第四讲 中央中枢机

,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第四讲 中央中枢机构宰相制度,秦汉的宰相；魏晋南北朝时的尚书、中书和门下；隋唐的中枢政务机关与宰相；宋元中枢机关；明清的内阁与军机处,1,宰相概述,宰，是主持，相，是弼辅。宰相意为辅佐国君总领天下大政的政府最高行政长官，有时亦称宰辅、宰执、宰臣等。古代天子传子，宰相传贤，传子以求政权稳定，传贤以求国家得到治理。宰相泛指“百官之长”，是指参与政府最高决策和主管全国行政的一个政治集团，它并不仅仅指某个人。,历史上秦汉时以丞相为宰相，,魏晋至隋唐又先后以尚书令、仆射、中书令、侍中，及参加政事堂议政，有“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”衔者为宰相。,宋以中书令、平章政事、枢密使为宰相。,明清后则以内阁大学士、军机大臣具有宰相之职。,宰相实是协助天子处理政务的最高行政长官的通称。,2,第一节 秦汉的丞相,一、权力与机构,秦在战国时各国设“相”的基础上，加一“丞”，设丞相，在国家行政管理体制上是一创建。丞，承也，有承受之意；相，助也。丞相，即承天子之令，助理万机的政府最高行政长官。它既是承受国君旨意的执事者，又是天子的助手，亦即隶属于国君，又有一定的独立性。,秦统一后，丞相地位显尊，有人把它与御史大夫、太尉合称三公。秦二世时，“事无大小，取决于高”。地位显尊，具有左右朝政，总揽百官，考课、选拔官吏，监督地方等权力。陈平曰：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”。汉哀帝曾说：“丞相者，朕之股肱，所与共承宗庙，统理海内，辅朕之不违，以治天下也。”汉初丞相职责大致包括以下几个方面：,3,汉初丞相职责,（一）参与政务决策，制订方针大略,朝议、咨询、谏诤和奏请等权，既是丞相对皇帝的某些制约，也是他们参与重大政务的主要方式。,（二）立法、司法权,汉代遇重大案件，常由丞相长史、御史大夫和廷尉共同审理，称之“杂诒”。,（三）官吏的任用、封赏与考课,（四）行政实施,汉代，当皇帝对重大政务决定后，常以诏书形式交与丞相府转令有关部门执行。,4,（五）掌军权、财权,汉书黄霸传：“太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武兴文也。”,汉代郡国上计时，则上于丞相府。丞相还参与重大经济政策的制订。,丞相职事繁多，组织机构庞大。处理日常事务的机构，叫丞相府，其下有属官佐吏，协助丞相处理各项具体工作。长史与司直，是丞相府最高长官。,总之，汉初丞相府设有众多掾属，规模庞大，形成汉初的中央中枢行政机构。武帝后，中朝官制形成，丞相府地位下降。至东汉，丞相虽为三公之一，但权已归尚书台。,5,二、中朝官中外朝制的建立,汉初丞相不仅权力大，且地位尊隆，礼遇优厚。丞相肖何特赐“入朝不趋，剑履上朝”，允许带剑上朝。丞相有病，皇帝要登门看望，“将相不辱”。,武帝即位不久，就对丞相权力过大的人事权表示不满。一次，他抓住机会对丞相田虫分 提出疑义：“君除吏尽未？吾亦欲除吏。”,汉初以来，丞相都由列侯担任。武帝即位后为改变此种局面，于元朔三年（前126）任命布衣老儒公孙弘为丞相，二年后又封他为平津侯。这开创了先拜相，后封侯的先例。从布衣擢升为相的公孙弘，其政治生涯中的信条：“人主病不扩大，人臣病不俭节”。皇权越强越好，臣权越弱越好。,6,为了有效的抑制丞相，武帝又在身旁重用一些大夫、郎官之类官员，与处廷大臣诘难。