中国教育行政学第六讲 教育政策

第六讲第六讲教教育育政政策策与与教教育育法法规规 学习目的：学习目的：理解公共政策和教育政策的含义，初步认识理解公共政策和教育政策的含义，初步认识 到到“政策也是一门独立的学科；政策也是一门独立的学科；了解教育政策制定的过程和主要理论模式；了解教育政策制定的过程和主要理论模式；了解政策问题、政策周期等概念了解政策问题、政策周期等概念;了解影响教育政策制定的主要因素；了解影响教育政策制定的主要因素；掌握教育政策执行偏差掌握教育政策执行偏差(失真失真)的几类形式的几类形式;理解教育政策和教育管理的关系。理解教育政策和教育管理的关系。第一局部第一局部 教育政策教育政策一、公共政策一、公共政策n一般是指拥有法定权力的政府的政策 私人、企业和社团内部的政策不属于公共政策几个政策定义：几个政策定义：nn托马斯托马斯.戴伊戴伊THOMAS DYETHOMAS DYE：所谓公共政策，就是政府选择作所谓公共政策，就是政府选择作为或不作为的行为为或不作为的行为.anything a government chooses anything a government chooses to do or not to do)to do or not to do)政府、作为或不作为政府、作为或不作为n 威廉.詹金斯WILLIAM JENKINS：公共政策是“由政治人物或群体作出的一系列相关的决定。这些决定是在这些决策者权力所及的的范围内，涉及到具体情境中诸种目标和到达这些目标的措施的选择a set of interrelated decisions taken by a political actors or group of actors,concerningtheselection of goals and means of achieving them within a specified situation where those decisions should,in principle,be within the power of those actors to achieve。政策能力、目的性 詹姆斯詹姆斯.安德森安德森JAMES ANDERSONJAMES ANDERSON：公共政策是公共政策是“政府有目的的行动过程。政府有目的的行动过程。这类行动是由一个或一批行为者为处理某一这类行动是由一个或一批行为者为处理某一重要问题或事项而采取的重要问题或事项而采取的describing a policy as“a describing a policy as“a purposive course of action followed by purposive course of action followed by an actor or a set of actors in dealing an actor or a set of actors in dealing with a problem or matter of concernwith a problem or matter of concern)一批行为者一批行为者n 戴维.伊斯顿DAVID EASTON：“当我们谈到政策时，我们指的是什么呢？一项政策的实质在于，通过那项政策不让一局部人享有某些东西而允许另一局部人占有它们。换句话说 一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。分配价值、权威性归纳起来：归纳起来：n n 公共政策是政府权威机构有选择公共政策是政府权威机构有选择 的管理行为。的管理行为。n n 公共政策是政府有目的的活动过程。公共政策是政府有目的的活动过程。nn公共政策是政府依照统治集团的意公共政策是政府依照统治集团的意 志，为社会生活确定的行为准那么。志，为社会生活确定的行为准那么。是对社会价值的权威性分配。是对社会价值的权威性分配。二、教育政策二、教育政策 根据公共政策的定义，人们对根据公共政策的定义，人们对教育政策这一概念有不同的理解。教育政策这一概念有不同的理解。较有影响的是以下四种观点：较有影响的是以下四种观点：教育政策是教育政策是“一个政党或政府一个政党或政府为教育为教育 事业的运行与开展所制定的规事业的运行与开展所制定的规划、方划、方 针和原那么。针和原那么。教育政策是教育政策是“负有教育法律或负有教育法律或行政责行政责 任的组织及团体为了实现一定任的组织及团体为了实现一定时期的时期的 教育目标和任务而规定的行动教育目标和任务而规定的行动准那么。准那么。教育政策“是一种有目的、有组织的动态开展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准那么 教育政策是指政党、政府等各种政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目的任务而协调内外关系所制定的行动准那么。