公共部门绩效管理

单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,公共部门绩效管理,1,主要内容,第一节 公共部门绩效管理的理论基础,第二节 公共部门绩效指标体系的设计,第三节 公共部门绩效管理系统过程及方法,第四节 美国政府绩效管理及其经验借鉴,第五节 绩效管理在中国公共部门的推进,2,第一节 公共部门绩效管理的理论基础,一、公共部门绩效管理的内涵,（一）绩效,美国领导力研究中心CEO罗纳德坎贝尔:,“绩效是行为的同义词。它是人们实际的行为表现并能观察到。就定义而言，它只包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度（即贡献水平）来定等级（测量）。绩效是组织雇人来做并需做好的事情。绩效不是行为后果或结果，而是行为本身绩效由个体控制下的与目标相关的行为组成，不论这些行为是认知的、生理的、心智活动的或人际的”。,Brumbrach:“,绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”,3,（一）绩效,1从绩效的,本质规定性,来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中、在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程；在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。,2从,行使职能或职责、产生绩效的主体,来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。,3从,绩效的质与量的规定性,来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。,4从,绩效形成的过程,来看，绩效具有一定的周期，具有从投入到获得中期结果再获得最终结果的周期性发展过程；时间对绩效形成具有影响作用。,4,（二）公共部门的绩效,臧乃康在政府绩效的复合概念与评估机制:,政府绩效是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。,政府绩效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作业绩。,政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。,从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。,5,（二）公共部门的绩效,（1）经济绩效。经济绩效表现在,经济持续发展,上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率、利率和汇率作为重要衡量指标。,（2）社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的,社会全面进步,。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高；社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好，人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐发展，没有明显的对抗和尖锐的冲突。,（3）政治绩效。政治绩效是公共部门绩效的集中表现，在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为,制度安排和制度创新,。市场经济规则的制定或社会秩序的维护是一种政府制度安排，政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易凸显。,6,（三）绩效管理,美国著名绩效管理专家罗伯特巴克沃,将绩效管理定义为是一个,持续的交流过程,，该过程由员工和其直接主管之间达成的协议来保证完成，并在协议中对未来工作达成明确的目标和理解，并将可能受益的组织、经理及员工都融入到绩效管理系统中来。