建元时，中大夫严助在闽越出兵问题上先后与田虫分 、淮南王刘安等辩论，“中外相应以义理之文，大臣数绌。”这里出现了“中外”二字，师古在解释此字时曰；“中谓天子之宾客，若严助之辈出。外朝，公卿大夫也。”这是武帝时出现中朝官的滥觞，也就有了中外朝之分。,武帝为加强集权，政府一些重大的政务往往先由内朝官员决策制定，然后交付外朝官员执行，形成中朝决策，外朝执行的状况，形成中朝官制度。,但在“有功则君有其贤，有过则臣任其罪”的专制集权下，天下有事，仍罪归丞相。这对丞相造成巨大的心理压力。武帝时期大臣视丞相为畏途。经过武帝一代的努力，汉初君屈臣伸的局面有了改观，专制集权得到了加强。,7,三、尚书与尚书台,在汉武帝建中朝制中，尚书职权和组织机构的扩大，对日后政治制度的发展尤为重要。,尚书职权的发展大致经历了三个时期。第一个时期自秦汉至汉武帝。此时尚书只不过为仅掌章奏文书的小吏。第二个时期是武帝建中期后至四汉末。此时尚书地位提高，职权扩大，是与丞相外朝权力交替时期。第三个时期是东汉光武帝后，尚书台确定，成为政府行政中枢。,武帝置中朝后，尚书地位提高，渐浸渔丞相御史职权，具有行政职能，其主要表现是： （一）参与机密、出纳王命,（二）选任官吏，考课殿最,（三）弹劾百官，诛罚刑赏,至东汉“选举诛赏，一由尚书。”,8,总之，武帝后的尚书，特别是东汉以后的尚书台，可以说包揽一切，无所不统。不仅丞相、御史的职权转归尚书，且九卿之职亦渐归尚书诸曹所掌，成为凌驾于百官之上的一个特殊官僚集团。,因士人生活宫外不能随时应召左右，且易与外廷公卿交结，不如宦者放心。“中人无外党，精专可信任”，这就是为何尚书、侍中之类官职往往由宦者担任的原因。,在尚书与丞相、御史权力消长、转换过程中，领、平、视、录尚书事制的出现，使权力天平更向尚书倾斜。,昭帝时霍光以大司马大将军领尚书事，受遗诏辅政，权势显赫，“政事壹决于光”。此为领尚书事制之始。此外，还有平、视尚书事，次于领尚书事，但亦有参与谋议之意。,东汉后，领、平、视尚书事等名称不多见于史书，而改称录尚书事。“录”亦有参与决事之意，和“领”相似。,东汉尚书六曹具有行政职能，它表明尚书台已由宫廷机关变为国家最高行政管理机关。,9,第二节 魏晋南北朝时的尚书、中书和门下,西汉内外朝制的建立，是封建行政体制的一重大变化，它不仅反映了皇权与相权矛盾的结果，同时也反映了在封建君主专制下，皇帝为解决这一矛盾所采取的措施。皇帝为实行专制独裁，常以近臣内侍排抑外朝官员，以内朝侵夺外朝实权；迨至内朝官掌握朝政，权势渐重有震主之感，威胁皇权时，他又重新复用心腹亲臣以主内朝，抑压外朝权臣，如此重复循环，以达到皇权的不断强化。,10,一、尚书省,南北朝时的尚书省，是中央政府最高行政管理机构。尚书令、仆射是事实上的宰相，魏晋南北朝时的尚书省所属各部的组织体系和分工，比之东汉尚书台更为严密。,二、中书省,曹魏时又以提高内臣中一机构的职权来牵制尚书省权力的过分膨胀。这就是中书省的权力转移。,曹魏时一面看到尚书台转为行政权力机构后职权扩大，影响皇权；同时尚书省变成执行机构后，原来尚书审理章奏，草拟诏旨之机要之务就变成空缺。为解决这一矛盾，曹操为魏王时置秘书令，以代替原来尚书的职责。曹丕称帝后又以秘书左丞刘放为中书监，右丞孙资为中书令，正式置中书省，其长官为中书监、令。中书省亦称凤凰池。中书监、令由于接近皇帝，成为皇帝内臣，负责审理章奏，草拟诏旨，参与机要，成为政府出令机构，也就是起宰相作用。,11,三、门下省,门下省的长官侍中，因入殿侍候天子，故称侍中。西汉时的侍中因能侍奉天子，为皇帝之近臣，常代皇帝批阅章奏，顾问应对，参与机密，出宣诏命。,西晋时侍中独立发展为门下省，作为皇帝的侍从，顾问机构，其长官称侍中。