公共政策分析简明讲义

简明讲义教学目的和要求掌握公共政策分析理论与方法,熟悉公共政策过程,并灵活运用有关理论和方法分析实际的公共政策,写作分析报告、政策评估报告。为促进各级政府政策的科学化民主化建言献策。主要内容分理论方法篇和案例分析篇进行教学。具体内容包括：公共政策、公共政策形成理论、公共政策分析框架、各部门或地方公共政策案例分析等教学方法和安排讲授和案例讨论相结合，讨论棵安排5次以上，尽可能每一位同学都有发言交流的时机。考试与成绩贯彻过程与结果结合、考试与讨论发言结合的原那么，平时成绩占40%，期末考试60%。教材和参考书目朱崇实、陈振明：?公共政策?，中国人民出版社，1998。张国庆：?现代公共政策导论?，北京大学出版,1997.9郭巍青、卢坤建：?现代公共政策分析?，中山大学出版社,2000。刘伯龙、竺乾威：?当代中国公共政策?，复旦大学出版社,2000.。郭剑鸣?地方公共政策研究?，中国社会科学出版社，2005。上篇公共政策分析的理论与方法1公共政策与公共政策学一、什么是公共政策？早在19世纪末期，公共行政学的创始入伍德罗威尔逊就已经提出和使用过“公共政策的概念。不过他是把公共政策看成由具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员执行的法律和法规。这是早期制度学派、法学派在政治学研究在的典型表现。显然，这种解释拔高了政策的地位，又缩小了政策的范围。最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者哈罗德拉斯维尔(HDLasswell)。人们通常把他与丹尼尔勒纳DanielLerner于1951年合著的名为?政策科学：近来在范畴与方法上的开展?一文作为现代政策科学发端的标志。1954年，拉斯维尔和亚伯拉汗卡普兰AKaplan合著?权力与社会?一书，将公共政策结定为“具有目标、价值与策略的大型方案。这一解释隐含了公共政策具有“取向性、“权威性和“安排性等特征，为后人对公共政策之义的探讨起了引导作用。在拉氏之后，西方一大批政治学与行政学学者，如叶海卡德罗尔YDror、托马斯戴伊TRDye、戴维伊斯顿(DEaston)、罗伯特艾斯通(REyestone)、查尔斯E林布隆(CELindblom)、詹姆斯E安德森(JEAnderson)等相继对政策科学做了卓有成效的研究，形成了各具特色的政策科学体系，也给公共政策下了独到的定义：伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值做权威的分配。林布隆认为：政策并非一致同意的行动，而是政策制定者之间妥协的结果。安德森认为：“政策是个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。弗里德里奇认为：公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有方案的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现某个既定的目标。艾斯通认为：公共政策是“政府机构和它周围环境之间的关系。戴伊认为：“但凡政府决定做的或不做的事情就是公共政策。美国经济学家丹尼尔W布罗姆利对公共政策的理解是：“公共政策本质上是关于规定个体和集体选择集的制度安排的结构。因此，政策问题关注是那些制度安排上的变化。20世纪80年代，现代公共政策学传入中国后，即刻引起了我国政府和学术界的广泛关注。涌现不少热中于公共政策研究和分析的学者，他们也从不同的角度对公共政策下过定义：孙光认为，“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准那么，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。王福生认为，政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准那么和谋略，“简言之，政策就是治党治国的规那么和方略。林德金认为，“(狭义的政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向开展而提出的法令、措施、条例、方案、方案、规划或工程。