行政改革-后新公共管理课件

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,行政改革-后新公共管理,#,第三章 第二节 行政改革,2012-3-19,行政改革-后新公共管理,第三章 行政部门,3.1,行政扩权：从最低限度国家到福利国家,3.2,行政集权 ：从议会至上到行政集权,3.3,行政改革：新公共管理改革为中心,行政改革-后新公共管理,3.3,行政管理体制改革,从传统模式到新公共管理到后公共管理,3.3.1,传统行政体制,3.3.2 1980,年代的新自由主义模式,3.3.3 1990,年代的新公共管理改革,3.3.4 2000,年代的后新公共管理改革,3.3.5,三十年来行政改革总结与反思,行政改革-后新公共管理,3.3.4 2000,年代“后新公共管理改革”,3.3.4.1,改革动因：新公共管理存在问题,3.3.4.2,改革内容：各国改革实践（英、美）,3.3.4.3,改革特点：五大重构,3.3.4.4,改革结果：,行政改革-后新公共管理,新公共管理改革的目标与举措,目标：,3E,，,花得更少（减少开支）、做得更好（提高效率、效益、回应程度、增强责任）。,举措：,政府职能与机构的分裂：,执行局,大幅精简机构：,竞争性外包服务：,商业化、公司化和企业化,;,责任下放,绩效评估：,从投入控制转向产出和结果控制,;,更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。,行政改革-后新公共管理,后公共管理改革进程,20,世纪,90,年代中后期开始,英、美、澳大利亚、新西兰等新公共管理改革先锋国家先后推行了明显区别于“新公共管理”改革的第二轮政府改革。,90,年代末已经进入了后新公共管理时期。,行政改革-后新公共管理,新公共管理存在问题,机构裂化,/,碎片化：新公共管理改革强调分权（向下授权）并引入竞争机制，导致执行机构和横向部门的大量产生，造成了,碎片化（,fragmented,）,的制度结构，使部门之间的合作与协调变得更困难，公共责任难以追究；,行政改革-后新公共管理,3.3.4.2,改革内容：各国改革实践,英国：整体政府（,Holistic government,）,合作政府,( Joined- Up Government),美国：协同政府,( Collaboration Government),网络化政府,( Net - worked Government),加拿大：水平政府,( Horizontal Government),澳大利亚与新西兰：整体政府,(Whole- of- Government),行政改革-后新公共管理,英国“整体政府”内涵,横向协作：,中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向协作；,纵向协作：,中央对更多的下属机构实施控制，强化或恢复中央的权力； “,协同”改革中都包含了比较明显的等级命令成分；,内部协作：,部委与其代理机构之间的内部协作；,地方协作：,地方机构在提供公共服务时进行的协作；,目标：,通过纵向和横向的协调，消除政府间和部门间的政策冲突，有效整合资源，把各种机构（和个人）的力量联合起来，为公众提供无缝隙的而不是相互分离的服务。,行政改革-后新公共管理,澳“整体政府”,（,Whole- of- Government,）,定义,澳大利亚，“联合政府报告”（,The Connecting Government Report,），“整体政府是指公共服务机构为完成共同目标而实行的跨部门协作，以及为解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。”,整体政府的含义非常广泛，泛指协调与整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。,其主旨是,协调和整合,。这种协调和整合是全面的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府与部门之间、中央与地方之间等。,行政改革-后新公共管理,英国的“整体政府”,起源：英国学者培利希克斯于,1997,年出版了著作,整体型政府,（,PERRI. Holistic government. London: Demos,）。