门下省的设置，在某些方面侵夺了中书的职权。侍中与中书的职责分工在于：中书出令，侍中审议，共具宰相之任。,门下省的长官为侍中四人，其下有给事黄门侍郎四人，散骑常侍四人，给事中和谏议大夫数人至数十人不等。,魏晋南北朝时尚书、中书和门下三省制的初步形成，对封建国家的政治体制有深远影响。它不仅是皇权不断削弱相权、制约相权的结果，同时也是政府机构得到不断调整、完善的过程。中书制令、门下审议应对，尚书行政执行的中央政府机构的分工和制约，是隋唐以后封建国家中央政府的主要机制。这种群相制比之秦汉的独相制，从政治体制上来说是一大进步。,12,第三节 隋唐的中枢政务机关与宰相,一、三省分权制的确立,在隋唐，特别是到了唐朝。三省六部制组织较完备，分工明确，是中国封建社会政府行政体制发展至成熟阶段的标志。,三省，即中书、门下、尚书省。,中书省是中央政府的制令机构，它承旨撰制国家诏命，法令，起制令，决策作用。,其长官为中书令。,门下省为政府最高审议机构。其具体职责是：审核中书省起草的诏命法令，有封驳、奏请之权，同时它还可根据皇帝命令审核各地向中央上书的奏折。,其长官为侍中。,13,尚书省是中央行政执行部门。中书、门下发出的制敕，皆由这里转发到中央各部门及地方州县，或者根据敕精神制成政令下达到有关部门。尚书的这种执行权也叫“施行制敕。”,尚书省长官为尚书令，以尚书左、右仆射（从二品）为本省长官。尚书省下统吏、户、礼、兵、刑、工六部。每部辖属四司，共二十四司，负责处理全国军政财文、兵刑钱谷等行政事务。,14,唐朝制令、审议和执行的运转过程,军事大政的制敕起草先由皇帝交付中书省。中书省此谓“五花判事”。门下省“涂归”、“封驳”、“封还”。若门下省认可后，则交付尚书省执行。表明三省分权制的确立；只有中书才能发令，只有门下才许封驳，只有尚书才负责执行。三省长官中书令、侍中和尚书左、右仆射都是宰相。,唐代的三省既有分工，又有牵制和制约。唐初就使中书、门下两省联合议政，这就是政事堂的设置。政事堂简称“政府”。最初设在门下省。政事堂已从议政之所变成宰相机关了。在政事堂（中书门下）的议政数位宰相之中，有一位首席宰相，称为“执政事笔”。玄宗时李林甫、杨国忠二人先后窃居此职，专权用事，导致社会危机四伏。故肃宗即位后为“惩林甫及杨国忠之专权”改为宰相每隔十天轮流执笔，德宗时又改为每日一人轮流秉笔，其用意在于防止宰相专权。,“参知机务”、“参政得失”或“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”官衔的出现。这种以皇帝近侍的低级官员参与中枢政务，其目的无非是想控制元老重臣，以防止他们擅权。这样唐代宰相府的组成少者二、三人，多者八、九人，甚至十七人，成为集体议决军国大政的机构。,15,四、内相、使相与枢相,（一）内相,内相是指翰林院学士。玄宗时一些文学之士不仅为天子召见写些应对时文，做诗答词，也掌四方表疏，参与机密。他们称“翰林供奉”。至此翰林院从中书、门下独立出来，成为一个政务机构。他们在宫中备咨询政要，掌禁内诰命。人们看到这种“斜封墨敕”的诏制，便知是由“内相”发出，它有别于中书门下发出的正规诏制，内相发出的诏书，偏重于拜免将相、号令征伐、立后建储等，而外制是一般行政诏书。,唐朝开后世拜相必先经翰林之先河。,16,（二）使相,唐代，在外有中央临时差遣地方的专门官员使职。这是唐代政治制度的又一创制。使职的范围较大，大到军队、财政、监察、司法、选任，小到文教、造作事务，以至瓜果蔬菜的栽种，几乎都有使职。,节度使、度支使、户部使及盐铁转运使就称为“使相”和“计相”。