教育政策的外延教育政策的外延政策：政府、政党、社会团体组织政策：政府、政党、社会团体组织 所制定的行为准那么所制定的行为准那么公共政策：特指政府官员、政府机构所公共政策：特指政府官员、政府机构所 制定的政策制定的政策教育政策：教育政策：1 1教育政策是公共政策的一局部教育政策是公共政策的一局部 2 2更广泛的理解：影响两个学校更广泛的理解：影响两个学校 以上的政策决策以上的政策决策三三、教育政策的分类教育政策的分类l1 1、按照教育政策的总体效力分、按照教育政策的总体效力分l 总政策总政策 根本政策根本政策 具体政策具体政策l 关于国家教育政策体系的探讨关于国家教育政策体系的探讨(孙绵涛孙绵涛)2 2、按照教育政策作用的时间分、按照教育政策作用的时间分l 长期政策长期政策 中期政策中期政策 短期政策短期政策 即时政策即时政策3 3、按照教育政策影响的空间分、按照教育政策影响的空间分l 全局政策全局政策 局部政策局部政策4 4、按照教育政策所起作用的性质分、按照教育政策所起作用的性质分l 鼓励性政策鼓励性政策 限制性政策限制性政策 补充补充:政策分类政策分类 北大政府管理学院张国庆教北大政府管理学院张国庆教授依照重要程度和所涉及的范围把授依照重要程度和所涉及的范围把政策分为：元政策、根本政策、部政策分为：元政策、根本政策、部门政策门政策 元政策：用以指导和标准政府政策行为的一套理念和方法的总称，包括公共政策的指导思想、价值标准、行为准那么、程序步骤、方式方法等。根本政策：用以指导部门方面政策的主导性政策，如“一个中心，两个根本点、方案生育政策、科教兴国政策等等。部门政策：也称方面政策或具体政策，如财政政策、产业政策、外交政策、科学政策、教育政策等。教育的具体政策：根底教育、高等教育、职业教育、继续教育；招生就业、人事、财务、后勤等等。l四个领域：国家宏观政策问题、区域教育开展问题、四个领域：国家宏观政策问题、区域教育开展问题、l 学校开展战略问题、国际教育问题学校开展战略问题、国际教育问题l三维结构三维结构 学前教育学前教育根底教育根底教育高等教育高等教育职业教育职业教育本科后教育本科后教育终身教育等终身教育等国家宏观国家宏观区域开展区域开展学校战略学校战略国际教育等国际教育等学校设置学校设置教育财政教育财政课程管理课程管理教师管理教师管理学生管理学生管理学校、政府与社会关学校、政府与社会关系系科学研究等科学研究等教育政策涉及的主要问题领域教育政策涉及的主要问题领域教育政策的特点：教育政策的特点：1 1、指向明确、指向明确2 2、相对稳定、相对稳定3 3、影响面广、影响面广4 4、表达统治阶级意志、表达统治阶级意志5 5、有一定弹性而不具强制性、有一定弹性而不具强制性教育政策与教育法的关系教育政策与教育法的关系1 1、教育政策是制定教育法律的依据、教育政策是制定教育法律的依据2 2、教育政策的制定服从于现有法律、教育政策的制定服从于现有法律3 3、制定主体不同、制定主体不同4 4、表现形式不同、表现形式不同5 5、实施方式不同、实施方式不同 教育政策与政治的关系教育政策与政治的关系政策即政治系统的产出。由此派生出以政策即政治系统的产出。由此派生出以下下8 8个观点：个观点：制度论：政策即制度的产出制度论：政策即制度的产出过程论：政策即政治活动过程论：政策即政治活动团体理论：政策即利益团体的均衡团体理论：政策即利益团体的均衡精英理论：政策即精英的偏好精英理论：政策即精英的偏好理性主义：政策即政府选择的社会效理性主义：政策即政府选择的社会效益的最大化益的最大化渐进主义：政策是政府过去活动的延渐进主义：政策是政府过去活动的延续，仅仅进行渐进式的调整续，仅仅进行渐进式的调整博弈理论：政策即竞争情境下的理性博弈理论：政策即竞争情境下的理性选择选择系统理论：公共政策是政治系统对外系统理论：公共政策是政治系统对外在环境压力的反映在环境压力的反映三、教育政策制定的过程三、教育政策制定的过程主要有四个环节：认定政策问题认定政策问题确定政策目标确定政策目标制订政策方案制订政策方案选择政策方案选择政策方案认定政策问题 “政策问题是政策学里的一个专业名词。为什么把认定政策问题作为政策制定过程的第一个环节？不是所有问题都属于政策问题。能够作为政策问题的，往往是带有普遍意义，并迫切需要解决，现实条件又有可能解决的那些问题。这样，就需要政策制定者认真分析问题，探明问题的性质，以确定是一般的问题还是政策性的问题。发现教育政策问题的途径：社会调查、研究信息、预测分析。确定政策目标 教育政策目标是指通过教育政策的实施所要到达的意愿。确定教育政策目标的四个因素：一是方向正确，符合国家总的方针政策；二是抓住要害，选准突破口和时机；三是适度，即不是高不可攀，而是经过努力可以到达的；四是具体，即有一定的可操作性。制订政策方案 分析方案的可行性；方案全部的正、负效果，并对可能产生的问题提出解决对策；尽可能数量化；应提出两个以上的政策方案供选择。选择政策方案 “选择一项政策意味着你既有标准性的标准又有经验性的判断。一项好的政策是你认为值得付出代价到达的最正确境界的途径。