清代文官制度

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,清代文官制度,绪 论,中国古代文官制度之沿革,清代文官制度的阶段性发展,清朝文官制度的主要合理因素和弊端,1,中外学者都承认，中国古代文官制度体系完整，内容丰富，规范详备，因此，它不仅对中国古代社会起到过巨大的作用，而且对世界近现代文官制度也产生了重要的影响。譬如，孙中山说：“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来是从我们中国学过去的”。确实，英国、美国的文官制度都深受中国古代文官制度的影响。,绪,论,2,在,1570-1870,年的,300,年间，英国伦敦用英文出版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍达,70,多种。其中,文官考试制度,、,中国札记,、,中国的历史与现状,等书都极力称赞中国的文官制度，并力主英国政府仿行。英国的外交使节们还在,1793,年和,1861,年以及以后时期，多次来北京考察中国科举考试的地点（今中国社科院地址）。,绪,论,3,1868,年,5,月,14,日，美国罗得岛州议员托马斯,詹科斯在向国会提出的报告书中，有一章专门论述中国的管理制度，要求以此为借鉴，改革官员录用办法。,1983,年，联合国在我国举办文官制度讲习班，应邀前来授课的时任美国人士总署署长的艾伦,坎贝尔表示：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲关于文官制度的时候，我感到非常惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度的时候，都把文官制度的创造者归于中国”。,绪,论,4,中国古代文官制度堪称中国古代法律文化中的一支奇葩。而作为中国古代文官制度的总结和集大成者，便是清朝的文官制度。,绪,论,5,第一章,中国古代文官制度之沿革,6,“文官”一词，作为较通用的法律术语，是在近现代资本主义国家出现的。但是，文官的确切含义和范围，在资本主义国家中也很不相同。如果根据其最一般的特征界定，那么，文官便是指武职人员以外的国家公务人员。,中国古代虽然不常用“文官”一词，但接近于近现代文官内涵的称谓和制度是存在的，其称谓如“文官”、“文职”、“文选”、“文阶”等等。所以，许多中外学者都承认中国古代存在文官制度。,不过，在中国古代实践中，文官的确定较为复杂。官员在资、阶与其职任常常分离，文职出身者任武职、武职出身者任文职屡见不鲜。所以，确定“文官”范畴，不仅要看其出身，更要依其实际职任。,中国古代文官制度之沿革,7,根据文官的一般含义，结合中国古代的实际，可以将中国古代文官制度界定为文职官员的管理制度。其内容主要包括文职官员的选拔、任用、权利义务、奖励和处分、考绩、监察、休致等。,纵观世界文官制度发展史，可以发现这样一条规律，随着社会的发展和进步，文明程度的不断提高，文官及其文官制度的作用也越来越重要。这条规律同样体现在中国古代文官制度的发展过程中。,中国古代文官制度之沿革,8,在夏、商、周时代，宗法制度支配着政治生活，家国一体，亲贵合一，政治上的“尊尊”关系决定于血缘上的“亲亲”关系，各级贵族实行世袭。可以说，夏、商、周时代的“官吏”制度基本上都寓于宗法原则指导下的“封建制”和世卿世禄之中，那时还不可能产生文官制度。,战国时期，随着宗法制度的减弱，宗法逐渐不适用于各级官员的产生和继承，取而代之的是官僚政治，并且有了最初的文武分职丞相为文职之长，将军为武职之长。在此基础上，有关官员的选授、任用、俸禄、考绩等制度便自然而然地逐渐产生。战国时代是中国古代文官制度的萌芽和产生时期。,中国古代文官制度之沿革,9,秦朝为了巩固中央集权，进一步建立和健全官僚制度，全面推行郡县制，为文官制度的建立提供了更好的条件。,秦朝已制定了许多有关文官制度的法律，如关于任用官吏的,除吏律,、,置吏律,、,除弟子律,，关于官吏职责的,司空律,、,尉杂律,，关于公文程式的,行书律,，关于官吏考绩的,课律,等等，还开始建立官吏监察制度。,中国古代文官制度之沿革,10,汉朝大量承用秦律，同时又加以发展，如进一步完善考核官吏的“上计” （地方守,相向朝廷申报一岁治状的,制度,。汉代，郡国守,相于岁终遣吏赴京师上计。,汉律,中有,上计律,，是处置上计事务的专门律条。,西汉时从郡中派到中央去上计的人为丞或长史东汉时有专职的上计掾史。）制度,。,强化监察职能，以察举（汉代选官制度。始于武帝时,，,由丞相、列侯、刺史、守相等推举，经过考核合格即任以官职，主要科目有孝廉、贤良文学、秀才等。是士大夫仕进的主要途径）、征辟（所谓,“征辟”制，也可以分为“征”和“辟”两类。朝廷特征士人，为“征召”。 长官自行辟除士人，为“辟除”）等选授官员，尤其是首开先端，以儒学作为选官的标准，将儒学与仕途相结合，从而确立了儒学在中国古代文官制度中的主宰地位。秦汉是中国古代文官制度的奠基时期。,中国古代文官制度之沿革,11,魏晋南北朝时期，社会长期处于分裂对峙状态，战乱不断，各朝政权迫于形势，不得不尚武而轻文。同时，门阀势力不断发展，支配着社会政治和经济。这些原因导致了文官制度没有得到顺利的发展。,这一时期文官制度方面最有特色的内容是九品中正选官制（先在各郡设置中正，稍后又在各州设置大中正。州郡中正只能由本地人充当，且多由现任中央官员兼任。任中正者本身一般是九品中的二品即上品。中正的职权主要是评议人物，其标准有三：家世,道德,才能。