这本书一上市就得到英国新一届工党政府的肯定，成为政府官员广泛阅读的著作。,主要举措：工党迈向协同政府的第一步就是于,1997,年成立的“,社会排斥小组”和,1998,年成立的“,战略沟通小组”，实施了审查回顾,( review),、达成了公共服务协议。,行政改革-后新公共管理,“整体政府”范式的基本内容（希克斯）,（,1,）整体预算；,（,2,）围绕结果定义组织；,（,3,）联合信息系统；,（,4,） 建立个案工作者的职位；,（,5,） 基于结果的合同；,（,6,）预防性审记；,（,7,）强化预防工作的职责与地位；,（,8,）建立提供安全措施的预警系统；,（,9,）灵活性采购；,（,10,）文化审核；,（,11,）建立信息公开和有说服力的预算；,（,12,）跨组织功能的结果测量。,行政改革-后新公共管理,“整体政府”内容三个方面：,一是整体思考。强调从整体上应对社会问题，强调服务对象、治理目标以及社会问题的完整性和有机关联性；,二是重视“整体人”。管理者应当尽可能从整体人的完整需求出发来设计政府机构和发展公共服务供给模式，而不是先将管理职能分解而后去寻求协调；,三是整合行动。整合不同的行动机构和主体，既对政府内部机构进行整合，也对政府外部的多元主体进行整合。,行政改革-后新公共管理,“整体政府”内涵：,（,OECD,）,整体政府的方法治理虚弱的国家,（,2006,）指出，,“,整体政府,”,方法（“,Whole-of-Government” approach,，,WGA,）在治理“虚弱的国家”（,fragile states,）时不会在操作层面自动起作用，它要求实施一系列政策、治理工具和战略来促进联合工作,（,joined-up working,）。,该报告把“整体政府”方法的内容和特征归纳为八个方面：,（,1,）建立协调与管理机制；（,2,）调和；,（,3,）结盟； （,4,）认同组织文化差异；,（,5,）雇员能力建设和人力资源开发；,（,6,）灵活性的财政资源；,（,7,）建立部门内与部门间的信息交流系统；,（,8,）建立与信息交流系统相适应的组织汇报结构。,行政改革-后新公共管理,“整体政府”范式的内容和特征,(10),：,（,1,）民主行政的价值取向；,（,2,）以结果为导向的管理逻辑；,（,3,）协调的公共服务政策；,（,4,）联合的公共服务供给方法；,（,5,）整合型预算（,integrated budgets,）；,（,6,）整合的信息系统；,（,7,）融合差异的组织文化；,（,8,）更少的治疗，更多的预防；,（,9,）开发人力资源管理的新技能；,（,10,）整合型组织结构及其运作，提供整合型公共服务。,行政改革-后新公共管理,美国的“新公共服务”：对新公共管理的批评,1.,服务于,公民,，而不是服务于,顾客,；,2.,追求公共利益；,3.,重视公民权胜过重视企业家精神；,4.,思考要具有战略性，行动要具有民主性；,5.,公务员要承担广泛责任；,6.,服务而不是掌舵；,7.,重视人，而不是重视生产率；,Denhardt,，,Janet and Robert,，,新公共服务,中国人民,大学出版社，,2004,年版；,行政改革-后新公共管理,后新公共管理主要理念与特点：责任,行政价值重构：从片面追求,效率,到强调公共,责,任,行政机构重组：从分权与竞争（裂化）到整体,协调与合作,行政权力重配：从向下授权（分权）到,适度集权,行政手段再造：从纵向信息技术到横向,信息网络,行政文化重塑：从市场化竞争到相互,信任与合作,行政改革-后新公共管理,3.3.4.4,改革结果：,知易行难,行动鲜有成功者。,“大多数改革或彻底失败,或前景暗淡。执行是行政改革的阿基里斯之踵”。,行政改革-后新公共管理,后公共管理改革的失败,加拿大的公共服务,2000,方案,( Public Service 2000 initiative),就可以了解,一旦有利环境不复存在,事情发生逆转是多么容易。公共服务,2000,方案包含了许多新公共管理因素,然而它在中途失去动力并被其他政治举措所取代,(Caiden et al, 1995),行政改革-后新公共管理,3.3.5,西方国家近三十年行政改革反思,3.3.5.1,改革背景：时代的要求,3.3.5.2,改革力度：全面重构,3.3.5.3,改革取向：效率还是责任？