四四 教育政策的过程教育政策的过程一个政策周期一个政策周期The Policy CycleThe Policy Cycle：研究者的作用研究者的作用 议程建立议程建立agenda settingagenda setting 提出问题提出问题 政策形成政策形成policy formulationpolicy formulation 预测与建议预测与建议 政策实施政策实施policy implementationpolicy implementation 监控监控 政策评价政策评价policy evaluationpolicy evaluation 评价评价 政策改变政策改变policy changepolicy change 提出改进建议提出改进建议 政策终结政策终结policy terminationpolicy termination 开始新政策周期开始新政策周期 五、政策制定的模式五、政策制定的模式理性模式理性模式(Rational Model)(Rational Model)渐进模式渐进模式Incremental Incremental Model)Model)团体模团体模式式(Group Model)(Group Model)理性模式理性模式(Rational Model)(Rational Model)理性模式的决策步骤：理性模式的决策步骤：确认可操作的政策目标；确认可操作的政策目标；准备完整的政策方案；准备完整的政策方案；建立各种价值标准及社会资源；建立各种价值标准及社会资源；预测每一政策方案的本钱与效益；预测每一政策方案的本钱与效益；估计每个方案的净效益情况；估计每个方案的净效益情况；比较每个方案的优劣次序；比较每个方案的优劣次序；制定出理性和优化的政策方案。制定出理性和优化的政策方案。案例案例 科尔曼报告科尔曼报告 美国联邦政府卫生教育福利部于美国联邦政府卫生教育福利部于19641964年聘请年聘请柯尔曼进行美国少数民族学生和白人学生的教育柯尔曼进行美国少数民族学生和白人学生的教育时机和学业成就的比较研究。柯尔曼在调查中小时机和学业成就的比较研究。柯尔曼在调查中小学学5 5个年级个年级64645 5万个学生后，提出一系列研究结万个学生后，提出一系列研究结论，其中最令人震惊的是报告中的第论，其中最令人震惊的是报告中的第4 4条结论：美条结论：美国少数民族学生，其学业成就远远低于白人学生，国少数民族学生，其学业成就远远低于白人学生，但就读于种族合流学校的少数民族学生，其学业但就读于种族合流学校的少数民族学生，其学业成就高于就读种族隔离学校的少数民族学生。这成就高于就读种族隔离学校的少数民族学生。这一结论在美国教育界引起了强烈震撼，推动了学一结论在美国教育界引起了强烈震撼，推动了学校废除种族隔离政策的实施。为了提高黑人学生校废除种族隔离政策的实施。为了提高黑人学生的学业成绩，政府当局决定用校车送黑人学生进的学业成绩，政府当局决定用校车送黑人学生进白人学校学习。白人学校学习。然而这样做却产生了另一个消极后果，即白人学生逃离学校，这一结果是决策者们所未能预料到的。这一事件所引发的新的种族矛盾，恰好暴露了理性模式的缺乏，即它过于依赖量化推理和注重经济可行性，无视其他方面的可行性，如政治可行性等。渐进模式渐进模式Incremental Incremental Model)Model)这一模式认为：一种和以往这一模式认为：一种和以往政策越是不同的方案，就越难预政策越是不同的方案，就越难预测其后果，也越难获得群众的支测其后果，也越难获得群众的支持，其政治可行性也越低。持，其政治可行性也越低。优点：优点：缺乏：缺乏：团体模式团体模式(Group Model)(Group Model)指决策者在制定政策时，广泛听指决策者在制定政策时，广泛听取各政党、团体及不同职业的人的取各政党、团体及不同职业的人的意见，在充分讨论、对话和协商的意见，在充分讨论、对话和协商的根底上，协调各方的利益关系，最根底上，协调各方的利益关系，最终达成具有妥协谅解色彩的决定。终达成具有妥协谅解色彩的决定。按照团体模式的理解，政策就是按照团体模式的理解，政策就是团体之间在目标与利益的冲突中到团体之间在目标与利益的冲突中到达的一种平衡。达的一种平衡。案例案例?面向面向2121世纪教育振兴行动方案世纪教育振兴行动方案?的诞生的诞生 1998 1998年年1010月月2828日，日，?行动方案行动方案?(?(草案草案)经国经国家科教领导小组第二次会议原那么通过。会后，家科教领导小组第二次会议原那么通过。会后，教育部根据朱镕基和李岚清的指示、领导小组各教育部根据朱镕基和李岚清的指示、领导小组各成员的意见和建议，对方案草案再次作了修改。成员的意见和建议，对方案草案再次作了修改。19981998年年1212月初，报送国务院领导审阅，李岚清副月初，报送国务院领导审阅，李岚清副总理作了重要批示。之后，教育部又将新的修改总理作了重要批示。之后，教育部又将新的修改稿送国家科教领导小组各成员及有关部门审改，稿送国家科教领导小组各成员及有关部门审改，并召开局部省、自治区、直辖市教委主任、教育并召开局部省、自治区、直辖市教委主任、教育厅厅(局局)长会议听取意见。长会议听取意见。1212月下旬，教育部收到月下旬，教育部收到大局部的反响意见，对大局部的反响意见，对?行动方案行动方案?进一步作了修进一步作了修改，形成向国务院上报的送审稿。在经过广泛讨改，形成向国务院上报的送审稿。在经过广泛讨论和多方协调之后，论和多方协调之后，?面向面向2121世纪教育振兴行动世纪教育振兴行动方案方案?出台了。出台了。