,理查德.威廉姆斯在其组织绩效管理,一书中指出：绩效管理是把对组织的绩效管理和对员工的绩效管理结合在一起的一种体系。,行政学者夏夫里茨和卢塞尔就认为,，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调,系统的整合,，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。,7,（三）绩效管理,美国绩效评估中的绩效衡量小组曾为绩效管理下了一个经典性的定义：,所谓绩效管理，是指“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。”,它是,一个完整的过程,，是由收集绩效信息，确定绩效目标、划分考核指标、进行绩效考核、根据考核结果改进绩效等流程构成的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。它既包括对组织绩效创造过程的管理，也包括对组织绩效结果的评估；既包括对个人绩效的考核，也包括对组织绩效的考核。,8,（四）公共部门绩效管理,1、公共部门绩效管理的发展背景,（1）公共管理理论研究的发展,（2）西方国家行政改革实践,（3）我国社会发展的需要,9,2、公共部门绩效管理的涵义,公共部门绩效管理作为从私人部门引入的管理方法和理念，指的是以公共部门为关注对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和公民满意为目标，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将公众的需求作为公共部门存在发展的前提和部门改革、组织设计方案应遵循的目标。,10,公共部门绩效管理的“4E”标准,（1）经济（Economic）,（2）效率（Efficiency）,（3）效能（Effectiveness）,（4）公平（Equity）,11,3、公私部门绩效管理的差异,（1）环境差异,（2）目的差异,（3）理念差异,（4）功能差异,12,第二节 公共部门绩效指标体系的设计,13,一、绩效指标体系及绩效标准,（一）绩效指标,1根据绩效评估的内容分类,（1）行政业绩评估指标。所谓行政业绩就是指公共部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。具体表现为公共部门完成工作的数量指标、质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。,（2）行政能力评估指标。,（3）工作态度评估指标。,14,一、绩效指标体系及绩效标准,2硬指标和软指标,（1）硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。,硬指标也就是可以量化的定量指标。,（2）软指标。软指标指的是通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。在实际的绩效评估过程中，这种主观评估往往表现为,专家评估,，由评估专家对系统的输出作出主观的分析，直接给被评估对象进行打分或作出模糊评判（如，很好、好、一般、不太好、不好）。,15,（二）绩效标准,绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。绩效标准包括基本标准和卓越标准两个方面。,16,二、公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤,（一）绩效指标体系设计的原则,（1）综合、全面性原则,（2）可操作性原则,（3）独立性和差距性原则,（4）“硬”指标与“软”指标相合的原则,17,（二）公共部门绩效指标体系设计的步骤,1明确公共部门绩效内涵与外延,公共部门绩效评估指标体系构建的基本因素主要依据三个方面：,一是公共部门目标,。这是政府绩效评价的基本依据。,二是由公共部门职能决定的工作职责和工作任务,。工作职责、工作任务是绩效目标的具体化。,三是公共部门职能分工。,界限清晰的部门职能分工是绩效评价体系的基本决定因素。,2确定合理的绩效评估标准,3构建政府绩效评估指标,18,三、公共部门绩效指标体系构成,（1）量的规定性,效率比例。