,3.3.5.4,改革结果：能走多远？,行政改革-后新公共管理,改革背景：,1980,开始的社会转型特点,政治上：,福利国家危机,经济上：新技术革命,(,信息技术、知识经济,),对政府的挑战,国际上：经济全球化的激烈竞争及其压力,思想上：社会时代变迁及新兴思潮的影响,行政改革-后新公共管理,“,后,/post,”,时代的来临：,颠覆传统,Post,industrial/material de - class,Post-capitalism de - class,Post-modern de - tradition,Post-commercial de - commodification,de - familization,Post,cold war/globalization de,country,，,marginal,Post,socialism de,ideology,Post,welfare state de,government/regulation,行政改革-后新公共管理,政府无法逃避的永久难题,人们对公共服务,/,福利的需求越来越多,公共部门满足人们需求的能力越来越弱,行政改革-后新公共管理,3.3.5.2,改革力度：重构,Re structuring,（重构）,Re engineering,（重建）,Re inventing,（重塑）,Re aligning,（重组）,Re thinking,（重思）,（,Lawrence R.Johnes & Fred Thompson,Public Management Renewal for the Twenty-First Cenrury. Stamford, Connecticut:JAI Press Inc.1999,p.32.,）,行政改革-后新公共管理,改革力度：三大行政模式对比,传统的公共行政,新公共管理,后新公共管理,时间,1980,以前,1990,年,-1997,1997,年后,政府价值,管理,效率、民主,责任、公共利益,政府目标,执行国家的意志,满足公民（顾客）对公共产品、公共服务的需求,满足公民共同体利益，,民主、公民权、公共利益的提供者,/,服务者,回应对象,选民,（代议民主制）,顾客,基于个人利益汇总公共利益,公民,基于共同价值观的公共利益,政府功能,划桨,（福利国家）,垄断、直接提供服务,掌舵而不,划桨,（福利多元主义）,竞争间接提供服务（外包）,监督公共物品供给市场,服务,建立公共利益协商机制,政府与社会协同,官僚功能,政治,-,行政二分,官僚政治中立,具有专业行政技能,官僚成具创造力企业家类型,市场导向（成本,-,收益计算）,服务者,组织形态,等级森严的科层制,纵向集权,专业分工,分权竞争弹性规制组织,横向分权,职能分化,整体政府（分权、合作）,适度集权,相互信任、协同、合作,管理方式,严格监督,标准化作业程序,简化程序,业务流程再造,横向、网络化、多元、参与式的协同治理,行政裁量权,有限,广泛,因事而异，强调责权统一,业绩评估,年资,+,功绩,绩效评估导向（成本,-,收益）,绩效评估导向,行政改革-后新公共管理,未来国家职能的定位？,守夜人国家 有限政府 政治,/,军事,(,治安与国防）,福利 国家 大政府 经济,+,社会,（三高,/,高福利、高税收、高就业）,后福利国家：,契约 国家 企业化政府（政府采购、绩效评估）,能促型国家 服务型政府（公共服务、责任政府、赋权公民、）,行政改革-后新公共管理,新旧政府管理手段变化,From agency and program to tool,（施政基础：从机构项目趋向政策工具）,From hierarchy to network,（施政机构：科层结构趋向平面网络）,From public vs. private to public + private,（公私对立趋向公私合作）,From command and control to negotiation and persuasion,（指令控制趋向谈判说服）,From management skills to enablement skills,（有效管理趋向能力促进）,行政改革-后新公共管理,新公共管理改革的反思,能走多远？