六、影响教育政策制定的因素六、影响教育政策制定的因素 政治因素政治因素经济因素经济因素教育因素教育因素舆论因素舆论因素政治因素政治因素 政治影响教育政策目标确实定政治影响教育政策目标确实定 政治影响教育政策制定的方式政治影响教育政策制定的方式 政治影响教育政策制定的质量和效政治影响教育政策制定的质量和效率率 政治影响教育政策方案的选择政治影响教育政策方案的选择 经济因素经济因素 经济状况是教育政策制定的出发点经济状况是教育政策制定的出发点 我国历史上出现的一系列政策失我国历史上出现的一系列政策失误，如大跃进、人民公社等，一个误，如大跃进、人民公社等，一个重要原因是没有正确认识这段时期重要原因是没有正确认识这段时期的国情尤其是社会经济开展状况，的国情尤其是社会经济开展状况，超越了社会开展阶段。超越了社会开展阶段。经济实力是教育政策制定的物力是教育政策制定的物质条件条件 一方面，一方面，经济实力影响教育政策力影响教育政策问题的提出。例如开展中国家普遍存在的的提出。例如开展中国家普遍存在的学学龄儿童失学和儿童失学和沦为文盲的文盲的问题。另一方面，另一方面，经济实力影响方案的力影响方案的选择。例如，在。例如，在义务教育年限的政策方案教育年限的政策方案选择上，上，兴旺国家普遍旺国家普遍选择了了1010一一1212年年的的义务教育方案，而很多开展中国家只教育方案，而很多开展中国家只能能选择6969年的年的义务教育方案。教育方案。经济实力直接影响教育政策力直接影响教育政策实施效率施效率 戴伊戴伊对美国美国5050个州政策个州政策输出的研出的研究究结论是：是：经济开展水平是影响教育、开展水平是影响教育、福利等政策的最重要的因素。福利等政策的最重要的因素。道森和道森和鲁宾逊的研究的研究认为：经济因素因素对政策的影响比政治因素更大。政策的影响比政治因素更大。教育因素教育因素教育传统对教育政策的影响教育传统对教育政策的影响 教育传统以一种无形的力量影响人们，赋予人们特定的思维方式和价值观念，使人们不自觉地带着这种教育传统去制定教育政策。教育现状对教育政策的影响教育现状对教育政策的影响 如终身教育、远程教育、继续教育、终身学习等一系列新思想、新观念对制定教育政策产生了很大的影响。教育理念对教育政策的影响教育理念对教育政策的影响 社会舆论因素社会舆论因素 社会舆论某种程度上反映和表达了人民群众的愿望及要求。它影响着教育政策问题的认定。媒体能使某一问题成为人民普遍关心的热门话题，成为社会关注的焦点。社会舆论力量会给政府一种压力和动力。如农民工子女的就学问题。七、七、教育政策的执行偏差教育政策的执行偏差(失真失真)l 严重型严重型:l教育政策完全偏离教育政策完全偏离l 轻度型轻度型:l教育政策外表化如一些地方政府和学校在执行素质教育政策教育政策外表化如一些地方政府和学校在执行素质教育政策l 时，将上级的政策精神作为口号时，将上级的政策精神作为口号l教育政策扩大化如一些民办学校在政策执行过程中将教育政策扩大化如一些民办学校在政策执行过程中将“获得获得合合l 理回报无限扩大，为自己赢取暴理回报无限扩大，为自己赢取暴利进行辩护。利进行辩护。l教育政策缺损如一些地方在执行国家农村教育政策时，只讲教育政策缺损如一些地方在执行国家农村教育政策时，只讲对对l 学校的管理，而不承担自己在资金方学校的管理，而不承担自己在资金方面的政策责任面的政策责任l教育政策替换如一些地方和学校在学生收费方面私立规定，教育政策替换如一些地方和学校在学生收费方面私立规定，置置l 国家教育政策不顾，造成各种乱收费国家教育政策不顾，造成各种乱收费现象现象 案例：政策替换案例：政策替换n1 19 99 97 7年年，济济南南一一名名六六岁岁半半儿儿童童未未到到达达济济南南历历下下区区教教委委文文件件规规定定的的6 6岁岁零零1 10 0个个月月的的入入学学标标准准而而被被学学校校拒拒绝绝入入学学。其其父父母母以以“该该文文件件与与义义务务教教育育法法的的规规定定不不符符为为由由向向济济南南市市天天桥桥区区法法院院提提起起行行政政诉诉讼讼。法法院院做做出出“被被告告对对原原告告的的 入入学学问问题题根根据据?中中华华人人民民共共和和国国义义务务教教育育法法?做做出出处处理理判判决决。历历下下区区教教委委向向济济南南中中级级人人民民法法院院提提起起上上诉诉，中中级级法法院院以以“受受教教育育权权利利不不属属于于行行政政诉诉 讼讼 法法 的的 受受 案案 范范 围围 为为 由由，撤撤 消消 一一 审审 判判 决决。