中正根据家世,才德的评论，对人物作出高下的品定，称为“品”。品共分为九等，即上上,上中,上下,中上,中中,中下,下上,下中,下下。但类别却只有二，即上品和下品。一品无人能得，形同虚设，故二品实为最高品。而获得二品者几乎全部是,门阀,世族，故门阀世族就完全把持了官吏选拔之权。）。,中国古代文官制度之沿革,12,于是在中正品第过程中，才德标准逐渐被忽视，家世则越来越重要，甚至成为唯一的标准，到西晋时终于形成了“上品无寒门，下品无势族”的局面。,九品中正制反映了门阀势族的利益和要求，但就选官的程序而言，较两汉的察举和征辟有了明显的进步，对以后的科举制有一定的影响。另外，这一时期的考课立法和违职律对后世也产生了影响。,经过一千多年的发展，中国古代文官制度在隋唐终于获得了较为完备的形态。,中国古代文官制度之沿革,13,在唐朝，文职和武职已明显分开，吏部掌文选，兵部掌武选，文职和武职的官吏各有相应的法律。在唐代法律体系中，行政立法（包括文官制度）的内容远远超过了刑事立法。,唐六典,说：“凡文法之名有四：一曰律，二曰令，三曰格，四曰式。”“凡律以正刑定罪，令以设范立制，格以禁违止邪，式以轨物程事。”律是判罪量刑的依据,令是制度、规章的条文,格是用来防止奸邪的禁令,式是各种章程细则。,从四种法律形式的内容看，令完全是行政法律，格和式绝大部分是行政法律。,唐六典,则是全面地记载了唐朝行政立法的内容。从唐朝令、格、式和,唐六典,的内容可以看到，有关文官制度的各个方面，如选拔、任用、职责、品秩待遇、考核、监督等，都已制定了详备的规范，它们对以后历代王朝起到了中药的示范作用。特别是隋唐确立的科举选官制，作为中国古代文官制度的基石，更是产生了巨大而深远的影响。,中国古代文官制度之沿革,14,宋元明清是中国封建社会的后期，文官制度也进入了最后的发展时期。,从宋朝开始，国家政治生活中出现了一个显著特点，即重文轻武，扬文臣之权，抑将领之权。这是因为统治者从历代治乱兴衰的实践中越来越清楚地认识到，对君权和朝廷构成最大威胁的是那些拥有千军万马的将领，所以，打天下时要靠他们，一旦夺取天下，就要削其强权，收其精兵。宋太祖赵匡胤采纳赵普的建议，“杯酒释兵权”，以高官厚禄剥夺了石守信、高怀德等将领的兵权。,中国古代文官制度之沿革,15,明朝对宋朝的这种做法心领神会，并且加以发展。“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”。（,皇帝,的文学侍从官，翰林院从,唐朝,起开始设立，始为供职具有艺能人士的机构，但自,唐玄宗,后演变成了专门起草机密诏制的重要机构，院里任职的人称为翰林学士。明、清改从,进士,中选拔。）明代将领外出打仗，必派监军，甚至以太监充任。,清朝更是继承这种传统，公开以“文治”自居。,在上述思想的指导下，宋元明清的文官制度得到了新的发展。,宋明清三朝的文官制度都以唐朝为宗，在直接承用前朝文官制度的基础上予以改进和发展。,中国古代文官制度之沿革,16,宋朝对科举的科目、类型、内容和方法都作了改革，对文官的任用也有新的规定，以“磨勘”（审官院和考课院考核官吏之制）为核心，使文官考绩更加严密。（磨勘是古代政府通过勘察官员政绩，任命和使用官员的一种考核方式。大意是说，凡有功或有政绩者，经过相关部门的考核，送交报批，才能得以升迁。）,明朝对科举科目、内容、形式又都作了改革，形成了封建社会末期的科举制度。对文官任用的方式和程序、文官的权利和义务（尤其是设立奸党罪等新内容）、文官的监察等多有新的规定，建立了以“考满”、（任期满后的考核）“考察”（京官一般,6,年，外官一般,3,年）为主要内容的新的考绩制度。,中国古代文官制度之沿革,17,清朝承用明制，又根据自身的特点和情况加以改进，建立了中国古代最完备的文官制度。,清朝为什么特别重视文官制度？,清朝从立国之初，就确立了“文治”国策。顺治七年，清世祖谕礼部曰：“帝王敷治，文教为先”。清朝进一步发展和实施了宋以来重文轻武的政策。虽然由于照顾满员的需要，清朝不像明朝那样“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”，但翰林之职仍大多授予文进士，尤其是进士被选为“庶吉士”者（是中国明、清两朝时翰林院内的短期职位。由科举进士中选择有潜质者担任，目的是让他们可以先在翰林院内学习，之后再授各种官职。）更是受到朝廷的青睐，“有清一代，宰辅多由此选”。,中国古代文官制度之沿革,18,清制，中央和地方的主要行政长官均为文官，兵部尚书、侍郎以及各省总督、巡抚，虽然有军事职责，但亦为文官。征战时受命大将军的重臣也多为文官。清朝有关文官的法律十分繁多，读不胜读，而有关武官的法律却十分稀少，极为疏简。,何以如此，其原因当然首先是与赵匡胤的动机一样，以此达到巩固君权的目的。但是除此之外，还有其特殊的原因：,清朝统治者自入关以后，始终怀有深深的忧患意识。产生这种忧患意识的原因主要来自两个方面。,中国古代文官制度之沿革,19,一是满人长于武技而短于文治。本来，“马上得天下而不能守天下”就是一条普遍的治国经验。面对泱泱中华，不得不将起射勇武之术化于深厚的汉族文化之中。早在天聪三年（,1629,），皇太极就清楚地预见到了这一点，他在一道上谕中说：“朕思自古及今，俱文武并用，以武威克敌，以文教治世。”这说明最高统治者意识到“文治“的重要。,二是满清以少数民族入主中国，为了缓和民族矛盾，并使其政权得到汉人的认同，特别需要利用汉族文化，利用汉族知识分子，以汉治汉。他们认识到，治天下必得民心，而得民心必得士心。