解决的问题得到最有效的解决。,5,二、确定公共管理问题的主要方法,1、直接的调查方法,2、间接的调查方法,问卷法,访谈法,单个面谈访问,公众代表座谈会,6,三、公共管理目标的确立,1、确立公共管理目标的要求,公共管理运作过程进入确定目标这一阶段，标志着公共管理运作方案的制定进入到,实质性的构思阶段,。,7,在确立目标时，必须综合考虑多种因素：,一要考虑社会需要和现实条件；,二要考虑人们之间的各种利益关系；,三综合人们利益的最佳方法；,四效果预测，包括对目标实现障碍的估计。,8,2,、公共管理运作的具体计划,一个可行的公共管理计划应能回答以下,7个方面的问题：,（1）公共管理机构必须做什么?,（2）公共管理机构现在何处?,（3）公共管理机构面临的问题主要是什么?,9,（4）公共管理机构可能做些什么?,（5）公共管理机构采用哪种方案?,（6）方案实施中公共管理人员应该在何处?,（7）如何了解公共管理机构的工作状况?,10,3、公共管理计划的分类,长远计划,主要针对中期及其以上的目标而拟定。在长期计划中具体又包括三种类型：,策略性计划是总体性的计划,偶然性计划是考虑到具体环境和条件而制定的各种实际计划,执行计划是具体的执行规划和意图,11,短期计划,主要针对一年及其以内的目标而拟定。短期计划通常只包括公共管理机构要做的各种具体工作。,12,四、公共项目的目标管理法,1,、目标管理法的含义,目标管理法,是使每个时期所要达到的具体目标明确化的方法。,13,在目标管理法中，项目总目标与公共管理目标一致，而项目总目标又划分为若干具体的小目标(即项目分目标)，项目分目标与项目总目标一致。在许多情况下，项目分目标又可能包含着许多具体的子目标，从而形成,树状式的目标体系,。,14,2、目标管理法的利弊,目标管理法的优点：,（1）有利于管理工作的协调。（2）有利于减少盲目性和误导性。（3）有利于调动公共管理人员的参与积极性。（4）有利于对整个项目进行控制和监督。（5）有利于对实施状况进行评估。,15,目标管理法的缺陷：,（1）协调难度大。,（2）目标易模糊。,（3）人员要求高。,16,第二节 公共管理运作方案的决策,17,一、公共管理运作方案的拟订,1,、公共管理决策的重要特点,决策,是决定问题的解决方法和途径的过程。在任何管理活动及管理活动的各个层次中都存在决策。,18,问题一：决策是艺术创造，还是理性过程,问题二：决策是封闭行为，还是公开行为,19,问题一,答案：公共管理决策是理性行为过程,民主程度越高，公共管理决策的程序化越强,20,关于决策主要存在两种观点：,一种观点认为决策主要是直觉和创造性活动的结果，它主要表现为一种艺术活动。,另一种观点认为决策是一个理性过程，它包括一些基本的思考步骤。,21,由此，形成两种决策的类型：,程序式决策，,是指遵循相对稳定的执行程序，不可能更改，最多在时间上发生变化。,非程序式决策，,是指不遵循固定的程序，打破决策常规，带有极大的非理性和直觉色彩。这种决策常常是针对突发问题。,22,公共管理中，由于大部分决策是集体作出的，分工负责和专业化使得管理人员个人只能在决策中起很小的作用，因而决策主要是程序式的理性行为过程。,23,问题二,答案：公共管理决策是公开化决策。,公共管理组织是受社会公众的委托和授权来实施对社会公共事务的管理，其决策行为及结果应该充分反映社会公众的利益和要求，因此，公共管理的决策过程必须是公开的和透明的。,24,公共管理决策公开化的意义：,实现社会公众参与的有效途径,预防公共决策失误的重要保证,对公共组织实施社会监督的基本前提,25,公共管理决策的公开化应该在以下四个方面得到体现：,（1）信息公开,（2）主动沟通,（3）积极回应,（4）接受监督,26,2、拟订方案的含义,拟订方案,指对决策目标进行深入的分析、假设、推理和判断，为实现决策目标而准备一系列行动方案的过程。