第一讲 公共工程管理范围、目标与任务

单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,#,2014.3.,第一讲,工程管理的范围、目标与任务,公共工程管理概论,公共工程项目管理框架,公共工程项目管理,范围,周期与流程,内容与方法,主体,2,高速铁路,3,京沪高铁,4,雅泸高速公路,5,城市,广场,道路,体育设施,图书馆,6,成都西郊河加盖,面临的问题,7,史上最牛钉子户,8,史上最牛钉子户,9,公共工程管理可依据的规范与标准,建设工程项目管理规范,中华人民共和国国家标准,建设部、国家质量监督检验检疫总局,建设项目,经济,评价,-,方法与参数,第三版,国家发改委、建设部,10,第一讲,公共工程管理的范围、目标与任务,11,一、公共工程项目及其分类,公共工程项目的概念及特征,公共工程项目的分类,公共工程项目的分类管理,12,一、公共工程项目及分类,1.,公共工程的概念及特征,1.1,概念,政府工程：美国,公共工程：日本、中国香港、台湾等,公共工程与土木工程,公共利益、经济利益及管理主体,13,一、,1.,公共工程项目的概念及特征,1.1,概念,1.1.1,项目,美国,PMI,（,project management institute):,用来创造唯一产品或服务的一项临时性任务；,世界银行（,WB):,在规定期限内，为完成一项（或一组）开发目标而规划的投资、政策、机构以及其他各方面的综合体；,美国约翰,.,宾（,John Ben):,项目是要在一定时间、在规定范围内达到预定质量水平的一项一次性任务。,中国（刘伊生）：在一定的约束条件下（限定时间、限定资源），具有明确目标的一次性任务。,14,一、,1-1.1,概念,1.1.2,公共工程项目,以实现公共利益为目的，投资主体通过融资手段组织建设资金并按照工程管理模式决策、建设和管理运营的项目。,政府投资项目,指为了适应和推动国民经济或区域经济发展，为满足社会文化需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织贷款等方式或合资兴建的固定资产投资项目 。,15,政府及基本特征,国家强权的建立是人的社会属性的终极表现。,政府是一个国家的立法、行政、司法的等机关的总称。,政府的特性,阶级性：,赖以建立的社会关系和社会环境所规定的，体现国家的阶级性。,公共性：,通过程序和途径把统治阶级的主张、制度、规则和政策上升为对公共利益的诉求，以公共利益的名义或者实际要求来行使权力,权威性：,强制与合法,有机组织性：,严密、有机,特定的职能规定性：,国家对内、对外的政治与政治管理职能，因不同时期和社会经济背景而异其内容,现代政府的主要任务（美国教授赛奇）,1.,在避免干预微观经济管理的同时，应,保持基本的宏观经济处于良好的运行状态,；,2.,维持基本的政府功能,，如国防、外交和决定一个国家属性的核心工作，即维护基本的政治价值和道德价值，改革的结果不能改变国家的社会性质；,3.,为了保证平等而重新分配资源,，,特别是在收入分配方面,，要明确在什么意义上进行和怎样达到平等分配；,4.,收集数据，促进信息流动和以信息为基础的联系,。政府应在这样的工作中起主要作用，像过去它在基础设施建设中起到的作用一样；,5.,在社会的不同部分之间建立桥梁,。政府的管理改革要依靠不同的官僚机构之间、政府和市民社会之间的紧密联系，要在变动的世界和变动的社会中“活化政府治理结构”，打破官僚体制；,6.,政府应时刻,站在国家的立场上作战略性思考，谋求社会长远、稳定的发展和国家的战略安全,。,16,政府与公共工程管理,双层多级委托,代理链,公众将对公共产品和服务的需求委托给政府来实现，政府通过为全社会所有的公共资产投资建设公共工程项目以满足公共需求,第一级委托,-,代理,：公众与政府,政府委托具有相应资质的项目公司来实现项目的建设运营，此为第二层委托,-,代理。,第二级委托,-,代理,：政府与有资质的项目公司,;,项目公司与专业机构与公司,公众与政府的,社会契约责任：,1.,确保项目顺利完成以达成公共利益的实现；,2.,在项目的实现过程中保障公共利益不因项目的开展而受损或者通过补偿来弥补项目对公众所造成的损失。,政府与项目公司和项目业主（公司）与工程设计、监理、工程承包商等的,市场契约,进度管理,成本管理,质量质量,公共工程项目管理,17,关于公共利益的范围,国有土地上房屋征收与补偿条例（,第八条,）,1.,国防,设施建设的需要；,2.,由政府组织实施的能源、交通、水利等,基础设施,建设的需要；,3.,由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等,公共事业,的需要；,4.,为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的,保障性安居工程,建设的需要；,5.,由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行,旧城区改建,的需要；,6.,国家机关办公用房,建设的需要；,7.,法律、行政法规规定的,其他公共利益,的需要。