刘斌认为，“政策是政党或其他社会政治集团为实现一定时期的任务而规定的政治行为。张金马认为，“政策是党和政府用以标准、引导有关机构团体和个人行为的准那么或指南。具表观形式有法律、规章、行政命今、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动方案与策略等。陈振明等认为，政策是国家机关、政党及其他特定的政治台团体在特定时期为实现定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准那么，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方法、条例等的总称。陈庆云认为，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准那么我国台湾学者对公共政策问题也有深入的研究。其中，伍启元、林水波、张世贤等人的研究成果经常被引用。如伍启元认为，“公共政策是政府所采取对公私行动的指引。林水波、张世贤那么把公共政策界定为“政府选择作为或不作为的行为。综合以上中外名家的观点，可以看出对公共政策的界定主要有四种倾向：其一是将公共政策的形式定位于一种标准。持这种观点的主要有威尔逊、拉斯维尔、张金马、陈振明、陈庆云、王福生等。他们大都把公共政策看成是种行为准那么。它总有具体的作用对象或客体(即目标团体，规定目标团体应做什么或不应做身什么，鼓励或限制这些团体去做某事。政策作为一种标准或准那么，带有强制性，必须为目标团体所遵守。其二是将公共政策的功能锁定为分配。伊斯顿是这种观点的典型代表，伍启元也持类似的立场。其核心是强调政策对利益关系的调整、取舍作用。其三是将公共政策的内容规定为公共机构特别是政府的行为。戴伊、林水波、张世贤、刘斌在这方面的认识上近乎一致，他们认为这样才足以将政府行为与其它机构的行为区分开来。其四是将公共政策的形成看作一个系统的过程。林布隆、安德森、弗里德里奇、艾斯通、孙光等都注意到政策形成中的利益博弈、信息转换，以及政策制定中的政府与外界环境互动关系。当然，也有不少学者是持四种倾向兼而有之的看法。我们认为公共政策是公共权力机构在与社会充分交流的根底上，依法对公共利益或公共事务做出的标准性安排。二、公共政策的特征要全面洞察公共政策的本质和特征，可以从以下五个方面来把握：其一是公共政策的公共性。这是公共政策的根本属性，它又包涵三层含义：1公共政策的制定者只能是公共权力机关，非公共权力机关非经公共权力机关的授权不能制定公共政策。社团和公民个人只能从参与的角度表达政策意愿，提供政策支持或向政府输入反对意见，即便是利益集团、思想库和群众传媒这些对政策的制定有着重要影响的组织，也不是政策制定的中枢系统，而是其中的咨询参谋系统。有的学者将公共政策的主体区分为官方主体和非官方主体两类。这是一种将政策泛化的倾向。2公共政策的内容是处分公共利益，针对公共事务，离开公共领域就没有公共政策作用的空间，公共政策在私人领域没有权威可言。正如伊斯顿所说：“公共政策是对全社会的价值做权威的分配。3公共政策的相关信息是公开的，公共政策的条款必须在规定的媒介上发布，方便政策所涉机构或个人查找。如果公共政策制定后，仅为公共机关内部知晓，而被调节方无从了解政策内容，那么政策就不成为公共政策。公开性是公共政策合法有效的重要构成要件。因为，公共政策是为标准、指导各种社会组织和个人行为而制定的，只有让受公共政策标准、指导的对象明确政策要义，才能发挥公共政策的应有作用；公共政策的科学化、民主化，客观上要求公共政策的制定过程必须公开；在一般情况下，公共政策需要通过公众传播媒介来加以宣传，以增强政策的透明度和政策效果。其二是公共政策的权威性。因为公共政策是公共权力机关制定的，针对公共事务的一种安排，具有普遍的约束力。它是一种准法律标准形态，不同于个人、企业和市场决策，也不同于公共权力机关针对特定对象所做出的具体行政行为。其三是公共政策的标准性。一方面，公共政策表现出政府对所调节的对象在行为上的一种约束或许可，它为受众提供的是一套行为模式。另一方面，公共政策也是对公共权力机关自身行为方式的一种约定，它意味着公共机关在政策所规定的范围内不得随意行事。