,27,3、拟订决策方案的特征,围绕决策目标必须拟订多种方案,如果只拟订一种方案，就无所谓“决”。,“,决,”,必须是在若干方案对比中进行的,28,拟订方案的同时启动方案的检验和审定,公共管理方案实施一旦失误，其消极后果十分严重。,29,拟订的方案是以预见性来指导实践的,所谓预见性，就是拟订方案时，不但要总结过去的经验，考虑现在的实际，还要估计未来，努力拟订出可行、可靠的方案。而公共管理决策所面临着大量新的社会问题，并没有现成的做法和模式，更需要科学性和预见性。,30,3、拟订方案的作用,为实现决策目标而寻求有效途径,成为决策的间接来源和依据,31,4、拟订方案的原则,目的性原则,拟订备选方案时必须对准决策目标。,可行性原则,对决策环境的各项因素进行深入分析，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。,32,整体详尽性原则,要求拟出所有实际上可以实施的方案。,互相排斥性原则,拟订的各个备选方案的内容应各自独立、相互排斥，不能只有形式上的不同而无实质上的不同。,33,5 、拟订方案过程的要求,具体化,多样化,创新性,1,2,3,34,6、拟订方案的可行性分析,可行性分析就是在拟订方案时，要根据实际情况，寻找并分析各种可能达到目标的决策方案，并根据决策环境的实际条件论证这些决策方案的优劣，以便让决策者从中选取令人满意的方案。,35,二、公共管理方案的抉择,1,、方案抉择的含义,方案抉择,指决策者在对智囊团的制订的多种备选方案进行全面的对比和评价基础上，最终确立一个最满意方案的工作。,36,备选方案是各种思路的产物，各具特点，各有所长。,要善于决断、敢于决断。,选优时不能求全责备，不能过分追求理想化的十全十美的方案。,37,2、方案抉择的作用,抉择环节的重要职责对决策者的决策素质提出了严格的要求。,方案的抉择过程实质上是备选方案的优化过程。,科学合理的抉择是方案实施成功的基础。,方案抉择在整个决策过程中处于关键地位,38,3、方案抉择的原则,全面性原则,客观性原则,对比优化原则,可行性分析原则,集体抉择原则,39,4、综合分析方法,综合分析,是对各备选方案按照决策的要求作出或优或劣以及优劣程度的鉴定。,综合分析的内容主要有两个：,单项评价分析和总体评价分析。,有利条件与不利条件的分析。,40,综合分析方法对方案鉴定的标准主要从三个角度来考虑：,两类目标的实现程度,代价与效果的比值,积极影响和消极影响的比值,从两类目标的实现程度来看,决策目标可以分为必须达到的目标和希望达到的目标,41,从代价与效果的比值上看,如果取得的效果相同，那么，付出的代价越小的方案就越好；而如果所付出的代价相同，那么，取得的效果越大的方案就越好。,42,从积极影响和消极影响的比值看,积极作用相同的方案，其消极影响越小的越好；反之，消极影响相同的方案，其积极作用越大的越好。,43,5、方案抉择的结果,多中选一,仅有一个方案完全符合目标的要求，明显优于其它方案。,合多为一,在多个备选方案中取长补短，最终形成一个全新方案。,44,重新拟定,各个备选方案都存在明显弊端，很难将它们综合为一个令人满意的方案。要求有关人员重新拟定决策方案。,45,暂缓抉择,各个备选方案都不太成熟，决策者感到对决策问题胸中无数，短时间内难以拟定新的方案，因此只能暂缓选择方案。,46,6、方案试点的必要性,决策方案选定后并不等于决策过程的终结。公共管理中重大问题的决策，最好不要马上付诸实施，一般应先采取小范围试点，加以验证、补充和完善，然后再具体实施。,47,三、备选方案的抉择标准满意标准,1,、满意标准的内涵,决策者在收集信息、拟定方案、选择方案和实施决策阶段都只能也只需要得到一定程度的满意，去寻求绝对的最优不仅是徒劳的、也是不必要的。