,包括投入与产出的比例、单位时间内提供公共物品或公共服务的数量比例、单位物质投入内提供公共物品或公共服务的数量比例、无形损耗与一定的公共物品或公共服务之间的数量比例，以及这种比例的发展趋向。,频率大小。,频率大小作为绩效评估量的标准是指公共部门活动节奏的快慢。它包括公共产品提供之间的时间间隔、公共服务提供之间的时间间隔、公众提出要求与公共服务供给者做出反映之间的时间间隔，以及这种频率变化的情况和趋向。,环节多少。,环节多少是指公共部门从开始进行某一项活动到这项活动全部结束之间的距离远近、步骤多少和所经过部门的多少。,19,三、公共部门绩效指标体系构成,（2）质的规定性,态度。,它包括指导公共部门进行公共管理活动的管理理念，也就是行政理念；对公众提出的要求和抱怨是否及时予以回答、解释、处理与解决；处理与解决的程度等方面。,使用的方法和手段。,这些方法和手段包括管理自由裁量权的使用与限制；吸收公众参与管理和决策的过程；与公众进行信息沟通与交流的机制；对公众需求的回应力、与社会进行物质与能量交换的过程等方面。,管理结果。,这是指公共部门通过实施公共管理活动所使用和消耗的各种投入、所取得的中期和最终成果、所产生的社会效果。,20,第三节 公共部门绩效管理系统过程及方法,反馈,绩效,计划,绩效,监控,绩效,评价,绩效,战略,目的,开发,目的,管理,目的,评价,什么,谁来,评价,评价,方法,结果,应用,评价,周期,3：目的,4：环节,5：关键,21,22,一、绩效管理的系统过程,（一）准备评估资料,评估资料的准备是指全面收集、整理涉及被评估对象的各方面信息和资料。这些信息与资料包括政府部门的服务承诺、工作计划与方案、工作报表、回复与解释公众提出问题或抱怨的信件和电话数量的统计与记录、解决实际问题的数量、实际取得的服务结果与社会效果、会议记录、物质投入与消耗、成果鉴定结果、管理方法的改进与调整等。,23,一、绩效管理的系统过程,（二）确定绩效目标、建立评估指标体系和绩效标准,绩效目标是指公共部门在行使职能过程中投入应当获得的产出与社会效果；,绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是在绩效计划过程中根据绩效目标在不同的绩效等级上要求被评估者做得怎样、完成多少的问题。也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求，正是绩效标准将绩效区分为不同的绩效等级。,24,一、绩效管理的系统过程,（三）划分与确定绩效评估项目,划分与确定绩效评估项目应根据公共部门的具体职能。具体来说：,一是要根据每一个公共部门的管理职能，这样就会使不同的公共部门绩效评估有不同的评估项目。,二是要根据社会发展的整体价值取向和公众最大的社会需求，这样就会使不同时间、不同地区和不同社会条件下的绩效评估，即使是对同一类公共服务供给者的绩效进行评估，也会有不同的评估项目。,25,一、绩效管理的系统过程,（四）选定评估方式,评估主体的多样性决定了评估方式也是多样的。评估方式是指评估主体所采取的绩效评估形式、手段和方法。它包括：,1公共部门的自我评估方式,公共部门的自我评估方式是指公共部门对公共管理活动及其所提供的公共产品和公共服务的量与质进行自我测定的方式。公共部门自我评估方式的主要内容：,（1）评估部门内部的自身管理。,（2）评估部门对公共事务的管理。,26,一、绩效管理的系统过程,2专门评估机构的评估方式,专门评估机构的评估方式是指由国家、政府根据法律与组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构，或依据各类社会组织、教学科研机构的章程，经申请批准而成立的社会性专门绩效评估中介机构，根据效率、公平、管理能力、服务质量、公共责任和公众的满意程度等价值取向，对政府部门的管理活动以及公共服务供给过程中所表现出的输出、输入、中期成果和最终成果所做的等级评定与划分。,因此，专门评估机构的评估方式包括,政府类专门评估机构和社会性专门绩效评估中介机构的评估两种形式。,27,一、绩效管理的系统过程,（五）公布绩效评估结果和改进公共管理,绩效评估结果的公布就是评估者通过制作评估书或评估报告，客观地再现整个评估过程、再现被评估者的绩效等级，根据评估的任务与要求得出结论。