教育政策执行偏差教育政策执行偏差(失真失真)的原因的原因l1 1政策目标存在问题政策目标存在问题l2 2政策投入缺乏，如资金、信息缺乏政策投入缺乏，如资金、信息缺乏l3 3政策环境不利，如当前环境使政策政策环境不利，如当前环境使政策l 代价过大代价过大l l4 4政策实施人员素质偏低政策实施人员素质偏低教育政策执行偏差教育政策执行偏差教育政策执行偏差教育政策执行偏差(失真失真失真失真)原因的典型案例原因的典型案例原因的典型案例原因的典型案例-新课改政策新课改政策新课改政策新课改政策l1 1政策目标存在问题如政策目标超前要求过高：课程政策目标存在问题如政策目标超前要求过高：课程改革中城市化倾向，对于农村、偏远地区来说要求过高改革中城市化倾向，对于农村、偏远地区来说要求过高l2 2政策投入缺乏，如资金、信息缺乏课程改革的三个政策投入缺乏，如资金、信息缺乏课程改革的三个层面，第三个层面准备缺乏层面，第三个层面准备缺乏l3 3政策环境不利，如当前环境使政策代价过大实施新政策环境不利，如当前环境使政策代价过大实施新课程高考、中考受不利影响课程高考、中考受不利影响l4 4政策实施人员素质偏低课改的三个关键环节上合格政策实施人员素质偏低课改的三个关键环节上合格的教师没有准备好：极度缺少综合课教师、教师不能使用新的教师没有准备好：极度缺少综合课教师、教师不能使用新的评价方法、教师不能建立新型师生关系等的评价方法、教师不能建立新型师生关系等八、教育政策与教育管理八、教育政策与教育管理教育政策规定着教育管理活动的走向教育政策规定着教育管理活动的走向 教育政策是协调教育内外关系的主要依据教育政策是协调教育内外关系的主要依据 教育政策是教育管理活动宏观调控的重要手段教育政策是教育管理活动宏观调控的重要手段 教育管理对教育政策具有检验正误的作用教育管理对教育政策具有检验正误的作用 教育管理对教育政策具有深化和完善的作用教育管理对教育政策具有深化和完善的作用教育政策与教育管理的错位教育政策与教育管理的错位:1 1 1 1、政策执行不力造成教育管理工作不到位、政策执行不力造成教育管理工作不到位、政策执行不力造成教育管理工作不到位、政策执行不力造成教育管理工作不到位 2 2 2 2、教育政策滞后于管理、教育政策滞后于管理、教育政策滞后于管理、教育政策滞后于管理实实践践践践 3 3 3 3、上有政策下有对策、上有政策下有对策、上有政策下有对策、上有政策下有对策 政策利益空间政策利益空间政策利益空间政策利益空间课后阅读:袁振国:?教育政策学?陈振明主编:?政策科学?孙绵涛:?教育政策学?作业:分析影响教育政策的因素第二局部第二局部 教育法规教育法规一、教育法规的概念和特征一、教育法规的概念和特征二、教育法规的体系二、教育法规的体系三、教育立法三、教育立法四、教育行政执法的概念和特征四、教育行政执法的概念和特征五、教育行政执法的地位五、教育行政执法的地位六、教育行政执法的原那么六、教育行政执法的原那么七、教育政策与教育法规的联系和区别七、教育政策与教育法规的联系和区别一、教育法规的概念和特征一、教育法规的概念和特征一教育法规及其相关概念一教育法规及其相关概念 教育法规是有关教育方面的法律、法令、条例、规那教育法规是有关教育方面的法律、法令、条例、规那么、规章等标准性文件的总称，也是对人们的教育行么、规章等标准性文件的总称，也是对人们的教育行为具有法律约束力的行为规那么的总和。它涉及的教为具有法律约束力的行为规那么的总和。它涉及的教育是广泛的、全方位的，不仅对学校教育活动具有约育是广泛的、全方位的，不仅对学校教育活动具有约束力，而且对通过其他途径进行的教育活动也具有约束力，而且对通过其他途径进行的教育活动也具有约束力。束力。教育法规与教育法律在广义上是相通的，都是指以国教育法规与教育法律在广义上是相通的，都是指以国家政权为保证强制执行的教育行为规那么的总和。在家政权为保证强制执行的教育行为规那么的总和。在狭义上，教育法律主要是指由国家权力机关制定的标狭义上，教育法律主要是指由国家权力机关制定的标准性文件。准性文件。教育法规的内容主要是由具有法律约束力教育法规的内容主要是由具有法律约束力的行为规那么构成的，后者也称教育法律标准。两者的行为规那么构成的，后者也称教育法律标准。两者之间是整体与个别的关系。之间是整体与个别的关系。二教育法规的本质及其特征二教育法规的本质及其特征 教育法规具有很强的阶级性。这是教育法教育法规具有很强的阶级性。这是教育法规最根本的本质特征。规最根本的本质特征。教育法规的实施具有普遍的约束力，无论教育法规的实施具有普遍的约束力，无论是被统治阶级，还是统治阶级内部成员，都必是被统治阶级，还是统治阶级内部成员，都必须毫无例外地遵守。这一特点反映了它具有全须毫无例外地遵守。这一特点反映了它具有全社会性。但不能因此抹杀教育法规的阶级本质。社会性。但不能因此抹杀教育法规的阶级本质。教育法规的实施具有强制性的特征。教育法规的实施具有强制性的特征。二、教育法规的体系二、教育法规的体系 教育法规作为有关教育的标准性文件的总称，教育法规作为有关教育的标准性文件的总称，是以按照一定依据和原那么排列的文件体系状态存在是以按照一定依据和原那么排列的文件体系状态存在的。它具有纵向形式层次和横向内容分类两个维度：的。它具有纵向形式层次和横向内容分类两个维度：宪法中的教育条款宪法中的教育条款教育法教育法教育方面的其他法律和其教育方面的其他法律和其他他 法法 律律 中中 的的 教育教育 条条 款款教育行政法规教育行政法规教育规章教育规章地方性教育法规地方性教育法规地方性教育规章地方性教育规章规章规章规章是执行法律、规章是执行法律、行政法规的具体行政法规的具体方法，具有强制方法，具有强制性；性；教育规章是国务教育规章是国务院各部委根据法院各部委根据法律和行政法规、律和行政法规、在本部门权限内在本部门权限内发布的有关教育发布的有关教育方面的标准性文方面的标准性文件。件。