,中国古代文官制度之沿革,20,为了拉拢汉族文人和官吏，满清统治者采取了一系列怀柔措施。他们礼葬崇祯皇帝，又给其造陵墓，令天下官民服丧三日。他们照旧录用原明朝各衙门官员，并准许他们荐举他人为官。他们承认明朝的举人，秀才，允许他们参加选官考试。特别是他们十分重视科举考试，在入关之前就开始科举取士。这种做法固然是因为科举是选官的良好办法，但同时也包含着满清决策者们的政治考虑，他们是将科举作为招引汉族士大夫的一条根本举措。实施上，这一举措的实施效果也正遂满清统治者所愿。清初，由于多年战乱，“士子无不破家失业，衣食无仰”，科举使他们出仕有望，自然也就归顺朝廷。史籍对此形象地描述道：“皇朝初定鼎，诸生有养高行遁者，顺治丙戌，再行乡试，其告病观望诸生，悉列名与考。”实践证明，清朝重文治的政策对于巩固其政权起到了重要的积极作用。,中国古代文官制度之沿革,21,第二章,清代文官制度的阶段性发展,22,清入关前的文官制度，是伴随着以满族为主体独立政权的建立，伴随着政权专制政制和法制的缔建，同步地发展起来的。它是政权建设的必要组成部分，又有效地促进了政权建设。清未入关以前，在各部族分散进行采集和狩猎为生的时期，在各部族内只存在由传统习惯留存下来的头领统率，并未形成各部族均应遵守的共同约束，更不存在相对固定的组织结构和制度。,努尔哈赤在创业之初，其重大措施之一，即利用了本族原有的传统形势对部民进行编组，即普遍建立和改造了八旗牛录制度。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,23,满洲人（其前身为,女真,人）出兵或打猎，按族党屯寨进行。每人出一支箭，十人为一牛录（汉语“箭”的意思），其中有一首领，叫“牛录额真”（汉语译为“佐领”）。,万历二十九年（,1601,年）努尔哈赤在牛录制的基础上建立了黄、红、白、蓝四旗，分别打黄旗、红旗、白旗、蓝旗。,四十三年（,1615,年）扩大为八旗。原四旗名称冠以“正”，另四旗名称以黄、红、白、蓝冠以“镶”，即为：正黄、正白、正红、正蓝、镶黄、镶白、镶红、镶蓝。新增的四旗的旗子，镶黄旗的旗子在黄色旗上镶红边，镶白旗的旗子在白色旗上镶红边，镶红旗的旗子在红色旗上镶白边，镶蓝旗的旗子则在蓝色旗上镶红边。每旗原则上应该包含二十五个,牛录,，每个牛录有三百人，共计七千五百人。）,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,24,应该指出，与八旗牛录制逐步健全、女真奴隶制国家逐渐形成的同时，文职或兼任文职人员的配置也逐渐固定了。,后金国建国前夕，即在明万历四十三年,(1615,年,),，努尔哈赤即陆续在各个层次设置职务，以专管或兼管有关文书、行政、财政、审判诸事务。,在基层的牛录，每牛录除设牛录额真一人为主官外，又下设两个代子，作为牛录额真的助手；,4,个章京，原是武职官，现管牛录辖下户丁、征集诸事；,4,个村领催，译作拨什库，是管收发文书和编制必要册籍的。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,25,在各旗，亦有类似职务人员。此时，在一些旗主左右，也有一些熟悉文墨的巴克什（后来的笔贴式）听从任使。,努尔哈赤还设立听讼大臣,5,名，扎尔固齐,10,名，凡是有诉讼争执之事，应先经扎尔固齐初审，再报告五大臣复审。凡是重大案件，必须上报努尔哈赤亲审。在,5,大臣、,10,扎尔固齐之下，还设置判官,40,员，荐举办事大臣八员，其职责是管理城乡行政事务。又委派,16,名大臣管理仓粮、并配备,8,名巴克什以司帐籍。,这都是对国政的重大整顿，对官制的重要健全，为缔建后金国作好制度上的准备。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,26,皇太极在政治制度上大力进行封建化的过程，亦即其文官制度逐步完备的过程。,由满州和硕贝勒（旗主）和外藩蒙古,16,国,49,贝勒劝进，皇太极即皇帝位，亦举行了大典。在更为隆重的仪式中，宣读了以满、汉、蒙古三种文字写成的“祝文”，并由满、汉、蒙三文官奉上“表文”，这意味着重要文件已经需要用多种文字表达，以反映出大清国国力的扩张以及其作为各族共主的性质，当然，也反映着其政治体制包括文官制度的日趋健全。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,27,其实，从皇太极执政到满州贵族率兵入关取得全国性统一政权的,20,年中,(1616,年至,1636,年,),，在政治上最重要的事态发展之一，就是对女真族和后金国原有政治体制的重大改革。,皇太极积极仿照明朝模式，创建了一系列封建型的国家机关，进一步吸收和采用明朝的法律，并大力使用汉族士人担任各级文职官吏。他命通晓满、汉文的满族学者达海，将无圈点老满文酌加圈点，并与汉字对音，制订出较为精确的有圈点满文，并命他主持翻译儒家的主要经籍,大学,、,孟子,等，也翻译了较系统记载反映自古以来政治统治经验教训的,通鉴,等书，提倡满族人士认真进行学习，对本国的政事，也责成有关专人作出更详细的记载。所有这些，应该说都是有远见的决策。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,28,从,1629,年至,1635,年，皇太极先后建立文馆、吏、户、礼、兵、刑、工等六部、理藩院等部门，俗称“八衙门”。进一步完善了封建型的国家体制，并为入关后大清朝中央官制奠定了基础。