,28,二、绩效管理方法,表现性评价,平衡计分卡,（The Balanced ScoreCard，BSC）,关键绩效指标,（Key Performance Indicators, KPI ）,目标管理,（ Management by Objectives, MBO）,关注经营功能,在纵向不断提升,评价内容范围,在横向不断拓展,29,财务维度,要在财务方面取得成功，我们应向股东展示什么?,顾客维度,为实现愿望，我们应该向顾客展示什么？,内部业务流程维度,为满足顾客与股东的需求，我们应该在哪些业务中处于领先?,学习与成长维度,我们要取得怎样的进步来适应变革和发展?,愿景 战略,图1：平衡计分卡的框架,资料来源：,【美】罗伯特S卡普兰，大卫P诺顿，平衡计分卡化战略为行动，广东省出版集团，2004年版。,30,它由四个部分组成：财务方面、客户方面、内部营运方面及学习和成长方面。,（1）财务层面：由营业收入成长与组合、成本下降生产力提高、资产利用投资策略等指标构成。,（2）顾客层面：由市场占有率、顾客延续率、顾客争取率、顾客满意度及顾客获利率等五大核心指标构成。,（3）企业内部流程层面：可以分解为创新、营运、售后服务等三大流程。企业通过界定一个完整的内部流程以发展新的解决方案，满足顾客与股东的需求。,（4）学习与成长层面：包括企业通过增强员工潜力、信息处理能力、明确权责和目标来提升员工满意度、员工留职率及员工生产力。,由于平衡记分卡所具有的强有力的理论基础和便于操作的特点，自20世纪90年代初一经卡普兰教授提出，便迅速被美国等发达国家的企业所采用。虽然平衡记分卡最初的焦点和运用是改善私营企业的管理，但是平衡记分卡在改善公共部门的绩效上也能取得很好的效果。,31,平衡计分卡的特点：平衡（指标）,财务指标,与,非财务指标,的平衡（基本特征）,（财务：营业收入、利润,非财务：客户保持率、雇员满意度 ）,长期指标,与,短期指标,的平衡,（长期发展：客户满意度、雇员满意度、雇员培训次数,短期增长：成本、利润 ）,外部群体（评价指标）,与,内部群体（评价指标）,的平衡,（股东、客户,内部业务流程、员工的学习与成长）,客观指标与主观判断指标,的平衡,（财务与内部层面：收入、利润,客户与人力资源：满意度、准备度）,前置指标,与,滞后指标,的平衡,（取得滞后指标的绩效动因：及时交货,代表过去的绩效：,客户满意度）,32,公共部门的平衡计分卡,愿景与战略,公众服务,（顾客维度）,内部管理,（业务流程维度）,业绩结果,（财务维度）,创新与学习,（学习成长维度）,33,公共部门平衡计分卡的特点：,（1）公共部门的平衡计分卡以维护社会稳定、实现社会公正、提供公共服务为最高宗旨，其改善绩效的最终目的仍在于公共部门的最高使命。,（2）公共部门平衡计分卡实施的核心仍然是战略，围绕绩效管理和公共部门管理的战略实施平衡计分卡。,（3）提升了顾客维度，充分体现了公共部门服务行政的特点，为公共部门绩效管理效率、服务理念的推广奠定了基础。,（4）财务维度居于弱势，平衡计分卡显得不完整。我国的希望工程等支助项目，其产出完全是社会性的精神产品，很难计量成本和收益，也就无法用财务维度来衡量其管理的有效性。公共部门平衡计分卡财务维度的缺乏是其最重要的弱点，影响到公共部门绩效评估的过程和结果。,（5）作为使命导向型组织，公共部门绩效评估的有效进行有赖于公务员的技能、奉献精神、合作态度和服务观念。,34,绩效管理是一个“由相互补充的三大环节构成的动态过程，包括确定战略方向，制定年度目标和测度体系，报告绩效水平”。,美国总审计署,美国政府绩效管理的实施机制：,1. 法律基础：政府绩效与结果法案,2. 正面指导：管理和预算办公室,3. 审核督察：政府责任办公室,第四节 美国政府绩效管理及其经验借鉴,35,政府绩效与结果法案,1989年美国管理与预算局（US Office Management and Budget，OMB）起草的管理报告正式提出了政府绩效管理的建议并描述了其操作性方案，构成了美国政府绩效评估,法案,的基本形态。,1991年，奥斯本和盖布勒合著的重塑政府企业精神如何改革公共部门直接催生了戈尔主持的国家绩效评估委员会的国家绩效评估报告，其标题就是从繁文缛节到以结果为本创造一个工作更好而花钱更少的政府。