,18,一、,1-1.2.,公共工程项目特征,两个决定因素,项目,产出,的基本特性,投资主体,投资目标,的基本指向,特征,项目产出的非私有性,较大的外部性,与竞争性项目相比较的特定目标性（效率目标、公平目标）,项目成本与收益复杂性（水利工程、高速公路、污水厂、,经济上的直接收益,社会效益,19,一,、,1.,公共工程项目的分类管理,项目区分理论,将项目区分为经营性项目与非经营性项目，并根据项目的属性决定投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属。,项目区分内涵标准：根据社会产品或服务在,消费上是否存在,竞争性,、,供应上是否存在,排他性,及这种物品,是否具有,外部利益,等特征分为纯公共物品、纯私人物品、准公共物品三类。,20,项目属性,适用性,投资主体,经营性项目,(,营利性）,纯经营性项目,收费高速公路、桥梁、地道、废弃物的高效益资源利用厂等。,社会投资主体,准经营性项目,煤气厂、地铁、轻轨、自来水厂、垃圾焚烧厂、收费不到位的高速公路,吸纳社会投资,政府适当补贴,非营利性项目,敞开式城市道路、公共设施等,政府投资为主,21,公共工程项目区分,一、,2.,公共工程项目的,分类角度,2.1,按管理权限,政府投资建设项目,中央政府投资建设项目,国务院,中央政府投资主管部门,行业主管部门,地方政府投资建设项目,非政府组织投资建设项目,直接投资建设项目,间接投资建设项目,22,一、,2.,公共工程项目的,分类角度,2.2,按资金来源分,政府财政性资金投资项目（严格规范管理）,财政预算内、外基本建设资金,纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设的资金（国债专项投资）,财政担保银行贷款投资项目,由国家或地方财政承诺担保的银行贷款,国际援助投资项目（国际惯例：,FIDIC,、亚行采购指南等）,对受援国基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息（无息）贷款（受援国政府为援助资金接受者并负责项目资金运用）。,世界银行,亚洲开发银行,友好国家援助,23,一、,2.,公共工程项目的,分类角度,2.3,按建设项目性质分,经营性公共工程项目,具有一定营利性质。如基础设施类：港口、机场、电厂、水厂、煤气、公共交通等，建成后有稳定、持续收益。,非经营性公共工程项目,追求社会效益最大化的公益性项目，如文化、教育、卫生、科研、党政机关等，产品有显著公共品性,特征：,资金来源基本由财政收入支付,投资不能产生直接微观的财务收益,对投资所形成的固定资产使用无偿,24,一、,3.,公共工程项目的分类管理,3.1,必要性,公共产品或服务本身特性：不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性。,投资主体多元化、资金来源多渠道、投资决策分散化、投资方式多样化。,WTO,与国际惯例,25,一、,3.,公共工程项目的分类管理,3.3,分类管理方向,第一类,，非竞争性和非排他性的,纯公共产品,（国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等），,一般实行政府直接投资,。,26,一、,3.,公共工程项目的分类管理,第二类,，,带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共产品和服务,（如高速公路、城市道路、基础教育、公共医疗卫生、公有住房、社会福利、环境保护等），可政府投资，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。,此类公共产品的市场化和社会化的范围和程度要有明确的限制,，并要建立机制（由政府）对其提供的公共产品及服务进行科学的规划、组织，并,实行,严格的监管和控制,。,27,一、,3.,公共工程项目的分类,管理,第三类,，以电力、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、广播电影电视等为代表的自然垄断产品（具非,排,他性和竞争性，有超额需求）。有两种管理形式：,社会资本管理,（私人投资主体单独完成投资、生产以及运营，并通过收费方式向消费者收取费用）。,社会资本与政府联合管理,（政府为社会资本提供一定补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购），并执行政府管制（价格管制、市场准入管制）。,28,一、,3.,公共工程项目的分类管理,3.3,代建制,业主将由其投资的建设项目,委托专业机构管理,的一种项目建设管理模式。,在中国，指政府投资项目委托熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的、有资格的代建单位进行全过程管理的制度。,实行代建制是为了解决传统的政府投资工程管理体制中工程项目难以控制和权力寻租问题,29,二、公共工程项目建设管理的目标与任务,1.,目标,宏观目标,在项目决策、建设和运营管理过程中保护公众利益并实现公共利益目标。,微观目标,实现项目确定的公共利益目标。,2.,任务,在公共工程项目可行性研究、投资决策的基础上，对项目建设准备工作、勘察设计、施工至竣工验收等全过程的,一系列活动,进行,规划、协调、监督、控制和总结评价,，通过合同管理、组织协调、目标控制、风险管理和信息管理等措施，保证公共工程建设项目,进度、投资、质量目标,得到最佳实现。,30,