,据后金时期重要史料,天聪朝臣工奏议,所载，文馆在国内主要称为书房，它是后金国汗委派部分文官负责收发、起草文书诏令，收藏档案，翻译图书，记载史事的处所，可谓职重任繁，全国的职官曾将之比喻为相当于明朝的通政使司（职掌出纳帝命、通达下情、关防诸司出入公文、奏报四方臣民建言）谓其居于政权的咽喉地位。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,29,后金国文馆的多方面职责实在远重于明制的通政使司。这是后金以至清国处在头等重要地位的文职机关。这一部门早在努尔哈赤主政时，即已有人从事类似工作，但到皇太极嗣位后，又一再对之整顿和加强，并正式定名为文馆。,文馆的主要负责人虽然是满人，有时还派过贝勒兼管，但其内绝大部分实职人员均为汉人。归附后金较早的著名文人，如范文程、高鸿中、宁完我、鲍承先等，都曾经被派在文馆工作。他们有时自称“书房臣”，有时仍以军衔,(,如宁完我自称书房参将、范文程自书房称游击,),具名入奏，晚期才改称学士，可见文馆在入关前实处于从草创不太完备到逐渐完备的发展过程中。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,30,其他为数较多做具体工作的人员，则被称为书房秀才、书房相公，较有才学的才能被尊称为巴克什、榜什，管翻译工作的称为军帖式。,文馆的高低文职人员，包括秀才、相公、甚至书吏等，除做好本职工作外，均可以自己个人名义给皇太极上奏，其中的奏言涉及面极广，有关于文馆本身工作情况及制度，对改进文书档房工作和翻译编书工作建议的，有关于攻明大计及联络蒙古朝鲜等大计的，用密献用间，设计杀袁崇焕等的，也有建议设六科监察官、开捐纳、行荐举人才的，等等。,有几个新归顺的秀才献策再进一步扩大吸收汉族文人并重用之，“皇上为欲大图之，莫若文武兼兴”。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,31,在皇太极正式登基前夕，他下谕在文馆的基础上扩建为内三院，即内国史院、内秘书院、内弘文院。,这一次改组显然是为了配合政治形势的重大转折，将原来的文馆扩编为胜任辅佐处理中枢政务的部门，并通过它以进一步集中权力。每院各设有大学士、学士、举人等官（范文程、宁完我等也从参将、游击、书房臣等过渡为大学士、学士了），其衙门结构及部分官名乃是直接从明内阁抄仿而来的。三院工作中最重要的部分乃为秉承汗（帝）的意图，及时有条理地处理各方面的政务。,有行政能力并能效忠于新朝的汉官受到了很大的信任和重用。范文程即以内秘书院大学士的身份参赞帷幄，辅助皇太极（以及其后的多尔衮）制订了许多重要政策和制度。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,32,这是满族统治者在其统治机器中进一步汉化的表现，是符合后金国向大清国演变需要的。满族统治者正努力摆脱早期军政不分，兵制即官制的落后状况，一个比较正规的文官系统正在形成。,此外，吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院、理藩院等所谓“八衙门”的先后建立也是很重要的，它们起到了在中央文官系统基本上完成了整体配套的作用。,六部，从名称以至内部编制和职责分工，都是仿照汉制，“一部有一部之事，即一部有一部之责”，但它不是完全照搬，也注意到与后金所处发展阶段和原有制度的结合。后金六部均由上层贵族贝勒兼领部务，各部之下的官员承政、参政、启心郎等职官均按满、汉、蒙古官分配一定的 比例，施政治事的某些方面，仍然强调应“遵循全国旧规”，正是这方面的表现。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,33,至于设立管监察弹劝职任的都察院，则是在满族政治史上首创的。皇太极也意识到，设立一定部门和专职官吏以及时反映文武百官，任何不轨不忠的情况，特别是对“贝勒大臣骄肆慢上者”进行纠参，对于维护皇权是大有用处的，它可以有力地压抑和约束满州权贵，甚至可以使用之作为打击异己力量的工具，还可以更严密地控制全国各系统各级的官僚。,理藩院是在原蒙古衙门的基础上扩建而成的，它是专门负责管理蒙古及其他藩属的机关，曾多次派贵族大臣到蒙古诸部封赠，颁布政令、军令，进行过某些重要的交涉谈判，有效地加强了对外藩蒙古的控制。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,34,以上中枢辅政的，包括人事、民政、财政、文教、礼仪、司法、军务、工程营建等方面行政职能部门，以及监察和民族管理诸部门的相继建立和正常运转，反映出清国的政治制度已经基本上纳入了封建化的轨道，各类文职机关已经相继建立和正常运转，各衙门各级文官逐渐配备齐全并已正常执行职务。,凡此，都为大清王朝的建立作了必要的准备。,一,.,清入关前的政权建设和文官制度的形成,35,1644,年清兵入关，宣告大清王朝在全国统治的开始，它将入关前的政权机构转变为全国性的政权机构，同时进一步采取明朝封建专制主义的政治体制，史称“清沿明制”。,清沿明制的出现，一因当时中国社会的性质仍属于封建社会晚期，以明王朝为代表的封建性国家政治制度，仍大体上与当时的社会基础相适应；二因满族在入关前,20,年，一直处于将其奴隶制国家的政治体制转型为封建国家体制，入关后进一步沿袭明制是原有方针政策的继续；三因入主中原以后，对各级衙署官名以及赋税、行政、法律等方面沿用明制，对广大汉族人民是一种怀柔，可以缓减新王朝履行统治的阻力。