因此，公共政策的标准作用是双重的。公共政策的标准形式可以是决定、措施、方法、方案、方案、规划或工程等，但不包括法令、条例和规章等法规性文件。其四是公共政策的合法性。虽然人们对合法性的含义还颇有歧义，但其核心有两点，一是知识体系学理、法理、制度、观念、文化安排的合法性；二是外在系统认同服从、配合、拥戴的合法性。对公共政策的合法性而言，前提是要求公共政策的产生和运作符合法律的安排，包括政策主体、政策过程、政策内容和政策形式各个方面符合法律的精神，不与现行的法律标准相抵触。而其本质是指公共政策的价值取向符合民意，公共政策的效果令民众满意，而受到民众由衷的拥戴和认同。其五是公共政策的非市场性。这主要是从政府职能的性质和范围来讨论公共政策的的功能和范围。在现代市场经济条件下，政府的作用和公共政策的着眼点，应该主要是解决那些不能由市场或不宜由市场去解决的问题。政府的干预在于尊重市场规律，有利于充分发挥市场机制的作用前提下，弥补、矫正市场缺陷，实现市场配置与政府配置的最正确结合。如果，公共政策跨越了非市场性，而进入市场领域，就会出现“越位；而公共政策没有做好关于非市场事务的标准性安排，那么属于“缺位。三、公共政策学开展中的主要学派威尔逊提出公共政策概念后，并未引起当时学术界的充分重视，对公共政策问题的关注是零碎和寄篱于其他学科之下的。在这50多年的时间里，政治学的开展，特别是行政学从政治学中别离出来成为一门独立的学科，为政策科学从政治学、行政学中独立出来积累了学术资源和知识根底，这个时期可视为政策科学的酝酿时期。自拉斯维尔等人提出政策科学至行为科学广泛应用于政策研究之前1950-1960年代是政策科学的产生形成时期，研究者主要是着力于建构公共政策研究的知识体系和方法论，并开始从统计学、数学及学中借鉴和开展出一些新工具，应用于政策制定。60年代初，有两个因素推动了政策科学的进一步开展：一是美国社会的广泛社会运动与危机，暴露出许多与政府管理有关的社会问题，为公共政策的研究创造出广阔的空间；一是行为主义研究方法的兴起，为公共政策这样的实践性很强的学科提供了新方法支持。到70年代以后，行为主义纯科学的研究方法受到了质疑，政策科学在定性与定量相结合的方法论框架下，重新重视研究各种社会制度和社会因素对政策制定、执行的影响和制约，推动政策科学走上理性开展的轨道。在公共政策科学的形成、开展的不同阶段，对公共政策的研究与观察具有各自的特色，形成了早期制度学派、政策科学学派、结构功能学派和政策过程学派等不同的研究风格。1、早期制度学派重视对公共政策形成的法律制度环境研究，从公共政策的标准形式、条文内容等方面来理解公共政策。宪法和法律等正式文件、政府的议事日程和会议记录及相关报道等是他们进行研究时所使用的主要研究资料。在研究过程中，他们主要进行的工作就是对这些资料的收集、整理与提炼并着力从机构或制度出发来分析特定公共政策的政治价值，再从政治价值出发来评估政策的合法性及其成效。伍德罗威尔逊是其中的代表。制度分析应用于政策研究的优势在于：抓住了政策的标准性特征，容易理清公共政策的来龙去脉，便于把握公共政策确实切含义，所进行的分析具有较高的可靠性和稳定性。但是早期制度学派在对政策的研究中，拘于对政策的静态描述，有就政策论政策之嫌，缺乏开放、变化和系统的研究视野，不利于对政策系统的全面透视。而且，在社会变迁速度加快，社会治理的问题越来越复杂的背景下，政策的灵活性和自由裁量的空间也越来越大，并非所有的公共政策都有明晰的制度背景，这在很大程度上限制了制度分析的适应性。早期法学学派与制度学派对政策的研究是囿于政治学、行政学之中的，并非专门的政策分析。2、政策科学学派如前所述，政策科学学派形成于20世纪50年代，由拉斯维尔和亚伯拉汗卡普兰、Y德罗尔YDror等人开创，60年代中期至70末是政策科学开展的黄金时期。它开创了从定性和定量相结合的方法，探索政策系统提升政策制定的能力。如具备各种价值偏好问题的能力；把隐含的知识和超理性活动(后面将讲到)作为知识的重要来源；鼓励对政策制定系统进行改造和具备提出不同的政策设想的条理化和创造力；成认对时间变化的灵敏度(如历史影响和未来开展等时间因素的影响)。它倡导以方法的科学性和过程的合理性替代政治权力和制度标准对政策制定的影响。