1宪法中有宪法中有 关教育的关教育的 条款条款2教育根本教育根本 法律法律3教育单行教育单行 法律法律4教育行政教育行政 法规法规5地方性教地方性教 育法规育法规6教育规章教育规章?萧宗六萧宗六层级层级形式形式制定机关制定机关宪法中关于教育的条款宪法中关于教育的条款全国人大全国人大 第一层次第一层次教育基本法律教育基本法律全国人大全国人大 第二层次第二层次教育单行法律教育单行法律全国人大常委会全国人大常委会 第三层次第三层次教育行政法规教育行政法规国务院国务院 第四层次第四层次地方性教育法规地方性教育法规省、自治区、直辖市人大或其常委会省、自治区、直辖市人大或其常委会 第五层次第五层次教育教育规章规章 部门教育规章部门教育规章 国家教育部及国务院部委国家教育部及国务院部委 政府教育规章政府教育规章 省、自治区、直辖市以及省、自治区省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府的较大的市的人民政府 教育法横向结构图教育法横向结构图教教 育育 法法学前教育法学前教育法义务教育法义务教育法职业教育法职业教育法高等教育法高等教育法教师法教师法民办教育法民办教育法学位法学位法三、教育立法三、教育立法 教育立法，就是国家政权机关按照法定教育立法，就是国家政权机关按照法定程序，制定、认可、修改、补充、废止教育程序，制定、认可、修改、补充、废止教育法规的活动。是由特殊机关法规的活动。是由特殊机关-国家权力机国家权力机关和行政机关所进行的具有特殊效力关和行政机关所进行的具有特殊效力-法法律效力的活动。教育立法不是随便进行的，律效力的活动。教育立法不是随便进行的，其过程有一定的法定程序，还有一定的理论其过程有一定的法定程序，还有一定的理论依据和原那么。依据和原那么。一教育立法的准备工作一教育立法的准备工作1 1首先是确定立法目标，并围绕立法目标进首先是确定立法目标，并围绕立法目标进行理论准备和资行理论准备和资 料准备。料准备。2 2理论准备主要是指掌握制定教育法规的有理论准备主要是指掌握制定教育法规的有关依据。关依据。3 3资料准备包括国情资料，国内历史上有关资料准备包括国情资料，国内历史上有关的立法经验和国的立法经验和国 外有关立法经验及有关法规资料。教育法外有关立法经验及有关法规资料。教育法规的内容只有符规的内容只有符 合国情才便于实施。合国情才便于实施。二教育立法程序二教育立法程序1 1权力机关制定教育法规的程序权力机关制定教育法规的程序 分为四个步骤：分为四个步骤：1 1提出法律议案。根据提出法律议案。根据?宪法宪法?规定，有关部门有权规定，有关部门有权 向各级权力机关提出。并可以由制定机关自己起向各级权力机关提出。并可以由制定机关自己起草，草，也可以由制定机关聘请或委托有关专家起草。也可以由制定机关聘请或委托有关专家起草。2 2讨论和审议法律草案。起草好的教育法规草案提讨论和审议法律草案。起草好的教育法规草案提交交 给权力机关后，由权力机关进行讨论和审议。经给权力机关后，由权力机关进行讨论和审议。经过过 讨论和审议，认为还不够成熟的草案，要退回去讨论和审议，认为还不够成熟的草案，要退回去修改。修改。3 3通过法律草案。通过讨论和审议，认为已经比通过法律草案。通过讨论和审议，认为已经比 较成熟的教育法规草案，提交给权力机关的有关较成熟的教育法规草案，提交给权力机关的有关会议会议 举手表决通过。举手表决通过。4 4公布法律。为权力机关有关成员会议通过的教育公布法律。为权力机关有关成员会议通过的教育法规法规 草案即可公布，成为正式法律。通常是将其公布草案即可公布，成为正式法律。通常是将其公布在国在国 家机关举办的报纸或刊物上，使每一个公民都能家机关举办的报纸或刊物上，使每一个公民都能了解。了解。2 2行政机关制定教育法规的程序行政机关制定教育法规的程序 通常包括提议和决定、起草、协商、审核、通过、通常包括提议和决定、起草、协商、审核、通过、签署、审批、公布等步骤。签署、审批、公布等步骤。1 1提议和决定。各级教育主管机关的负责人或其成提议和决定。各级教育主管机关的负责人或其成员、群众团体组织者可以提出，员、群众团体组织者可以提出，人民群众也有一定的建议权。通常由有权制定该人民群众也有一定的建议权。通常由有权制定该项教育法规的国家行政机关进行项教育法规的国家行政机关进行 审议和研究，通过充分论证，然后作出是否制定审议和研究，通过充分论证，然后作出是否制定该项教育法规的决定。该项教育法规的决定。2 2起草。草案的拟定。起草。草案的拟定。3 3协商。在起草过程中和初稿形成后，都要与有关协商。在起草过程中和初稿形成后，都要与有关部门就某些条款进行协商。部门就某些条款进行协商。4 4审核。草案根本定稿后，要一并附上起草说明和审核。草案根本定稿后，要一并附上起草说明和有关调研材料，送有关机关专门有关调研材料，送有关机关专门 负责法规工作的部门如国务院法制局审核。负责法规工作的部门如国务院法制局审核。5 5通过。经过审核的教育法规草案还须交由有权制通过。经过审核的教育法规草案还须交由有权制定该项教育法规的主管机关的正定该项教育法规的主管机关的正 式会议审议通过。式会议审议通过。6 6签署。草案经一定会议通过后，还须提交给有权签署。草案经一定会议通过后，还须提交给有权制定该项教育法规的行政机关的制定该项教育法规的行政机关的 主要负责人签署。