,是学者的出新的理论构想还是实际的现实实践？,是政治家的哗众取宠还是真正意义上的理论,/,制度创新？,是对传统公共行政的终结（颠覆）还是改造？,行政改革-后新公共管理,新,公共管理改革的理念反思,能走多远？,行政部门的功能定位？,工具理性,or,价值理性,（政治,/,行政二分法与政府掌舵）,公共部门,企业化、社会化改造,的可能,？,（公共部门与企业、社会组织的区别）,（,third-party-government,第三方政府 风险）,行政改革-后新公共管理,反思：政治,行政二分法的视角,对克林顿政府行政改革的批评：,新公共管理对高级文官实行政治任命,以加强政治控制的主张,既破坏了传统的文官政治中立原则,又在一定程度上导致政治腐败。,Goodsell,C.T,.(1993),：与现有宪政体制严重冲突，,违反政治,/,行政二分,对行政官僚的功能定位,；,Rosenbloom & Ross(1994),：,新平民主义,（,New Populism,），过度强调政府官僚的利己性，顾客至上，减少规制等；,Kettl D. F. (1994):,公民是政府的所有权者而非顾客，政府服务的范围相当广泛，并非单纯的物质性服务，,顾客导向,无法使政府对公民负责；,Hood,，,Christopher,（,1995,），新公共管理背离了公共官僚机构,合法性基础,的传统模式,；,行政改革-后新公共管理,反思：公共部门企业化改造的可能？,新公共管理主张公共部门私有化,是放弃政府公共服务职能,逃避提供社会福利责任的表现,;,无视公营、私营部门的根本差别，,两者终极目标各不相同,前者是提供公共服务,后者追求利润；,引入竞争机制的同时,忽视了部门之间的合作与协调,带来了碎片化的制度结构,；,新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及新管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。,行政改革-后新公共管理,政府领导力的削弱与丧失,美国,OPM,（,Office of Personnel Management,）,1997,年的战略规划指出,:,“我们的全职雇用人员,( FTE),水平已经从,1993,年的,6208,人降低到了,1998,年的,3253,人,总共裁减,2955,人,48%,的裁员率远远高于其他任何一个联邦机构。”,这一大规模的裁员导致了,OPM,任务范围的缩减,其目前保留的基本职责在于,:,联邦退休系统的管理、功绩制问题的管理、人力资源政策问题的管理。,对于任务的精简,若是明确了核心业务,而卸下了其他繁琐的非核心业务的“包袱”,那么可以说是精简对路了。但对于,OPM,而言,精兵简政却进一步引发了对政府倡导,OPM,作为“人力资源管理专家”这一战略角色定位的新的挑战,大量的裁员影响了,OPM,为其他政府部门提供人力资源管理指导的能力。,行政改革-后新公共管理,赞成派,“整体政府”范式在研究视野、主题领域及范围上有了重大的突破、拓展与创新：,一是研究视野实现了“组织内部”取向和“组织外部”取向的有机结合。“整体政府”运用协调、联合、整合等结构与系统的方法来提供优质的公共服务，其公共服务的范围既关注政府组织的内部，也突出政府组织的外部，实现组织内部与外部公共服务的最佳结合。,二是形成了以公民为中心的公共服务研究主题，与以前的公共行政范式以解决政府问题为主不同，“整体政府”把解决人民的生活问题作为核心关怀。,三是拓展了公共行政的研究范围，如目标整合、部门（间）关系、整合预算、伙伴关系、整合信息系统、决策统一、政策设计、政策制定、政策协调、政策规划、文化整合等。四是对公共行政的传统主题进行重新确认，重申公共责任和公共利益，对民主社会的基本价值，如自由、民主、平等、公平、正义等提到与经济、效率、效能同等的层次，坚持公共行政的公共性。,五是把协作理念运用到跨部门（机构）的管理中来，在集权与分权管理两个层次形成了一系列创新策略。