一方面，政策研究领域固有的多学科知识结构，使得它顺理成章地借助了相关学科的方法处理某些特定领域的政策分析问题。另一方面，又由于它的广泛的研究范畴，使它不得不探讨具备综合性特征的方法论。在政策制定理念上提出了有用性、可靠性、重要性的三个标准；在对目标的选择上又提出了效能、效率和公平的三“E标准；在分析与评估方面提出了公众参与、可预见性和程序性过程分析的三“P标准等。除了追求科学化外，推动政策研究的组织化和产业化是政策科学学派的主要奉献。在政策研究的组织化方面，主要是组建官方、半官方和民间的政策研究机构网络，包括效劳于国家机构的政策研究系统、政府首脑和部门的政策管理与追踪机构，还是大量的企业化运作的智囊团、思想库。政策科学的产业化包括鼓励政策研究从纯理论走向效劳、职业的道路，建立起一支以政策分析、政策评估为职业的队伍。这支队伍在政府内外各行各业都发挥着分析、评估、咨询、决策的作用。这支队伍在政府内外各行各业都发挥着分析、评估、咨询、决策的作用。这支队伍或是以各种组织的名义承接包括政府在内的各种委托人的政策分析工程，或是以政策研究组织与个人身份受聘于政府、公司、国际组织和企业集团。政策科学学派是一个综合的政策研究理论和方法体系，从广义上讲它涵盖了系统结构功能学派、决策过程学派所运用的政策分析方法。3、结构功能学派结构功能学派是在政治系统论的根底上开展起来的，它集中研究政治系统所履行的功能及相应的结构，将政策过程理解为一个有机合作的系统，强调每一系统在政策行为中的结构和功能的相互关系，重视从宏观角度对政治过程，特别是公共政策制定与执行中的价值分配进行研究，重视研究政策主体的构成、设置、素质和能力对政策质量的影响。在研究过程中注意确定系统与环境的边界，然后从系统与环境的互动过程中来具体分析政策系统的输入、输出和反响过程。其主要代表人物有戴维伊斯顿、莫顿卡普兰、加布里埃尔阿尔蒙得、鲍威尔等人。结构功能分析在政策研究中也有明显的特色：侧重从宏观面来把握政策系统，强调了政策系统中各个结构的互补性和优化配置，抓住了政策主体与环境间的互动关系，促进了政策研究从封闭走向开放。但结构功能分析也过于计较政策系统内部的关系，对一些超理性、零碎和孤立的政策，缺乏分析的效能。有学者专门列举了系统分析所不适应的政策研究领域：1带有极强政治色彩的问题，诸如组织人选、夺取权力等；2具有深刻社会含义的问题，例如舍已为人、大公无私等；3在决策中，起主要作用的因素是超理性因素的问题，例如进行国际间的军火交易；4在做出不同选择时，必须评估观念(偏好)和实际价值(效用、价格)之间加以权衡的问题，例如建立诸如养老院等福利设施；5当解决问题时所希望的战略不是考虑系统各局部之间的平衡，而是要对现存系统进行剧烈的改变。例如通过推翻旧政府、建立新的经济秩序来挽救国民经济；6当不能经过现存组织，而必须通过新的机构去贯彻执行其政策时，第5条例子同样在此适用，因为系统的各项功能都是通过组织贯彻执行的。4、决策过程学派决策过程学派主要以林布隆为代表。他在20世纪60年代中后期连续发表了?决定的策略：作为社会过程的政策评估?1965、?民主的智力：经由相互调适的决策?1965、?政策制定过程?1968、1980等著作，系统地阐述了决策过程分析的思想。概而叙之，包括：1从动态中把握政府的政策制定活动与过程，而不应该满足于将政策分析静态地划分为决策、执行、评估和反响几个小阶段。实际上每一个阶段中的政治、经济、和社会因素的互动才是政策分析中应抓住的核心；2政策分析应该走渐进分析之路，渐进分析分为简单的渐进分析、断续的渐进分析和战略分析三个层次；3政府决策也是一个渐进的过程，公共政策实际上是以往政府活动的延伸，是在旧有的根底上把政策梢加修改，决策者通常是以现有的合法政策为主。过程学派可以说是对结构功能学派补充，后者以研究的总体框架见长，前者重视政策分析的内容体系。四、公共政策研究的维度以地方公共政策为例已有的公共政策研究的根本情况。一是重视研究政策的纵深过程，沿着政策问题-政策主体-政策制定-政策执行-政策评估等几个阶段进行的；一是重视研究政策的横向内容，主要关注信息的输入转换-输出-反响。这样的研究模式自然有许多可取之处，它为人们认识政策体系提供了清晰的逻辑。