,在克林顿总统的大力支持并在美国管理和预算局的推动下，1993年8月3日，美国第103届国会终于通过了政府绩效与结果法案（GPRA），从而使美国政府绩效管理走上了制度化、规范化的发展轨道。,36,政府绩效与结果法案的内容包括：,政府绩效与结果法案要求各联邦机构制定覆盖未来五年的,战略规划,（strategic plans）报告；同时，要求联邦机构每年提供将战略规划分解为定量化实施目标的,年度绩效规划,（annual performance plans）报告，并对照年度绩效规划中的定量目标检查其完成情况，形成,年度绩效评估报告,（performance reports）。,37,（一）确定了战略计划,根据政府绩效与结果法案，各机构的战略计划由以下六个要素构成：,1,陈述机构的综合性使命,。它必须覆盖该机构的主要职能及其履行过程。,2,总目标和分目标。,它们包括与该机构主要职能及其履行要求相对应的产出目标和分目标。,3,说明如何落实目标的策略。,它要对操作过程、操作技巧与技术以及为满足达到目标所需要的人力、资金、信息和其他资源等做出说明。,4,说明绩效目标与前述总目标和分目标的相互关联性,，绩效目标如何与战略规划中的总目标与和具体指标相联系。,5,对关键因素做出陈述。,部门外部的和无法控制的但能对总目标和具体指标结果产生重大影响的关键因素。,6,项目评估的说明。,这种评估用于确立或修改总目标和分目标，具有对未来项目评估的具体安排。,38,（二）确定了年度绩效计划,1建立绩效目标，确定项目活动所能达到的绩效水准。,2用客观、可数和可计量的形式表述目标。,3简要说明操作的过程、技巧和技术以及为实现绩效目标所需要的人力、资金、信息或其他资源。,4建立绩效指标以用于测量或评估相应的产出、服务水平和每个项目活动的结果；,5为将实际项目活动结果同已建立的绩效目标进行对比提供一个基础。,6说明用于验证和确认测量价值的手段与工具。,39,（三）撰写和提交年度绩效报告,政府绩效与结果法案规定，每一个机构在一个财政年度后向总统和国会提交一份前一年度的绩效报告。年度绩效报告主要包括以下三个方面的内容：,1每一个绩效报告应该陈述已经在机构绩效计划中确立的绩效指标，同时要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行比较。,2检查是否达到了本财政年度的绩效目标，对比报告财政年度完成绩效目标的情况，评估当前财政年度的绩效计划。,3如果没有达到绩效目标，就要说明没有达到目标的原因，以及将来完成绩效目标的计划和时间表；如果某个绩效目标是不实际或不可行的，就要提出改进目标的计划或终止目标的理由。,40,第一步 系统的使命陈述,系统的使命陈述,使命,接近于“天职”，“追求一种活动或实现一种职责的内心召唤”。组织肩负的历史责任或力求实现的终极目标。,系统使命陈述要覆盖部门所有主要职责领域。,劳工部职业安全与健康管理局：,促进和保障工作场所的安全与健康，减少疾病和伤亡。,美国商务部：,创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。,41,第二步 目标体系的确定,使 命,战略,目标,绩效目标,绩效目标,绩效目标,战略,目标,绩效目标,绩效目标,绩效目标,绩效目标,战略,目标,绩效目标,绩效目标,绩效目标,绩效目标,42,第三步 手段和策略描述,策略：,管理改革和创新，包括结构、权责分配、工作重点、业务流程、工作方式等。,手段：,拥有的资源，包括人力、物力、财力和信息等资源。,手段和策略描述的核心是“协调”，围绕目标实现的需要进行管理改革和创新，按照目标实现的需要配置资源，从而确保目标的实现。,策略与目标的协调,手段与目标的协调,43,第四步 外部因素和风险分析,确认并界定各个关键因素,分析各因素与目标之间的内在联系,特定目标的实现如何受制约,化解内部风险的主要措施,44,第五步 绩效协议与资源配置,第六步 绩效报告与信息利用,绩效状况监测和反馈,年度绩效报告,绩效信息利用,绩效奖惩,责任与灵活性交易,诊断与指导,绩效预算,45,加强绩效与结果法的实施,9. 分权并明确责任,10. 建立激励机制,11. 能力建设,12. 