,可见，清沿明制既有其历史原因，又有着实际统治的需要，并非偶然的产物。,二,.,清代前期文官体制的改革,36,为了保证满族贵族的特权和利益，清初在中央机构中突出了满族贵族的地位，其“议政王大臣会议”的成员，由八和硕贝勒和八大臣组成，多是满族贵胃世爵，汉族官僚不能参予，所议“俱系国家重大机密事务，拥有很大的政治权力，有时“虽至尊无如之何”，有“国议”之称。,在中央机构中，多以诸王主持各部院的工作。顺治五年（,1648,），朝廷虽明令规定六部设汉尚书员，但汉尚书很少有掌握实权的，“各衙门奏事，但有满臣，未见汉臣”。作为统治策略的另一手，清王朝为了巩固本身的地位，又对汉族地主官僚及其知识分子竭力笼络并加以控制和利用，以扩大对全国进行统治的基础。,二,.,清代前期文官体制的改革,37,他们对归顺清王朝的明朝官吏以原官照旧录用，允许并鼓励明朝降官举荐人才，对一些知名人士，朝廷以礼征入，分别授官或加以提升任用。,顺治二年,(1645,年,),，在全国大部分地区尚在进行战争的时候，清政府即在全国范围内举行“乡试”，恢复科举制度；翌年，又在北京举行“廷试”，考试名额,1446,名。“乡试”考额基本上是“廷试”的,20,倍，一时间全国参加科举的近,3,万人，这不但在一定程序上缓和了汉族地主和知识分子的反抗情绪，而且取得了必要的人才以充实各级政权，换取到相当一部分汉族知识分子的支持。,二,.,清代前期文官体制的改革,38,辅政部门上，顺治十五年,(1658,年,),，改内三院为内阁，由中和殿、保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁组成,设大学士、学士等官，其工作内容和办事程序大体仿照明制，但降低大学士的品级，改为正五品。,清代内阁制度的确立有过反复的过程，顺治十八年,(1661,年,),，顺治帝刚死，满族辅政大臣鳌拜等又决定废除内阁，恢复内三院制。到康熙九年,(1670,年,),，康熙帝亲政，才恢复内阁制，并使之成为定制，经过完善，内阁官员定制有大学士满、汉各,2,人，协办大学士满、汉各,1,人，学士满,6,人、汉,4,人，其下还有众多的侍读学士、侍读、典籍、中书等工作人员，有,288,人的定额编制，并设有满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处、谙救房、稽察房、收发红本处、副本处、批本处等一系列机构，成为规模庞大的中央辅政机关。,二,.,清代前期文官体制的改革,39,在地方上，将明中叶以后设置原为监察或军事长官的总督、巡抚改定为制度，确立为地方高级军政长官。总督管一省或二三省，巡抚管一省，使省一级区划有了总管全面的负责人，有力地加强了地方军政效能。同时，各省仍依明制设布政使司、按察使司、提督学政等职、分管民政、司法、学校等事务，布、按两司成为省一级在督、抚领导下的重要职能性领导部门。,府县以下因明旧制，增设厅的区划，其直隶厅相当于府，散厅相当于县，设府同知、州通判为主要长官,.,清朝定鼎后，“因明遗志，内自阁、部以迄庶司，损益有物。藩部,(,理藩院,),创建，另立七卿，外台督抚，杜其纷更，著为令甲。其国家机关已经列有五十几个衙门，形成一整套统治机构和比较完整的文官体制。,二,.,清代前期文官体制的改革,40,这是一种建立在封建自然经济基础之上，以君主制为中心，宰辅制与部院制相结合，充分集权于上而分权于下，对国家的经济、政治、军事、文化乃至一切社会生活实行纵向垂直统治的行政管理体系。,清代的文官制度在将近,200,年中，曾经相对稳定地有效地发挥着功能，但应看到，清朝建国之后，由于面临新的形势和统治上层的人事更迭，在国家体制上也是经历了若干变化的。初期由多尔衮执政，国家大政率由所出。开国制度多为多尔衮制定。多尔衮可以以摄政王、皇叔父的旨谕指挥全国。皇权实际上屈处于从属地位，故福临一旦亲政，便对多尔衮生前政治痛加贬斥，革号废爵抄家接管了由多尔衮统领的正白旗，并对其所制定的各项制度进行重新更改。,二,.,清代前期文官体制的改革,41,福临过世，年仅,9,岁的玄烨继位，又因鳌拜等人执政，有意提高辅政大臣的权威，并诛杀异己，任用亲信改革。直到康熙八年,(1669,年,),，玄烨铲除鳌拜集团，大力提高君权，制度厘革，率由君主，多以密奏密谕方式进行驾驭，专制主义中央集权制度才得以全面确立。故此，清入关后至康熙主政，统治阶级上层之间的斗争非常激烈，政权虽然已经逐步巩固，但各级政权和官吏的职掌、地位、品级还没有完全固定，主要政务经常由王大臣或贵胄兼管，这些人专权独断，往往是“一人主之，则其余相随画诺，不复可否”。,文官体制的正规化和制度化是在逐步调整和完善的。,二,.,清代前期文官体制的改革,42,雍正帝进一步发展了康熙帝的作法，在执政初年用最秘密的形式命令怡亲王允祥、大将军岳钟琪等筹备对西北两路用兵。从雍正四年,(1726,年,),开始，在户部内设立军需房，以宫内的隆宗门为办公地，在内阁精选谨密可靠的中书，笔帖式等参加工作。这个军需房办事高度保密而又有效率，直到正式发动大规模军事行动以前，内外机关官吏人等竟全不知情。,雍正七年,(1729,年,),，军需房改名为军机处，十年,(1732,年,),，才正式颁发“办理军机处钤封印信”，宣布此一重要辅政机关的存在。自此以后，军机处便成为辅佐皇帝工作的主要办事部门，一直存在到清末改设内阁总理大臣时止，共存在了约,180,年，它是由内廷官扩展为中枢官的最后压轴，是君主独裁专制进入顶峰的产物。