不过这样的研究模式也有就政策论政策之嫌，根本上属于行为主义倾向，政策科学开展的黄金时期几乎与行为科学方法的繁盛期是同步的。如何将对政策本身的过程研究与对政策产生影响的各种因素的研究结合起来，以便更好地揭示政策过程的本质、现象和开展趋势，是完善政策科学研究的一个方向。为了更全面揭示地方公共政策的面貌，这里我们先选取理性价值、制度标准、经验实证和开展趋势四个维度来透视地方公共政策的状况。1、理性价值的维度。从理性的高度分析地方公共政策的应然性选择，重点分析地方公共政策过程中经常出现价值选择失偏的5个问题。包括：1地方公共政策的合法性与政绩导向的关系。合法性是地方公共政策首先必须面对，但又经常出问题的价值选择。合法性需要以绩效为根底，但合法性不等同于速度和数字，而且这种数字和速度不仅仅是上级组织认可的，更需要民众的普遍认同。2地方公共政策的统一性与特殊性的关系。地方公共政策作为国家总政策的子系统，政策的根本精神统一是个原那么问题，不能强调地方情况的特殊性，就搞上有政策，下有对策。但是地方政策毕竟面对的问题和矛盾不同，国家总体政策不可能都作好了应对的安排，地方政策恰好有探索的空间。所以，在一定意义上讲，地方公共政策越是能很好地解决特殊性矛盾，就越能对国家总体政策的形成作出奉献。那种依样画葫芦的地方公共政策是不可取的。而能在国家政策的总体框架下，做足、做好地方特殊性这篇文章的地方公共政策是最正确的价值选择。3地方公共政策的参与性与可行性的关系。企业、社团及公民个人参与公共政策过程，既是社会法权的表达，也是公共政策质量的保证。但各地推行公共政策过程公开化的条件差异很大、加上我国政治社会化水平总体上不高，虽然，企业、社团及公民个人参与政策过程的热情尚可，但参与的技能和素质有限，地方政府开放政策过程的诚意不强，使政策过程的参与性被认为是不可行的，而未积极推进。4地方公共政策的经济开展导向与社会效劳导向的关系。开展是硬道理，但开展不是简单的经济开展，而是社会的全面开展。虽然，地方经济总水平不高是地方社会开展的瓶颈，但经济开展问题从本质上讲是市场的问题，属于私人领域的事务，政府在其中的作用被限制在很小的范围。相反，社会效劳事务恰好是社会单一主体所不想为、不能为的领域，政府在其中的作用是广泛的。地方开展经济是地方政府调动社会各方面的积极性由社会实体和民间力量来实现的，而社会效劳是政府集中提取社会资源由政府供给的产品。所以，在地方公共政策安排中，更多要考虑社会效劳的因素。5地方公共政策的可持续性与应急性的关系。由于地方公共政策大多与执行任务有关，加之地方政府特别是基层政府的管理直接面临社会矛盾的特殊性，地方公共政策的应急性特征也很突出，这在很大程度上影响到地方公共政策的体系化和可持续性。而缺乏系统性的公共政策是不可能全面调动当地资源，通过各部门的协作，有步骤、有方案地解决其所碰到的社会问题的。这反过来更加剧了地方政府“头痛医头，脚痛医脚的运动式管理之风，地方公共政策只能追求“打一枪换一个地方的效应。2、制度标准的维度。主要研究中央与地方政府关系、地方间政府关系框架下，由制度、法规、机构、权能等标准性因素设定的地方公共政策体系。包括：1中央与地方政府关系框架下，地方公共政策的空间问题。侧重考量政治一体化、财政关系和区域协调性三个方面对地方公共政策的约束。2地方公共权力结构与地方公共政策主体构成。主要研究地方党委、人大、政府、非政府力量依照其法定身份所能介入地方公共政策的程度。3地方议事制度与地方公共政策过程。研究现有的地方各公共机构的行为准那么、责任机制、以及处理相互间关系的机制对它们在地方公共政策过程中的地位、作用和合作关系。4中央及地方法规体系与地方公共政策的手段选择。研究法规对政策的标准作用，以及政策对法规的探索与辅助作用。分析地方政府管理中，普遍出现的“县官不如现管、“法规不如政策的根源。通过标准视角的观察，可以从本来意义是揭示地方公共政策的制度环境、运作空间、主体结构、过程功能。3、经验实证的维度。主要从地方政府政策行为的实际情况出发，运用案例研究的方法，考察地方政府政策存在的主要问题，并对照理性和标准观察的结果，分析地方公共政策的差距。包括：1地方公共政策力度虚化。主要从地方财政的短缺性与职能的广泛性、地方政府政策水平与民众要求之间的矛盾，揭示地方公共政策存在软弱虚化现象。