整合管理改革,步骤2.,测定绩效,4. 各组织层级设定绩效测度, 能够展示结果, 集中少数核心指标, 反映工作重点, 与相关项目挂钩,5. 收集数据,步骤3.,报告和信息利用,6. 确认绩效差距,7. 报告绩效信息,8. 绩效信息利用,步骤1.,确定使命和期望的结果,1. 咨询利益相关者,2. 环境评估,3. 活动、流程和资,源整合,美国政府绩效管理的框架流程,46,第五节 绩效管理在中国公共部门的推进,一是与目标责任制相结合的对政府工作部门的绩效管理，如北京、陕西、青岛、上海市杨浦区等；,二是以加强机关效能建设为目的的绩效管理，如福建、浙江等；,三是与经济社会发展指标相结合的绩效管理，如辽宁等；,四是以督查验收重点工作为主的绩效管理，如湖南等。,五是在社会公众评议政府绩效方面进行了有益探索。从这些地方的实践看，开展政府绩效管理工作加强了政府自身建设，促进了地区经济社会发展，取得了积极成效。,47,1.目标责任制的典范青岛模式,90年代的目标责任制关注的是经济增长，自上而下的系统推进。中央和上级机关制定各项数字化经济增长目标，以任务的形式分派给下级单位，形成一个金字塔结构。,进入21世纪后，目标责任制发生了变化，在目标设定过程中，突出了社会职能和公共服务，将新的施政理念通过目标责任制加以贯彻落实。,48,1.目标责任制的典范青岛模式,自1998年以来，青岛市以“科学民主的目标化决策机制、责任制衡的刚性化执行机制、督查考核的制度化监督机制、奖惩兑现的导向化激励机制”为核心目标，创造性地把督察工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合，形成了“青岛模式”。,青岛做法的本质就是将目标责任制和绩效评估有效的结合起来，以此来达到提高政府效率的目标。青岛实行目标责任制管理确实取得了一些比较好的效果。,然而，第一，目标管理有一个致命的缺点，那就是：目标管理需要列举非常详细的目标集合，并以完成这些目标项的程度来衡量绩效，但是目标集合以外的东西却通常被忽视。第二，实际上青岛的目标考核做法也会在一定程度上刺激政府官员的短期行为，即政府官员只顾及目标集，而不惜一切的代价。,49,2.杭州模式,2000年初,杭州市委、市政府通过调查研究，发现制约杭州发展主要有两个因素。一是发展空间问题，二是机关作风问题。,为了解决机关作风问题，2000年杭州市54个市级单位全面展开满意不满意单位评选，评选的主要内容是各单位的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等六个方面。,杭州市专门成立了满意不满意评选活动领导小组办公室负责全面工作。活动的评价主体包括四大层面，一是市党代会代表、市人大代表和市政协委员层面；二是企业层面；三是市民层面；四是市直机关互评。,据统计，共发出选票5969张，回收5787张，回收率达到96.96。,50,2.杭州模式,2005年，杭州对考核评价体系进行了改革，成立了杭州市综合考评委员会，对各单位的工作情况通过目标考核、领导考评和社会评价等三个方面进行综合考核评价。,2006年8月，杭州市委在整合市级机关目标管理、市直单位满意单位不满意单位评选和机关效能建设等职能的基础上，组建成立了杭州市综合考评委员会办公室，作为杭州市综合考评委员会的常设办事机构，主要负责市直单位综合绩效考评、效能建设等工作。,51,杭州政府绩效评估模式以公民为主要导向，其特点有：,第一，整合了“自上而下”和“自下而上”两种评估模式，体现了公民满意原则。,满意评选活动即“公众评议政府”活动，属于近年来方兴未艾的“自下而上”的评估模式，是对“自上而下”评估模式的有效补充。两种评估模式的整合，既保证了组织考核的有效度，提高了公众的民主观念和参与意识，对政府工作起到监督作用，又通过民情民意表达渠道的制度化建设，进一步提升了综合绩效评估的公信度。,52,第二，推进了绩效评估从“重结果”向“过程与结果并重”转化。,杭州模式加强目标任务完成情况的过程督查、加大机关和公务员行政作为的效能监督以及重视社会评价公众意见的整改和反馈等各种过程管理措施和手段的不断完善，必将使考评对象的注意力从结果向过程转移，从而有效促进各部门在行政行为中提高成本意识、优化资源配置，最终使综合考评达到“全面质量管理”的效果。