主要负责人签署。7 7审批。行政机关制定的教育法规经过签署后，一审批。行政机关制定的教育法规经过签署后，一般须报上级机关备案，其中比较般须报上级机关备案，其中比较 重要的还须报请上级机关审批。重要的还须报请上级机关审批。8 8公布。公布。三教育法规的稳定性三教育法规的稳定性 教育法规制定好，并公布以后，必须保持一教育法规制定好，并公布以后，必须保持一定的稳定性和连续性。定的稳定性和连续性。但是，教育法规的这种稳定性又是相对的，但是，教育法规的这种稳定性又是相对的，不是一成不变的。在不同开展阶段，教育事业不是一成不变的。在不同开展阶段，教育事业也要有相应的开展和变化。因此，就需要对教也要有相应的开展和变化。因此，就需要对教育法规作出必要的修改、补充或废止。育法规作出必要的修改、补充或废止。教育法教育法规的稳定性受到两方面因素的影响：一是社会规的稳定性受到两方面因素的影响：一是社会变革，二是教育法规自身内容。变革，二是教育法规自身内容。四、教育行政执法的概念和特征四、教育行政执法的概念和特征一什么是教育行政执法一什么是教育行政执法 教育行政执法是有关行政机关及其工作人员，教育行政执法是有关行政机关及其工作人员，按照法定职权和程序所采取的直接影响公民、社会组按照法定职权和程序所采取的直接影响公民、社会组织或其他社会力量有关教育的权利与义务，或对其教织或其他社会力量有关教育的权利与义务，或对其教育权利与义务的行使和履行进行监督的具体行政活动。育权利与义务的行使和履行进行监督的具体行政活动。二教育行政执法的特征二教育行政执法的特征1 1是一种具有国家意志性的活动。无论是进行是一种具有国家意志性的活动。无论是进行教育行政执法的教育行政执法的 主体，还是其执法对象，都必须服从它。主体，还是其执法对象，都必须服从它。2 2是一种具有法律性的活动。是一种具有法律性的活动。1 1它依法成立后就产生行政法律效果，非依它依法成立后就产生行政法律效果，非依法不得变更或者法不得变更或者 撤消。也就是说，从法律效力上讲，具有撤消。也就是说，从法律效力上讲，具有确定力、不可变确定力、不可变 力。力。2 2也是受法律拘束的具体行政行为。从两个也是受法律拘束的具体行政行为。从两个方面表达出来：方面表达出来：其一是对其行政对象，要求他必须按照教其一是对其行政对象，要求他必须按照教育行政执法主体育行政执法主体 所实施的教育法规，充分履行教育法律标所实施的教育法规，充分履行教育法律标准所设定的教育准所设定的教育 义务；义务；其二是对教育行政执法主体自身，即其执其二是对教育行政执法主体自身，即其执法主体的执法行法主体的执法行 为自身必须是合法的，而对于依照教育法为自身必须是合法的，而对于依照教育法规生效的行政执规生效的行政执 法行为，行政机关有义务维护。这说明，法行为，行政机关有义务维护。这说明，行政执法中也含行政执法中也含 有守法的问题。有守法的问题。3 3是一种具有强制性的活动。是一种具有强制性的活动。4 4是一种具有单方权威性的活动。是一种具有单方权威性的活动。由于教育行政执法是由国家行政机关代表权力机关执行教育法规的活由于教育行政执法是由国家行政机关代表权力机关执行教育法规的活 动，其执法主体可以通过拥有的各种强硬手段来强迫执法对象服从，并动，其执法主体可以通过拥有的各种强硬手段来强迫执法对象服从，并 不需要考虑其执法对象的个人意愿；反之，其执法对象必须无条件的服不需要考虑其执法对象的个人意愿；反之，其执法对象必须无条件的服 从执法主体的约束，使教育行政执法成为一种具有单方权威性的活动。从执法主体的约束，使教育行政执法成为一种具有单方权威性的活动。5 5具有主动性。具有主动性。教育行政执法一般由行政机关主动作出，即一经发现就必须处理。教育教育行政执法一般由行政机关主动作出，即一经发现就必须处理。教育 行政执法可以被看作是一种对教育决策加以执行的活动，对决策的执行行政执法可以被看作是一种对教育决策加以执行的活动，对决策的执行 和对教育活动的管理，应当是积极主动的，而不是消极被动的。和对教育活动的管理，应当是积极主动的，而不是消极被动的。6 6具有执法主体多元性的特征。具有执法主体多元性的特征。从我国从我国?教育法教育法?的内容来看，其所涉及的守法主体几乎囊括了社会所的内容来看，其所涉及的守法主体几乎囊括了社会所 有主体。而有主体。而?教育法教育法?也并没有将教育行政执法的权力完全授予教育行也并没有将教育行政执法的权力完全授予教育行 政主管部门，其他政主管部门，其他 有关部门有关部门 应在其管辖职权范围内进行教育行政执法。应在其管辖职权范围内进行教育行政执法。五、教育行政执法的地位五、教育行政执法的地位一教育行政执法是国家行政机关的根本职能之一。一教育行政执法是国家行政机关的根本职能之一。我国宪法明确规定教育事务由各级行政机关以中央我国宪法明确规定教育事务由各级行政机关以中央统一领导、地方分级办学、分级管理的形式进行领导管统一领导、地方分级办学、分级管理的形式进行领导管理。从另一个角度看，这也意味着行政机关对此负有相理。从另一个角度看，这也意味着行政机关对此负有相应的行政责任，并且是不可推卸的、必须承担的责任。应的行政责任，并且是不可推卸的、必须承担的责任。