2地方公共政策内在冲突。主要从地方政府行为出现的政治意识淡化、地方保护主义严重和部门行为功利化的倾向，说明地方公共政策的割裂性。3地方公共政策目标短视。由于地方政府管理中普遍存在“政绩为纲的价值趋向，地方公共政策所设定的目标往往是“短、“平、“快的，从长计议、整体布局、追求卓越、经得起考验的政策越来越少。在这样的政策调配下，大量的公共资源被浪费了。4地方公共政策主体单一。虽然，从理性要求和制度标准的角度看，大量的政策参与是地方公共政策的质量保证。但政治社会化和政治制度化水平都不支持在地方公共政策行为中有高质量的群众参与。即使是在公共机构内部，由于权能的实际配置、机构设置的虚实不一，政策能力也相距较大。那种“党委挥手，政府动手、人大举手、政协拍手的政策主体结构还名亡实存。5地方政策过程简化。与主体的单一化相关，但递进了一步。如果说前者主要是决策权力横向集中的话，后者那么表现为决策权力的纵向集中。也就是该由全代会审议的，上收为常委会议决，该由常委会议决的，上收为书记、副书记议决。完整的政策过程应该是通过与社会的充分互动发现政策问题、确定政策日程、规划备选方案、公示备选方案并征求意见、审议择优方案、公示政策、发布、备案和生效。但地方公共政策过程较为普遍的现状是，避实就虚，公示性过程做的好，真正互动、听取意见的过程做的虚。4、开展完善的维度。主要从地方政府管理的新环境、新模式、新价值追求、新功能定位等几个方面，研究地方公共政策体系的转型和完善问题。包括1全球化与地方公共政策的转型。全球化不仅使国家事务具有更多的国际因素，也给地方事务的治理带来复杂的国际背景。全球治理机制会逐步渗透到地方政府的管理中来，这就要求地方政策行为与国际惯例结合起来。特别当国际资本较深地介入到一个地方社会的开展中来以后，按照国际惯例行为将越来越成为该地方政府与国际资本体系维持良好关系的根本前提，地方公共政策从价值理念、参与主体、过程和手段以及政策的标准性条款都将发生变更。2建设和谐社会与地方公共政策的转型。和谐社会是社会可持续开展前提，也是政府与社会关系的目标追求。在和谐社会的理念支配下，要求地方政府政策行为辞别狭隘的政绩导向，从政策问题确实定到政策效能的评估都更多地吸收社会的参与，政策制定和政策执行包含有更多的科学成分。3新政府治理模式与地方公共政策的转型。主要探讨西方新公共管理、新公共效劳所提倡的一系列新政府模式，如市场式政府、解制式政府、参与式政府等，对地方政府政策行为转型提出的启示。4效劳型政府建设与地方公共政策重心的转移。长期以来，地方政府是以经济建设为中心的，这是我国社会的根本矛盾决定的。但这里存在一个根本性的力量误解。开展经济应该是社会共同体的核心，它不等同于政府工作的核心。效劳型政府理念的提出在某种程度上说是对政府经济中心说的修正。政府的主要职能是提供公共效劳，提供公共效劳才是地方政府要耕的“责任田，虽然，其中的效劳包括为经济开展效劳，甚至在特点时期可以主要是为经济开展效劳，但不等同于政府去开展经济。因此，地方政府的政策重心也因转移到研究如何提供优质的效劳方面来，而不是直接去思考如何开展经济。5中央-地方关系的调整与地方公共政策的转型。中央-地方关系的现有格局会随着利益关系的调整而改变，改革的趋势是中央将进一步明确“抓大放小、“有所为，有所不为的原那么，划定自己的权能，地方政府的自主权及其所掌控的资源会逐步扩张。地方政府能否有效地发挥这些资源的优势，有赖于地方政府政策水平的提升。所以，思考地方政府在地位提升前提下，如何改善其政策体系，理应成为公共政策研究的一个方向。五、公共政策的研究方法确定恰当的研究方法需要以研究对象的特征而定。公共政策是以政府为主导、由社会广泛参与，涉及资源配置和利益处分的系统行为。首先是它一种政府行为，具有政治属性。其次它又是一种配置资源、调节利益关系的行为，具有管理属性。再次它的主要受众是外部社会，其过程需要有社会各方面的参与，其成效需要由社会来评价，具有社会属性。最后政策的推陈出新是个渐进的过程，具有历史继承性。地方公共政策根本上具有上述特性，只是由于地方色彩的影响，其政治性相对要淡些，而管理性更突出点。因此，在对地方公共政策展开研究时，需要有一个跨学科的方法体系。1、政治学的研究方法。