,玄宗时的郭子仪、李光弼、代宗时的李正已等人都以节度使封相。此后凡节度使带宰相衔者称“使相”。也有以宰相遥领节度使的。,与此同时，唐朝为了应付民政、财政等方面的需要，又专设度支、户部和盐铁转运使。随着它们地位的重要，也成为宰相之一。至宋代，它们都是最高财政长官，享有“计相”之称。,17,（三）枢相,枢相即枢密使，是宦官以使职身份干政分割相权出现的一个职务。唐玄宗时始设枢密院，宦官高力士参与政事。“每四方进奏文表，必先呈力士，然后进御，小事便决之”。枢密使在唐中叶后渐夺宰相之权，成为变相的宰相。当时枢密使常带相印，号称“枢相”。,18,第四节 宋元宰相制度,一、宋代的二府三司使,宋代的中枢行政机构体制基本沿袭唐制，但又杂夹着五代的制度和宋制，形成一个混杂的官僚体制。其基本特征是：（1）权力过分集中。“权归于上，一兵之籍，一财之粟，一地之守，皆人主自为之也。”造成全国大权集于中央；中央大权，集于皇帝。（2）官职分离，名实不符。宋代的官，只是用来标明其品秩、俸禄、章服的依据，而不掌实权。实权掌握在“差遣”手里。宋士大夫以获差遣为荣，不以居官为贵。此外，还有“职”，是授予较高级文臣的清高衔名，非常实权。官称和实际职务的分离，使统治者可能提拔官阶较低而有才能的官员担任要职，也可撤换无能之辈去闲职。这在一定程度上有利于提高各级官府的行政效能。但其弊端是使各级官府层次重复，叠床架屋，机构空前庞大，使大批官员既无所事事，又互相牵制。（3）官制前后不一，变化无常。,19,（一）二府,宋代的中枢机构是二府：即中书与枢密院，两署对掌全国军政大权，是名义上的真宰相。,政务由中书门下掌管，军务则归枢密院控制，中书门下与枢密院对掌文、武大权，号称东、西“二府”。枢密院长官称枢密使或知枢密院事，副长官为枢密副使或同知枢密院事，其下设都承旨和副都承旨。,枢密院长官的地位略低于中书，他们与参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞等统称“执政官”。宰相和执政官合称“宰执”，是宋代的中枢机构，是真正握有最高行政权的军政长官。,（二）三司使,三司使指唐以来的度支使、盐铁使和户部，是全国最高的财政管理机构。三使司统管三使；盐铁使管工商收入及兵器制作；度支使掌财政收支和粮食漕运；户部掌户口、赋税及酒榷卖买。三使地位略低于二府，但其长官侍遇与二府长官相同，而被称为“计相”。,20,二、元代中央中枢机构,1271年忽必烈建元朝后，吸取汉人高鸣的建议，“政贵得人，不贵多官，不如一省便”，以中书省一省为中央中枢机构。中书省最高长官为中书令，正一品，必以皇太子充任。其下有左右丞相个一人，“统六官，率百司，居令之次，令缺，则总省事，昨天字，理万机”。由于皇太子只是挂名，真正实际的宰相是丞相及平章政事（副丞相）。中书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分理政事。,元中央最高军事机关沿宋制，设枢密院掌管军事。元枢密院与宋不同的事，宋中书、枢密对掌二柄，元枢密院地位较中书低。,21,第五节 明清的中枢机构内阁与军机处,一、明代的中枢机构内阁的建立,明朝是我国封建社会后期的统一王朝。朱元璋在元末农民起义基础上，于1368年称帝建明朝。在他三十余年的统治中，基本上奠定了明一代的政治经济体制，使封建专制集权政体达到了高峰。明代1644年被清灭亡，共276年。,22,明初的中央中枢机构沿元制，左右丞相职权很大，对朱元璋是个威胁。他把秦汉、唐宋、元之各朝的覆亡，归咎于丞相“擅专威福”权力过大。,洪武十三年，朱元璋终于借口左右丞相胡惟庸独断专横，“生杀黜陟”的罪名，处死胡惟庸，乘机废除了中书省制度，罢去丞相官职。