否那么可能构成不作为违法，即渎职，或玩忽职守。否那么可能构成不作为违法，即渎职，或玩忽职守。二教育行政执法是教育法规实施的主要方式之一二教育行政执法是教育法规实施的主要方式之一 教育法规的实施方式主要有两种：一是广阔教育教育法规的实施方式主要有两种：一是广阔教育关系主体对教育法规的遵守；另一个就是教育执法。关系主体对教育法规的遵守；另一个就是教育执法。大量的教育违法行为是通过行政机关采取制裁措施，大量的教育违法行为是通过行政机关采取制裁措施，得以标准改正的。教育法律制度是否完善，与教育执得以标准改正的。教育法律制度是否完善，与教育执法制度是否健全有密切联系。法制度是否健全有密切联系。六、教育行政执法的原那么六、教育行政执法的原那么 教育行政执法必须遵循合法性、越权无效、应急性、合理性等教育行政执法必须遵循合法性、越权无效、应急性、合理性等原那么原那么 、合法性原那么、合法性原那么简言之，就是教育行政执法必须符合有关法律规定。要求做到：简言之，就是教育行政执法必须符合有关法律规定。要求做到：(1)(1)教育行政执法必须在法定职权范围内进行。教育行政执法必须在法定职权范围内进行。(2)(2)教育行政执法活动的进行过程必须符合法定的执法程序。教育行政执法活动的进行过程必须符合法定的执法程序。(3)(3)教育行政执法的内容与手段必须符合有关法律规定。教育行政执法的内容与手段必须符合有关法律规定。(4)(4)教育行政执法主体既然拥有某种职权，就必须使用才合教育行政执法主体既然拥有某种职权，就必须使用才合 法，否那么也构成违法法，否那么也构成违法 2 2越权无效原那么越权无效原那么 这一原那么是由合法性原那么引申而出，并对合这一原那么是由合法性原那么引申而出，并对合法性原那么进行反证。其含义是指超越法定职权范围法性原那么进行反证。其含义是指超越法定职权范围的教育行政执法行为属于无效行为。的教育行政执法行为属于无效行为。教育行政执法必须遵循越权无效原那么，方可防教育行政执法必须遵循越权无效原那么，方可防止重复执法。同时，在一定程度上也可以防止权力滥止重复执法。同时，在一定程度上也可以防止权力滥用。用。3 3应急性原那么应急性原那么 根据公共利益的需要，在紧急情况下，采取的非根据公共利益的需要，在紧急情况下，采取的非法行为可以有效。在诸如战争、流行病变、自然灾害法行为可以有效。在诸如战争、流行病变、自然灾害等非正常情况下，维护公共利益的必要性会超过对合等非正常情况下，维护公共利益的必要性会超过对合法性的要求。应急性原那么是合法性原那么的一种特法性的要求。应急性原那么是合法性原那么的一种特殊情况殊情况 4.4.合理性原那么合理性原那么 是指在进行教育行政执法时，所采取的措施、手段是指在进行教育行政执法时，所采取的措施、手段等在内容上要客观、适度、符合理性。要符合情理。等在内容上要客观、适度、符合理性。要符合情理。教育行政执法的内容和方式教育行政执法的内容和方式1 1、推行教育法规实施、推行教育法规实施 2 2、对遵守教育法规状况进行检查和监督、对遵守教育法规状况进行检查和监督3 3、进行教育行政司法、进行教育行政司法七、教育政策与教育法规的联系和区别萧宗六：七、教育政策与教育法规的联系和区别萧宗六：p3601 1、教育政策是由党中央、国务院制定的，教育法规是由国家权力机关和国家行政机、教育政策是由党中央、国务院制定的，教育法规是由国家权力机关和国家行政机 关按法律程序制定的关按法律程序制定的2 2、教育政策是制定教育法规的依据，教育法规是教育政策的具体化。、教育政策是制定教育法规的依据，教育法规是教育政策的具体化。3 3、教育政策决定制定教育法规的性质，教育法规的内容表达党和国家的教育政策。、教育政策决定制定教育法规的性质，教育法规的内容表达党和国家的教育政策。4 4、教育政策大多以指示、决议、决定等形式来表现；教育法规那么以法律、行政法、教育政策大多以指示、决议、决定等形式来表现；教育法规那么以法律、行政法 规、规章等形式来表现。规、规章等形式来表现。5 5、教育政策的执行主要靠宣传教育和思想工作；教育法规的执行那么有强制性，要求、教育政策的执行主要靠宣传教育和思想工作；教育法规的执行那么有强制性，要求 人人必须遵守。人人必须遵守。6 6、教育政策比较原那么、概括，有一定的灵活性；教育法规那么比较明确、具体，具、教育政策比较原那么、概括，有一定的灵活性；教育法规那么比较明确、具体，具有有 稳定性和连续性；稳定性和连续性；7 7、实践中证明是行之有效的教育政策，可以通过法定程序转化为教育法规；但一旦、实践中证明是行之有效的教育政策，可以通过法定程序转化为教育法规；但一旦 形成法律后，教育政策不能与教育法律相抵触。形成法律后，教育政策不能与教育法律相抵触。8 8、在教育管理的实践中，有法依法，无法依政策。、在教育管理的实践中，有法依法，无法依政策。一教育政策与教育法律的联系一教育政策与教育法律的联系 1、一致的目的、一致的目的 2、共同的意志、共同的意志 3、相互依存、相互依存二教育政策与教育法律的区别二教育政策与教育法律的区别 1、制定主体不同、制定主体不同 2、表现形式不同、表现形式不同 3、实施方式不同、实施方式不同 4、稳定程度不同、稳定程度不同