,二,.,清代前期文官体制的改革,43,军机处是中国封建社会政治制度史中，以皇权膨胀到极度为背景设置的部门，其编制、权责职任、内部工作制度均具有明显的特点，是一种特殊的文官制度。,雍正既怀抱与朱元璋相同的对传统丞相制度的戒备，又力求建立一套无弊而有效能的辅政机构。因此，他规定军机处的军机大臣均由皇帝从大学士、尚书、侍郎中个别挑选充任，军机大臣是其兼职，并不赋予此职以任何明确的独立职权，让他们处于职务重权力轻的位置。军机大臣每天在皇帝跟前辅政，只能秉承皇帝的意图和指示办事，只能以“奉上谕”、“军机大臣字寄”形式下达文件。军机处一闻传召，立即趋入跪请谕旨。其助理人员称为军机章京，规定由各部院司官考取，其职任为常日值禁廷，奉谕草拟谕旨，收发文稿、保管档案或受命办理特谕交办事件。军机处不许用书吏、处所不准任何官员进入，强调严格保密。军机大臣或军机章京，一旦被发觉有失职越权，便立即逐出、革职、议罪，这样的部门及其制度，是前此任何朝代所未有过的。,二,.,清代前期文官体制的改革,44,康、雍、乾三朝不断完善中央各部门的所属机构，详细规定了其品秩、职掌、编制职名。从内阁到钦天监、太医院等，分成一品至五品衙门，各衙门有正印官，主管本衙门事务。其下设有司、厅、库、处、局、馆、房等机构，分别办理各项具体事务。在地方，自总督以至典史，分成一品至九品衙门，七品以上为正印衙门，七品以下为正印衙门的附属衙门，各衙门分别设有书吏分房办事，并由正印官自聘幕僚以辅助办理各项事务。乾隆时将所有官署衙门和人员编制著入令典，故旧史书称之为“制度大备”，其文官体制已经成为定制。,虽然自嘉庆、道光朝以后，“日久颓弛，精浸失，日革月易，百职相侵，但在制度上已经处于僵化状况，事事遵循旧典，国势日衰，“承乾隆六十载太平之盛，人小惯于泰侈，风俗习于游荡，京师其尤甚者。自京师始，概乎四方，大抵富户变贫户，贫户变饿者，四民之首，奔走下贱，各省大局，岌岌乎皆不可以支月日”。政治上的腐败，无可避免地对已经定型的文官制度产生负作用。,二,.,清代前期文官体制的改革,45,晚清政治体制的演革，大体上可以分为三个阶：,19,世纪,60,年代为适应对外关系和洋务运动的需要增设了若干部门为第一变；,19,世纪末戊戌变法失败到清朝被迫采取“维新新政”为第二变；从,1900,年到辛亥革命前“预备立宪”为第三变。这三次演变反映着国内外的急剧变化，社会矛盾的加剧，清王朝统治危机的愈益深重。在所有这些变革中，都无可避免地将调整文官制度作为重要的内容。,1840,年鸦片战争的失败，不平等条约的相继签订，通商口岸的开辟和增加，中国已经无法与世隔绝，甚至已经从“天朝”下降为受列强侵凌敲剥的地位。,四,.,清末文官体制变化,46,为适应已经变化了的形势，清王朝在咸丰十年,(1861,年,),开始设置了一个名为总理各国军务衙门，简称总署，内设英国、法国、俄国、美国、海防五股，下属机构有国文馆、海关总税司署等，这是一个专门承办“洋务”和对外交涉事务的中央机构，当时派出国使臣由其选奏，与各国签订的各种条约等由其出面谈判并草拟奏请批准，举凡有关税务、海防水师、边防疆界、修路开矿等事务均由其管理。实际上已经成为与军机处并列的主要辅政机关。,不久，又设立南北洋务通商大臣，分管南、北对外交涉以及一切洋务事宜。南洋通商大臣由两江总督兼任，驻上海；北洋通商大臣由直隶总督兼任，驻天津。南北洋大臣虽然在行政系统上不归总理衙门统属，但在实际政务上咨商联系的关系是密切的。,这一次演革是在中央和高级地方行政系列上增设了重要的部门，其内部结构亦大异于既往，但并未严重触及清朝对内统治体系，原有的文官系统仍基本正常地运转。,四,.,清末文官体制变化,47,近代最早提出要变革清王朝国家体制，是在,19,世纪,90,年代后半期，由康有为、梁启超等为首的维新志士提出的。康有为等取得了光绪皇帝的支持，下诏在全国推行变法，在政治体制上，要求逐步裁撤中央和地方的闲衙冗官，筹开国会，决定国是；增设农工商总局和铁路矿务总局，以推动资本主义经济的发展等等。这些措施的实质仍然是为了建立君主立宪国国家体制。,政权是施行变法的重要条件和保证。光绪皇帝和维新志士们由于未能藉变法掌握实权，当以慈禧太后为首的封建统治顽固派进行反扑时，变法便告失败。但是，戊戌变法的失败并不说明以旧的政治及其体制可以照样存在下去。,四,.,清末文官体制变化,48,紧随变法失败之后，出现了义和团事件、八国联军入侵、慈禧仓皇出逃等重大事件，形势迫使两年多以前凶狠扼杀戊戌变法的封建统治实权派，为逃避本身的垮台，被迫从被自己镇压的对手手上接过了“变法”的旗帜。,光绪二十七年,(1901,年,),初，清廷颁布了变法上谕，从所要变的内容来看，与戊戌时期提出的各点大体相同，居然也侈谈“法积则敝、法敝则更”，“欲求振作，当议更张”。设立了“督办政务处”以综理新政，改总理衙门为外务部，班列各部之首；还增设巡警部，负责管理警务；商部负责管理工商事宜，并将铁路矿务总局并入；设学务大臣负责全国教育行政管理。还宣布裁撤一些冗官冗衙；废除八股科举，开经济特科等。,这是清王朝在内外压力下，被时代潮流裹挟而行。,四,.,清末文官体制变化,49,政权的结构形式虽然有了较大的改观，但仍远未能适应时局的迅猛演变。晚清第三次进行政治体制的变动是从光绪三十二年,(1906,年,),开始的。当年,9,月，宣布“仿行宪政”，强调“廓清积弊，明定责成，必从官制入手”，要按照“立法、行政、司法并峙，各有专属，相辅而行”的原则。其实是表示要将原有国家政权体制作较为根本的改造，“行政之事专属内阁部大臣”；立法之事在未成立正式国会之前暂归资政院；司法权则由法部和大理寺共同掌管。