,第三，考评维度体现创新创优，绩效导向进一步明确。,在综合考评指标体系中，引入了绩效评估的理念和方法，对创新目标实行绩效考核，进一步激励市直单位创新创优，提高整体工作水平和绩效。创新目标绩效考核程序包括申报、立项、申请验收、检查核实和公示，最终由市考评办组织专家组,对各单位创新目标完成情况进行绩效评估,写出绩效评估报告，根据“创新工作目标得分=1.5分难度系数评估系数”计算最终得分。,53,3.综合性的效能建设福建模式,福建省成立了以省长为组长的机关效能建设领导小组，并在纪检监察机关设立办公室，具体负责绩效评估的组织实施、协调指导和综合反馈；各设区市和省直各部门都成立了工作小组，形成了绩效评估工作的组织体系。,福建省的绩效评估主要采用三大办法。在开展绩效评估的基础上，福建探索建立奖惩机制，,把绩效评估结果作为评价政府、部门及其领导人工作实绩的重要依据，与干部使用、评先评优、物质奖励挂钩。,54,福建模式的主要特点是：,第一，绩效评估领导小组职责明确。绩效评估领导小组召集了省级各部门的相关领导，各部门能够及时收集和反馈绩效评估信息和绩效评估结果。,第二，确定较为系统的政府绩效评估指标体系，包括评估目标、评估维度、评估指标设计以及评估主体确定等。从通用指标到具体部门的指标，在指标设计上综合考虑了所有情况，适合政府管理的具体操作。,第三，在具体指标设计上，采取定性考核与定量测评相结合的指标模式,55,第四，实现评估主体多元化。,第五，综合运用多种评估方法。,第六，采取了试点评估、逐步开展的办法。采用试点的做法能较好地协调矛盾。福建省坚持试点评估，以几个效能建设先进单位为第一轮试点，为绩效评估在全区的推广积累了经验。,福建省在实施政府绩效评估时侧重于三个方面，一是绩效方案的设计，二是试点工作的展开，三是评估结果的运用。,56,4 .第三方评价政府绩效的开端甘肃模式,2004年，甘肃省政府开创了政府绩效外部评价的新形式，并成为我国政府绩效管理领域的新探索。,从2004年起，甘肃省将全省14个市、州政府及政府39个职能部门的绩效评价工作，委托给,兰州大学中国地方政府绩效评价中心,具体负责组织实施。,其主要做法有：,（1）围绕树立科学发展观和提高地方政府行政能力的主题，为企业创业和发展营造一个规范严明的法制环境、诚实守信的信用环境、优质高效的服务环境和宽松和谐的创业环境，对全省14个市、州政府及政府39个职能部门的工作绩效进行评价。,（2）评价主体以各地有代表性的非公有制企业为主，并结合兰州大学中国地方政府绩效评价中心的专家意见得出评价意见。,57,4 .第三方评价政府绩效的开端甘肃模式,（3）评价指标体系按市、州政府和省政府所属职能部门两类评价对象分别设置。每套评价指标体系分别按企业、上级政府、专家三类评议主体分别设计。根据两类评价对象和三类评价主体，共设计了四套指标体系和两套调查问卷。（4）市州政府和省政府职能部门绩效用综合绩效指数来衡量。,58,5、山东省寿光市经济工作综合考核,乡镇（街道）经济工作实行点评考核与指标考核相结合，满分为100分，其中点评考核占40分，指标考核占60分。,1、点评考核,每年组织两次，上半年以工业投入及招商引资为主，占15分；下半年分工业投入及招商引资、农业结构调整、城镇建设三类进行，占25分。,在现场观摩点评的基础上，由点评人员无记名投票打分，然后汇总平均。,以得分最高者为满分，按照比例折算。,2、指标考核,59,指标考核体系,序号,主要指标,权数,总计,其中,增幅,（任务完成比例）,绝对值,1,地方财政收入,5,3,2,2,税收实际入库数,7,4,3,3,工业投入,工业生产性固定资产投资,6,4,2,四大工业园项目区投资,12,0,12,4,招商引资,实际到位市外资金,10,6,4,实际利用境外资金,5,3,2,5,出口额,3,2,1,6,地区生产总值,3,2,1,7,规模以上工业产品销售收入,5,3,2,8,净增规模以上工业企业,4,0,4,60,我国目前的政府绩效评估的形式主要表现为三大类：,第一类是普适性的政府绩效评估。,这是作为公共管理机制中的一个环节，通常表现为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议、干部实绩考核等评估形式；这种评估形式主要在政府组织内部进行，目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高，存在着对上不对下、对内不对外的责任缺失现象。