,48,2,、决策标准只能是满意标准的原因,首先，人们的认识规律具有渐进性特征，需要通过实践、认识、再实践、再认识的过程，才能逐渐形成完整准确的认识。,49,其次，从理论上说最优结果的前提是列出全部的备选方案，但是，在实践中不可能列出全部方案，那么，也就无法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最优的。,50,再次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用更加突出。,具体表现为：,51,（1）在社会问题的界定和确立过程中受到价值评价的影响，在社会问题转化为公共管理运作方案的过程中，除了取决于这一问题本身的性质和影响程度之外，必然同时受到决策者价值评价的制约；,52,（2）公共管理运作方案的决策不能脱离社会的文化背景，必然会反映一定社会的文化价值观念；,53,（3）在选择和运用研究方法上也存在着价值评价的影响，研究方法的不同对所需资料的要求也不同，研究者受到研究时间和研究经费的限制，会对研究方法进行筛选和调整，结果使方案在很大程度上带有研究者个人的价值评价。,54,第三节,公共管理运作方案的实施和修正,55,一、公共管理运作方案的实施,公共管理运作方案的实施是一个完整的过程，它主要包括以下三个阶段：,准备阶段：包括制订实施方案；思想准备；组织与人力的准备；财物准备。,56,落实阶段：包括设置一定的,指挥中心,；加强沟通、协调工作，明确各级组织与人员的权责；实行有效的控制。,评估阶段：对整个过程及其效果进行检查和评估，同时对方案本身的正确与否加以检验。包括效果检测；绩效考核；总结经验。,57,徐本禹案例,徐本禹,男，山东聊城人。2004,年“感动中国”年度人物,时间序列,1999,2003,2004,2005,2008,58,59,60,二、公共管理运作方案修正的必要性,1,、方案实施问题和偏差的表现,执行方案的人员没有按运作方案规定的程序和内容执行，出现了诸如“上有政策，下有对策”的情况，导致方案目标的偏离。,61,方案实施中由于不可控因素的干扰，造成了方案执行中的困难。,一定的方案经决策而实施了一个阶段之后，不但没有解决社会问题，反而加重了问题的严重性，或者有时该方案的实施不能产生任何效果。,62,2,、公共管理运作方案修正的必要性,任何方案的制定都是一个复杂的认识过程，有可能在某一方面或某些方面考虑不周，认识发生偏差，就会导致方案偏离目标。,63,任何公共管理运作方案都带有预测性、风险性和探索性，这决定了相应的方案有失败或非预期性结果出现的风险。,64,决策行为本身是否科学也有重要意义，假若决策者本身不按科学规律办事，所选择的方案就有可能是错误的。,由方案提出到实施的,“,时间推移,”,会影响方案本身的修正。,65,3、方案修正的负效应,它可能会影响到公共管理机构的形象或声誉。,它会影响方案实施的进度和效率。,它在一定程度上会造成社会资源的浪费。,它会影响人们对方案的信心。,66,4,、方案修正的要求,力求方案制定的科学性,保证信息反馈的正确性,67,总之，在公共管理运作方案的制定与实施过程中有两个特别的关键的环节：,一是决策前的问题确认，这是科学决策的重要保障；,二是实施过程中的修正与补充，这是公共管理运作方案实施达到预定目标的重要环节。,68,只有正确地决策，并不断地修正和补充方案，从而使方案有效地得到贯彻执行，才能真正实现公共管理的目标。,69,第四节 我国现行公共决策体制的问题,70,我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展的。迄今为止仍有许多缺陷和不足，不能适应社会主义市场经济发展和现代化建设以及全面建设小康社会的需要。