中国历史上实行一千多年的宰相制度，至此宣告结束，由皇帝直接管理国家政事。这是中国封建行政管理制度上的重大变革，也是君权与相权矛盾发展的最终结局。,23,明代政体的基本格局，主要是四点：（1）永远废丞相制；（2）提高六部地位，直接向皇帝负责，此所谓“六卿分职”；（3）各机构相互牵制，即“彼此颉顽”；（4）全面一切行政事务都由皇帝处理，即所谓“事皆朝廷总之”。然而全国政务均由皇帝亲自处理，这对精力过人的朱元璋来说也是难以承受的负担。为解决这矛盾，洪武十五年仿唐宋制设内阁，作为皇帝的秘书机构，协助皇帝处理公文章奏。内阁由大学士主持，官正二品，号称“宰相”。,24,内阁作为事实上的中枢机关，总管朝廷的政务。其主要职责有：（1）大学士面承皇帝逾旨，草拟成诏令经皇帝批准后下达。（2）办理本章，“票拟进呈”，所谓票拟，就是代皇帝草拟批答的意见。（3）汇存保管文书档案，此外，内阁大学士还奉旨参议重大政务。内阁的日常职责可以说是皇帝的“总秘书处”，它无权对内对外发布政令，只是给皇帝办理公文而已。,25,明宪宗以后明代诸皇帝大度沉湎于酒色或迷恋于连但求贤，懒于上朝。宪宗在位23年，仅召见大臣一次。武宗在位16年，从未召见过群臣。世宗、神宗在位40余年，有20余年不理朝政。完全违背太祖牢牢控制政局的初衷。阁臣权重和宦官专权成为明中叶后的政治特点。真正控制政局的还是内阁大学始于皇帝的联系人宦官。明代宦官有庞大的机构所谓“二十四衙门”，司礼监的“秉笔太监”权力最大，他能协助皇帝批阅奏章票拟，也就是有代皇帝的“批朱”之权。明代宦官专权与废宰相设内阁不无关系。,26,二、清代的中枢机构,清代的行政体制上有三点值得注意：（1）所有官府主管，满汉并置，并以满人为主，汉人为副，大权操纵在满人手里。（2）皇帝“乾纲独断”，对军国大权拥有绝对的权力。满清皇帝是全国最高行政领袖，一切事务都秉承皇帝圣旨行事。清代的内阁和军机处，地位虽高，也能参与国家决策，但不能发布命令，一切命令皆出自皇帝。（3）严禁宦官专权，“但有犯法干政，即行凌迟处死，定不姑待”。,27,（一）内阁,清朝的内阁制度，与明一样，也是专制政治的产物，是废宰相之后，为辅助皇帝处理政务而设立的一个机构。它位居六部之上，是“表率百寮”、“掌议天下之政”的最高执政机关。但清朝的政治制度特点是皇帝“乾纲独断”，握有至高无上的大权，清朝内阁也只是执掌票拟，不参与重大政务的决策。清统治者后又设南书房和军机处再次分割，牵制了内阁之权。内阁大学士位虽尊而权不重，常作为对某些大官明升暗降的一种措置，以调整统治集团内部权力关系的平衡。,28,（二）军机处,军机处的前身南书房,南书房名义上是陪伴皇帝读书、做诗写字的地方，但也秉承皇帝意志拟写谕旨，发布政令，实际上成为皇帝处理政务的机要秘书班子。,军机处是雍正七年（1729）对付西北准噶尔部用兵，处理紧急军务而设立的临时机构。,军机处的设置，是中国封建社会后期皇权高度集中的产物。它不仅取代了南书房参与机要，而且职权越来越大，从军务扩大到行政、人事等权。凡“军国大计，罔不总揽”。但它依然是皇帝的秘书机构，只有参议权，而无最后决策权。,军机处是一个特殊的机构，它既无官署，又无专官，更不许设书吏和办事人员。,冗散的人员较少，比较注意工作效率和保守机密，是其组织和工作制度的特点。军机大臣“常日侍直，应对献替。”雍正时创建的廷寄制度使皇帝的意志能畅通地直达地方。军机处还是一个无官署属吏的部门，设置奇特。军机大臣和章京之间虽有上、下级之分，但没有绝对的隶属关系。这就决定了军机处官员不会结党，军机大臣没有党援手脚，不会对皇帝形成威胁。,29,