,第二类是行业绩效评估。,这是将评估应用于具体行业，由政府主管部门设立评估指标和对其所管辖的行业进行定期评估，具有自上而下的单向性评估特征。,第三类是专项绩效评估。,这是针对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开评估，主要强调了外部评估，目的是要通过社会调查、满意度评价等方法提高公众对政府工作的满意程度。但这种评估形式存在着如何识别和选择公众评估主体、满意度评价是否适用于所有党政机关、评估结果能否客观地表征被评估对象的绩效等问题。,61,我国公共部门绩效管理取得的重大改进,第一，越来越重视分类评估，逐步改变了以往一套指标评全国的不科学做法。,例如，广东根据所辖的都市发展区、重点发展区、优先发展区和生态发展区四类不同的功能区的划分，将评估指标区分为共性指标与差异性指标，并通过评估指标权重设计和分值的不同安排，来体现分类评估。分类评估有助于科学测量绩效，更科学地满足了不同地区、不同部门、不同业务、不同岗位之间绩效目标、职能或职责、工作流程、难易程度等特征要求与差异。,62,第二，越来越重视定量评估，逐步改变了凭主观、凭感情、凭印象的传统考核方式，使绩效评估的依据进一步明确。,例如，湖南省关于开展政府绩效评估工作的意见规定总分值为1000分。针对各级政府的评估内容明确为：重点工作指标、民生建设指标、经济发展指标、社会发展指标、政府自身建设指标（包括就业与再就业、为民办实事、环境保护与资源节约、安全生产、社会稳定等）；针对政府工作部门绩效评估内容明确为：行政业绩、行政效率（包含了机关工作效率、计划落实、行政审批、办文时效、对建议提案和信访投诉事件的处理等）、行政能力、行政成本、部门特色等指标。政府绩效评估是一种科学的管理方法，其科学性就在于它通过科学的量化指标来评估行为者实现目标的程度。,63,第三，越来越重视综合评估，逐步改变了单纯GDP评估的传统做法。,绩效形成过程是一个持续的、有一定周期的循环过程。在这个过程中，要实现外部衡量和内部衡量之间的平衡，公共管理所追求的效果和产生这些效果的执行动因之间的平衡，定量衡量和定性衡量之间的平衡，短期目标和长期目标之间的平衡。因此，政府绩效评估应是一种综合性评估。正因为这样，广东落实科学发展观的评价指标体系和干部政绩考核办法将评估项目划分为经济发展、社会发展、人民生活、生态环境四个一级指标。这四个指标体现了综合评估的科学评估思想，体现了科学发展的要求和以人为本的现代管理思想。,64,当代中国政府绩效管理实施中的问题,65,研究表象化的主要表现：,（1）只注重绩效管理的一般性特征，忽视了政府绩效管理实施的国情和环境条件；,（2）深入、系统的政府绩效管理原创性理论研究少，结合政府管理特征和行政业务需求来促使企业绩效管理科学应用到政府绩效管理的研究少。,（3）研究普遍存在着脱离具体环境和发展阶段、缺乏理论与实践有机结合、缺乏从西方到中国和从企业到政府的科学延伸、缺乏应用性与可操作性等缺陷。,66,1、政府绩效管理理论和认识上存在的问题,1.1绩效管理的知识体系准备严重不足，缺乏系统的理论指导，实践中具有盲目性。,1.2评估涉及对决策者和执行人员工作成果和能力的鉴别，这使他们感到威胁，因而对评估采取逃避的态度。,1.3绩效管理工作及其价值尚未引起足够的重视和认同，致使资金投入不足，常常难以为继。,67,2、政府绩效管理体制上存在的问题,2.1多处于自发状态，缺乏相应的法律、法规和相关政策作保障。,2.2评估的主体比较单一，多是上级机关对下级机关的监督，缺乏权力机关、社会公众对政府的评估。,2.3评估往往处于单兵作战的状态，单纯地为了评估而评估，缺乏相应的改革措施与之相配套。,68,3、政府绩效评估技术和方法上存在的问题,3.1评估存在泛经济化的倾向，科学的评估指标,体系并未建立起来，片面地强调经济指标。,3.2有效的绩效管理信息系统尚未建立起来，评估还存在着大量的信息失真现象，导致评估的结果很难做到客观公正。,3.3在评估的方法上，定性分析与定量分析的方法,没能很好地结合起来，严重影响了评估的实效。,69,