,行政改革-后新公共管理,新公共管理改革特点：效率,在政府之外寻求出路,;,从政府与社会,/,民间的合作中寻求出路,;,政府因而发生全新变化,(,重塑政府,);,行政改革-后新公共管理,反思：绩效评估的可能性,“新公共管理强调目标管理、绩效管理,实际上是一种“新泰勒主义”；,强调精确界定、测量和评估绩效目标,但许多政府服务项目的产出、成本以及绩效是难以量化,也难以准确测量和评估的,;,行政改革-后新公共管理,反对派结论,尽管新公共管理被其推崇者尊为范式,但只是昙花一现,很可能衰退，新公共管理改革运动必将消失；（林恩）,行政改革-后新公共管理,质疑新公共管理：对发展中国家的适用性？,跨国组织如经济合作与发展组织及世界银行积极推动新公共管理的影响下,许多发展中国家已在承受着综合国力削弱之后带来的严重后果。,1985,年美国以解决拉美债务危机为由,提出“贝克计划”,要求拉美国家必须对国有企业进行私有化。但国有企业私有化使一些产业向私人资本和外国资本集中,失业问题愈发严重,分配不公的问题业已突出。而且,民族企业陷入困境,国家职能明显削弱,社会协调发展被严重忽视,最终导致许多发展中国家的综合国力下降,引起社会矛盾,金融危机濒发,如,1994,年的墨西哥金融危机、,1999,年巴西货币危机和,2001,年阿根廷债务危机等。,Manning,教授指出,新公共管理在发展中国家的直接应用实际上几无建树；,Terry,教授强调,新公共管理已经导致了发展中国家在行政能力削弱的情况下出现了所谓“,空洞化国家”,的现象。,行政改革-后新公共管理,“整体政府”存在问题,（,1,）“整体政府”的改革往往容易形成一系列“组织飞地”（,organizational enclaves,）。“组织飞地”使“整体政府”改革进入一种极为尴尬的境地：挂着时髦的标签却按着传统的、“垂直”的组织模式运作。,（,2,）与绩效管理相冲突。绩效管理鼓励满足个人与组织自己的绩效目标，采用分散化的组织结构，这与“整体政府”改革所主张的共享目标及其组织结构存在明显的冲突。,（,3,）政策协调与职能交叉的问题不同程度的存在。如在英国的一些地区，“健康行动小组，毒品行动小组，打击犯罪活动机构等，它们的覆盖领域都重叠在一起。管理者不得不将同样的问题在各个论坛上重复。”,（,4,）改革中容易缺乏一个强有力的领导中心，在急燥心理下容易产生多重方案重叠，使管理者承担过多的压力，处于内外交困的境地。,（,5,）与“整体政府”在线治理相适应的人员能力与才干准备显得不足。如何激活、安排、稳定、集成和管理“整体政府”的组织网络将面临诸多的挑战。,行政改革-后新公共管理,反对者：新公共管理与我国（中国学者）,张成福,：（,2005,）,新公共管理在西方国家日渐式微,我国学者应避免在介绍国外新公共管理改革的经验上投入过多的关注；,朱广忠：新公共管理具有根深蒂固的制度取向。我国学术界在引入其理论时一定程度上掩盖了这一制度取向及其价值理性特征,而彰显其工具理性特征。新公共管理的制度取向表明公共管理具有极强的政治性,对于社会制度不同的国家,公共管理理论与实践不具有普适性。,行政改革-后新公共管理,思考：有关政府定位问题,政府的核心价值：公平（公共利益）与效率？,政府的自身定位：管理者与被管理者还是企业与顾客关系？,政府的构成方式：垂直（官僚制）还是网络化（整体政府）？（“官僚制,/,科层制的未来？）,政府部门间关系：集权还是分权？边界与底线何在？,。,行政改革-后新公共管理,3.3.4.1,改革动因：新公共管理存在问题,导致组织上的灾难,在分散化方面,购买者,-,提供者分离、机构化、分开的政治系统、准政府机构的成长、地方微观层面的机构的分离、私营化的产业、公司化和单个组织的管理、消解专业化等被部分或整体保留,;,通过比较进行竞争被终止,;,只有改进的绩效衡量结构和绩效合约表还在延续。,在竞争方面,准市场和凭证计划被部分或整体保留,而外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制都已终止,;,还在延续 的有以消费者为标记的资助和使用者控制。,最后,在激励方面,部分或整体保留的有重新指定产权、管制和项目涉及的资本市场。资产所有的私人化、反寻租措施、放松专业特权、绩效工资、私人财务创议和私人合伙被终止。还在延续或扩散的有统一的回报率和折扣率、推动技术的发展、重视公共部门的平等和强制性效率奖。, 3 ,行政改革-后新公共管理,