政治学方法本身是一个复杂的体系，在对地方公共政策的研究中应用政治学的方法，主要是观察中央与地方政府关系架构及其对地方政策的影响、政策的合法性、权能结构与政策主体系统、政策过程的参与程度等。通常运用的具体方法有政治哲学的研究方法侧重讨论政策理念方面、结构功能主义研究方法侧重讨论政策主体方面和制度主义的研究方法侧重讨论政策的议决程序安排等。2、管理学的研究方法。管理学的研究方法十分注重对行为的本钱效益分析，是政策分析中对政策方案的比较、优选、评估等环节，所不可或缺的。其中的系统管理、目标管理、决策树、边际效益分析、案例研究方法等是政策研究中常用的知识和方法。3、社会学的研究方法。社会学理论有一套成熟的研究行为和心理的知识体系。其中的组织行为学、社会心理学和民意调查、抽样调查等方法在政策问题的形成和政策评估方面得到广泛的应用。4、历史学的研究方法。历史学的研究方法侧重从社会历史开展的过程性、积累性、继承性来观察社会现象。应用到地方公共政策的研究中，重点是通过对地方习俗、文化特色的整理认清地方公共政策的深层历史背景，以及对既有政策的演进沿革、逻辑的研究，为新政策的制定提供借鉴。历史制度主义和比较研究方法对政策研究的进展很有帮助。2公共政策根本理论以地方公共政策为例一、公共政策类型在具体讨论公共政策类型之前，我们先介绍几种典型的政策分类标准：按照政策间的递进层次，可将政筹划分为元政策、根本政策和具体政策。其中，根本政策和具体政策之分，人们不会陌生。但元政策概念的引入是有意义的，它提示人们研究政策不能仅仅盯住政策的过程和内容，更要注意开发新的政策制定思维。“元在这里是“第一、“开始和“为首的之意，所谓元政策，张金马先生认为：“它指的是标准与引导政策制定行为本身的准那么或指南，即关于如何制定政策的政策。元作出决定着哪些组织和成员按照怎样的程序、依据什么原那么、采用什么方法制定政策，它牵涉到整个政策制定系统。有了元政策，才好制定根本政策，进而衍生出具体政策。比方，“开放和“闭关自守就是两种不同方向和性质的元政策。在“开放的元政策指导下，一些吸引外来资本、外来技术和外来管理的根本政策得以出台，而吸引外资的各种优惠政策那么是具体政策之列。根据政策形式的具体化程度，可将政筹划分为根本政策、实质的政策、策略和规那么与程序。根据政策的功能不同，可以将政策区分为分配性政策、管制性政策、调节性政策和引导性政策。我们将在后面分析政策功能时具体阐述。根据政策作用的领域，美国学者斯图亚特内格尔将政策分为5类：(1)着重于政治学的公共政策，如外交政策、国防政策、竞选政策等；(2)着重于经济学的公共政策，如经济法规、税收政策、农业政策等；(3)着重于社会学、心理学的公共政策，如福利政策、教育政策、人口政策等；(4)着重于城市、区域规划学的公共政策，如土地政策、交通政策、环境政策等；(5)着重于自然科学或工程技术的公共政策，如卫生政策、能源政策以及科技政策等。根据政策作用的范围，可将政策分为全国性中央政策和地方性政策，对内政策和对外政策，宏观政策、中观政策和微观政策，一般政策和部门行业政策等。下面我们重点介绍几种常见的公共政策类型：、以政策制定的目的为标准，可以将公共政策可以分为三类：1执行性公共政策。这种政策是为直接执行法律或上级行政机关所制定的政策而制定的。其政策名称通常叫做“实施方法、“施行细那么、“执行措施，或直接转发上级政策意见等，如2004年7月22日?广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知?。执行性政策主要是对法律或上级政策精神在各种具体场合下的适用做出具体规定。本身并不创造新的政策精神，也不开辟新的政策领域。2补充性公共政策。这种政策是为补充法律或其他政策而制定的。主要是因为原法律和政策对于某些情况不能事先预见到，或不宜详细规定，为了切合时宜，不得不留有余地，以待行政机关在以后根据当时当地情况加以补充。补充性公共政策的名称，通常叫“补充规定、“补充规那么。如-补充性公共政策的制定，必须由原法律或原政策授权，原法律或原政策一般会对此明确规定，如在原政策条文中写明“待条件成熟后，由相关部门作出进一步的安排。此外，这类政策不同于执行性政策。它可以创造局部新的政策标准，以补充原法律或政策的缺乏。3自主性公共政策。