,到光绪三十四年,(1908,年,),，清廷又颁布,钦定宪法大纲,，核准宪政编查馆拟定以,9,年为期，逐年逐项筹备宪政，期满召开国会的方案。,宣统三年,(1911,年,),又宣布即组织内阁，随即将旧制内阁、军机处、政务处一并裁撤，任命庆亲王奕劻为内阁总理大臣，内阁由外务部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部等十一部组成。由总理大臣、副大臣会同各部国务大臣组成责任内阁。,四,.,清末文官体制变化,50,表面看来，清廷推行宪政改革官制煞是热闹具体，但经不起认真地进行审核，其所谓,宪法大纲,不以资产阶级掌握较大实权的英宪或德宪等君主立宪国宪法为蓝本，却一味模仿封建内容最浓重的日本宪法，甚至在具体条文上更有过之，如规定清皇帝的统治“万世一系”，从各方面以法律的形式维护清皇宫以及各级官僚贵族选举、被选举和任官、财产等方面的特权。又如在所谓责任内阁的组成人员,13,人，竟有,8,人为皇亲贵族，被称为“亲贵内阁”，而且还规定，一切重大政事，内阁成员必须连衔签署奏请皇帝批准，否则无效。这说明，清廷的所谓筹备立宪云云，不过也是一种应变以图存的措施，并非真正决心进行国体、政体的改革。,果然，建立责任内阁刚半年，武昌起义的隆隆炮声便震撼全国。中国人民认识到，呼求改制是无济于事的，只有使用革命的暴力，才可能真正推翻腐朽的清王朝，连同将它的政治体制埋葬掉。,四,.,清末文官体制变化,51,第三章清朝文官制度的主要合理因素和弊端,52,对于今人而言，清朝文官制度已是一百多年前的“古物”；对于中国而言，与民主制度相联系的现代文官制度产生并发展于西方而不在本土。中国当代的公务员制度建设固然首先应当学习和借鉴现代西方文官制度。然而，对于清朝文官制度，我们决不能因此轻率地否定、抛弃它，而应当很好地珍视，科学地扬弃它。,清朝文官制度的主要合理因素和弊端,53,清朝文官制度中，凝聚着许多为实践反复证明、符合行政活动规律和行之有效的科学成分。清朝文官制度之所以对其行政管理和国家治理发挥了十分重要的作用，其自身内容具有许多合理性是一个十分重要的原因。,1,.,制度规范高度完备,作为中国古代文官制度的最后形态，清朝文官制度与历代文官制度相比，达到了空前完备的程度，其完备性主要表现在以下几个方面：,合理因素,54,第一，立法健全。清朝文官立法主要来自两个方面：一是综合性行政立法中的有关内容。文官制度是行政法律的一个组成部分，这是古今的相同之处；唐宋以来历朝都有综合性的行政立法，这是古今的相异之处。在那些综合性的行政立法中，自然包括了文官制度的重要内容。钦定大清会典和钦定大清会典事例是清朝文官立法的主要渊源，尤其是其中关于吏部和礼部的规定绝大部分都属于文官管理的内容。二是单行的专门立法。这种立法主要包含在清朝的则例中。有关文官管理的主要方面，清朝都制定了相应的专门的则例，如选官的钦定科场条例、钦定学政全书等，任官的钦定吏部铨选则例等，奖励和处分的钦定六部处分则例等，监察的钦定台规、都察院则例等。在上述两方面立法中，钦定大清会典规定的往往是文官管理的基本制度和主要原则，钦定大清会典事例和专门则例规定的往往是各项制度的实施细则，两者有机联系、相互协调，组成了清朝健全的文官立法。,合理因素,55,第二，体系完备。文官管理是一项庞大而复杂的工程，有其自身的体系和结构。清朝文官立法从文官的“入”到“出”，有关文官管理的各个环节都有明确的规定，清朝文官制度向我们展示了一个体系成熟和完备的中国古代文官制度的范本。,第三，规范缜密。清朝的文官制度不仅在各个方面都有相应的规范，而且这些规范达到了十分缜密的程度。譬如，在科举选官中，会典事例对有关科举考试的,40,个环节一一作了具体的规定，许多规定的细密达到了令人惊讶的程度、比如，官员离任时应交代的事项、时间以及相应的责任追究，,六部处分则例,“,离任”专章都一一详细载明。规范的缜密增强了法律的操作型，它从一个方面反映了制度的成熟。,合理因素,56,2.,建立了具有较高素质文官队伍的选拔机制,文官制度的核心是如何选人和用人，如何确保文官的高素质。清朝统治者视“用人”为治国的第一要务，雍正曾说：“从古帝王之治天下，皆言理财用人。朕思用人之关系更在理财之上。果任用得人，又何患财之不理，事之不办乎？”在总结借鉴历代成功经验的基础上，清朝建立了一套较为合理和行之有效的机制，在这种机制作用下，保证了高品质文官在整体上具有较高的素质。进士，尤其是被选为庶吉士的进士，是清朝权臣强辅的主要来源：“有清一代，宰辅多由此选。”,合理因素,57,那么，这种机制的“秘密”何在呢？,首先，以科举作为入仕的主要途径。隋唐开始实行的科举制度是在革除魏晋时期的“九品中正制”的基础上形成的，科举制最大的历史功绩是扭转了“九品中正制”下“下僚多英俊之才，势位必高门之胄”的局面，为英俊之才跻身“势位”提供了现实的机会和途径。清朝继承并且强化了隋唐以来的科举选官传统，将科举作为“正途”，从而在入仕体制上为才俊之士敞开了大门。,合理因素,58,其次，以“出身”作为文官任用的最主要依据。根据“出身”授官的做法是隋唐以来的传统，至明代，这种做法已有一些具体的规定，如举人出身，第一甲第一名从六品，第二、三名正七品，赐进士及第；第二甲从七品，赐进士出身；第三甲正八品，赐同进士出身。清代以更明确的规范性和较强的操作性使这一制度臻于完善。清制，仕籍出身有八，其间等次分明，不同等次者所授予的官职差别极大。对此会典和会典事例作了明晰和具体的规定。,第三，文官任用有明确和细密的线路。