从总体上看，我国目前正处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期，但传统的决策体制及决策模式并未彻底消除，现代化的决策体制并未最终确立起来。,71,我国公共管理决策体制的弊端,一、决策内容“越位”与决策主体的“单调”,二、决策系统中枢机构不健全,三、信息、咨询机构比较薄弱,四、监控机构作用不到位,五、决策程序法定化程度低,72,一、决策内容“越位”与决策主体的“单调”,1、政府行政决策包揽大量的应由市场、企业、社会来作出的决策,决策内容“越位”,公共管理决策应着眼于公共问题，提供公共服务，服务于公共利益，只有社会、市场、企业、个人不能解决的问题才通过公共管理来决策。政府应从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。,2、党与政府仍然是当代公共管理的“主力军”决策主体 “单调”,非政府公共组织在公共管理中所发挥的作用还比较小,73,二、决策系统中枢机构不健全,1,、主体之间职权不清，党政不分、政事不分、政企不分。,党政不分 党应将纯属政府管理职能的行政权力归还政府，即不管具体的行政事务，从一个“运动员”转变为“裁判员”，将工作的重点放在制定方针、路线、政策和研究党和国家的宏观发展计划等方面。,政事不分 人民把“政府”理解成广义的政府，既包括了党、政府，又包括了这些事业单位甚至非政府公共组织。,政企不分 大量非政府公共组织“官办性”色彩较浓，,政府对他们又没有严格的规范和制约。,74,二、决策系统中枢机构不健全,2、行政决策中枢机构的综合协调中心地位没有确立。,中国政府职能还处在转变之中，政府部门之间的关系还未完全理顺，政府各部门自成体系，条块分割，各自为政，互相推诿、互相扯皮、互相封锁，彼此牵制，造成行政协调难度加大，任务加重。,75,二、决策系统中枢机构不健全,3,、政府部门内部决策与执行高度统一，难以有效控制违背公共利益的决策。,决策是利益的划分，执行是利益的实现，自己订立原则，然后自己执行，难以有效控制违背公共利益的决策。,决策与执行相对分开应成为各级政府机构改革的一条不可替代的原则。,76,二、决策系统中枢机构不健全,4、责任追究制度刚开始起步。,公共决策的失误，与责任机制不健全有关,决策者没有决策失误的压力，对错误决策的追究没有形成一套系统完备的制度体系,责任追究制度刚开始起步，要成熟和发挥最大作用还需经历一些时日,77,三、信息、咨询机构比较薄弱,1,、信息机构还没有充分、有效发挥作用。,公共决策过程也就是信息的流动和转换的过程。信息是政策制定、执行、评估和监控的依据,信息来源和信息质量受局限。目前主要还是依靠执行系统提供信息。,目前我国信息处理的技术、方法和手段比较落后，在信息处理上存在着慢、粗、乱的问题。,78,三、信息、咨询机构比较薄弱,2、思想库实际发挥作用有限。,普遍存在行政性太强而自主独立性和学术性偏弱的弊端。,政策研究就丧失了应有的客观性、公正性和科学性。,79,四、监控机构作用不到位,根据法律的规定，公共决策既有外部的监督，也有内部的监督。,外部监控机构是政党、人大、司法机构、社会团体（也就是利益集团）、大众传媒和人民群众。,内部监控机构是上级政府机关、行政监察机构和内审部门。,80,四、监控机构作用不到位,监督机构监督作用的发挥极其有限的原因是：,专业监督机构与专业监督人员数量有限，而且没有相对独立性，不能充分发挥作用。,人民群众没有养成监督的意识，也没有养成监督的习惯。,81,五、决策程序法定化程度低,公共决策涉及社会各方利益的调整和分配，只有一套完整的利益表达、提取、吸纳、协调等决策规则和程序才能确保各种利益主体参与公共决策过程的有序性。,没有法定的决策程序，就没有决策的科学化与民主化。,但是我国公共决策程序法定化的程度还是比较低的。,82,谢谢各位！,83,