在清朝文官任用中，除、升、转、改、调是几种最基本的方式，这些规定是历代所没有的。,第四，以“资考”作为授官的主要要求之一。“资考”包括“俸历”和“考绩”。除有“特旨”外，文官的升、转、改、调都有明确的俸历要求。考绩是文官任用的重要依据，中外文官皆三年一考，符合一定的考限才能升、转、改、调。上述四点相互联系，共同作用，形成了清朝培养高品级文官的特殊机制。,合理因素,59,3,、文官监督机制高度发展,高度重视对行政和文官的监督，这是中国古代政治法律制度的一个重要特征。在清朝文官制度中，这一重要特征得到了充分的体现，清朝建立起了中国古代最为完备和严密的京官监督制度。,表现在：（,1,）定期监督和不定期监督相结合。考绩，乃是定期之监督，其“京察”（在京官的考察）和“大计”（对地方官的考核）皆三年一举；监察，即不定期之监督，有关官员若发现违法行为，皆须随时纠奏。,合理因素,60,（,2,）内部监督与外部监督相结合。行政监察，乃是从行政系统内部对文官进行监督，采取的主要形式是上级机构对下级机构、长官对属员负责监督。科道监察（六科给事中（稽查六部事务）与都察院各道监察御史统称“科道官”。）乃是从外部对文官进行监督。两种监督比较而言，清朝与历代一样，更重视以专门的监察机构从外部对行政和文官实施监督。,（,3,）定向监督与不定向监督相结合。清朝统治者总结借鉴前代经验，不满足于不定向监督，更重视定向的监督，建立了所有中央和地方行政机构和文官的专门和固定的监督体系。中央行政机构和文官，由六科给事中和都察院十五道御史负责监督。在定向监督中，中央一些重要机构受到六科给事中和十五道御史的双重监督。,合理因素,61,（,4,）监察组织只察官，不谏君。秦汉以来，中国古代监察组织分为两大系统，即御史系统和谏君系统，两大系统各自为署，其职责也有比较明确的分工，御史主要是“察官”，谏官主要是“谏君”。这种组织系统和分工在唐朝时得到了较好的实践，并且发挥了良好的积极作用。然而，及至明朝，谏官系统已经十分衰微，六科给事中的职责已经转变为主要监督中央六部。至清朝，六科被并入都察院，独立的谏官组织不复存在，言官也成了御史，他们的职责自然地不再是“谏君”，而是专司“察官”。清朝监察制度的这种变化是君主集权高度发展的反映，是中国古代监察制度发展中一个结果。这种变化在客观上使得文官接受的监督更加严密。,合理因素,62,4,、维护满人特权,清朝从一开始就面临者如何协调满汉关系的难题。对此，清朝统治者的国策是十分明确的。一方面，他们清楚地认识到必须利用汉族文化和汉族知识分子，以汉治汉。所以，在文官制度方面想汉族知识分之敞开大门。另一方面，满人是其政权的基础和主要依靠所在，其特殊的地位和权利必须得到充分的保障和维护。文官制度直接关系到国家的用人大权，因此必然要竭力维护满人的特权，,这一特点集中体现在选官和任官制度中。,合理因素,63,在选官制度方面，满人在乡、会试中另行拨定名额，其比率亦高，且往往可以“临时请旨”而予以增加。宗室子弟起始不应乡试、会试。嘉庆朝才开始参加乡试和会试，但应试条件和考试内容极为宽松和简单，中式名额也别列一榜。并且，设立翻译乡、会试，为满洲，蒙古、汉军翻译生员增开一条入仕之途。八旗子弟除了依例优先入国子监读书外，清廷还为他们设立了宗学、觉罗学、景山官学和咸安宫官学等专门学校，在这些学校学习期满后单独考核，单独任用，尤其是宗学学生很容易赐得进士。,在任官制度中，清朝通过特殊的官缺制度从根本上保障了满人的特权。根据官缺制的分配，在中高品级的京官缺中，满人比汉人明显占优，中央和地方的要缺也多为满人占据。中央和外省设立的数量较多的笔帖式，一律专用旗籍。,合理因素,64,一、文官立法虽然十分细密，但因受体制之害得不到有效地实施，许多“良法”几成空文。例如，为了督责官员公平为政，法律严禁上司官员借外出之机需索、科派、铺设奢侈、宴饮歌舞，下级官员不准违例送迎供应。然而实际情形如何呢？嘉庆四年的一道上谕中列陈了外省四项积弊：“一系督、抚、司、道经过所属州县，随从动百余人，公馆至五六处，需索规礼供应，以致州县藉词派及闾阎；一系由京出差大员经过省份，督、抚、司、道差人迎送，逐日随行，途中致送筵席，每站勒索分例,；一系督、抚、司、道衙门到任，铺设器用，修理房屋，喂养马匹以及凉棚煤炭皆由首县承办，摊派各邑，各府由首县承值者弊亦相等”。常常上司经过的地方，“知府牧令每于数十里外迎送，甚至教官率领生员迎接道左”，而且，“此等积弊州牧县令视为故常，恬不为怪。”官僚体制的特点之一是上司掌握下属的命运。对于下属而言，一般的法律可以不守，但上司决不能得罪。,弊端,65,二、文官立法自身遭受体制之害。清朝文官制度作为专制体制的从属物，必然会受到这种体制的支配，也必然会反映并服务于这种体制。这种从属性在立法上的集中体现就是皇权之上原则、国家本位原则和家族主义原则。在这三大原则的支配下，很多制度成为文官立法的重要内容，但同时也发展为糟粕。比如科举制，从隋唐直至明清，没有发现比其更好的选官制度，然而，清朝科举制在实践中出现了种种弊端，对中国社会发展产生了极大的阻碍作用。其原因就在于清朝将儒学作为科举内容，将八股作为科举形式，虽然巩固了专制统治。但禁锢了思想，牢牢地控制了士子之心，这才是根本所在。所以科举之害不是科举本身使然，而是体制使然，科举自身也是“受害者”。,弊端,66,中国历史发展到清代。清朝存在了,260,多年，而且又是少数民族主政，这种现象绝非偶然，其中的原因必然与当时的文官管理密切相关。从文官制度解析清朝社会，如同从城市的角度解读清朝社会一样，都可以使我们后人更多、更好地了解清代社会。,总结,67,