这类政策是各级政府为履行法律赋予自己的职权，根据本级政府确定的开展目标和方向，以及当地的具体情况而制定的，一般具有探索性。它不是直接为了实施某项法律或某个上级政策、指示，也不是为了补充某项法律或其他政策，而是对法律或其他政策从未规定的事项加以规定。自主性公共政策是直接以决议、决定、命令、方案和暂行方法等冠名的。如?广东省对种粮农民直接补贴暂行方法?等。在地方政府政策体系中，执行性、补充性政策占多数。这根本反映了单一制国家结构形式下上下级政府间的职权划分。特别是越往基层，由于逐层贯彻政策的压力，乡镇政府大局部时间是在执行上级的政策，留给他们自主制定、执行政策的空间十分有限。所以，一般情况，公共政策中这三类政策的份量是与政府层次上下呈逆向分布的。2、以政策的功能为标准，可以将公共政策分为分配性政策、管制性(或抑制性)政策、调整性(或调停性)政策、促进性(或辅助性)政策。1分配性政策一般是根据一定的原那么将时机、福利和效劳等有益性资源配置给特定群体的制度标准。如?广东省汕头市关于实施住房货币化改革的通知?，将2000年以后参加工作的人员及此前参加工作但未享受福利分房、集资建房和房改房的人员统一纳入享受住房货币补贴的范围。2管制性政策是指对于妨害公共秩序，或公益的行为加以预防或抑制的制度安排。如?广州市人民政府关于严惩“非典期间哄抬物价等不法行为的决定?等。3调整性政策是指政府针对管理相对方包括下级政府或部门相互之间发生争执，自行协商不成，而制定的调解性决定。“调节性政策涉及到谁将得到满足，谁将被剥夺。4促进性政策是指政府为使它所希望的社会行为发生，而制定的鼓励性措施。如?广东省人民政府关于加快开展民营企业的决定?。在这四种政策类型中，高层地方政府教重视管制性政策和促进性政策，因为这两类政策多涉及对社会开展方向的驾驭，宏观调控功能较强，高层地方政府也有这种权威和资源去推行这样的政策。相比而言，中层地方政府较重视分配性政策。因为，对利益和资源的配置是介乎调控性和具体性之间的事务，完全由省一级政府作出统一安排，不一定符合各地、市的实际情况，而由基层政府作出安排，又怕政策水平不高，涉及福利处分的事最易引发矛盾。以2000年全国住房制度改革为例，国务院和各省级人民政府的决定，根本上是原那么性的规定，而地市级人民政府的相关规定就是比较详细的安排，具体到什么样的人员享受多少补贴，区县政府多是转发市政府的政策安排，较少提出新的动议。基层政府的政策更多地表达在调停性方面，这与根底社会矛盾多的实情是吻合的。所以，人们才有“基层政府像是救火队的感觉。3、以政策的价值导向为标准，可以将公共政策分为长远开展型根底性政策和急功近利型政绩导向、突击性政策。当然，没有哪个地方政府会宣称其某个政策是急功近利型，是专为制造政绩而制定的。这需要将具体的政策结合当地的实际情况来做实证研究。改革开放后，地方政府的积极性得到了有效的调动，地方政府充分运用中央的授权，制定了无数个有创新意义的政策，极大地推动的地方社会的进步和开展，这是毋容置疑的。但是社会高度发动起来后，社会开展中的竞争性也由业界、团体和公民个人引入到地方间、政府间，甚至政府官员间、前任与后任间。形成企业想开展、个人想开展，政府官员比社会更想开展的急躁社会心态。在这样的背景下，地方政府用在思考地方社会长远开展战略上的心思少了，而谋划如何在任期内使地方产生可圈可点的政绩上的精力多了。这种情况给地方政府政策体系的结构和质量造成很大的伤害。首先是地方社会开展规划的连续性难以形成，即使有明确的规划，但在执行中经常受到机构或人员的调整而改变进程。尽管其中的变更通常是被提前的，但并非所有的提前都应该称颂。这起码说明，社会开展规划没有认真地制定，或者是逐渐将长远规划急功近利化了。其次是地方政策表现为一系列达标方案的现象比较普遍。再次是上级政府评价下级政府工作都数字化了，自然使政府的头头脑脑们不愿去做那些不能转化为数字，或要经过很长时间才能变成数字的事。因此，长远开展政策制定出来后，常常在执行中坐“冷板凳或者变调子。比方，“九五期间，广东省要求全省地级市建设现代化的“三馆科技馆、图书馆和博物馆，以便更好地为提升民众的科技文化素质效劳。汕头市在落实的时候，把它理解为一个量化指标。结果，有的馆建成后，只见建筑，不见内容汕头市图书馆新馆1997年竣工后至今仍未启用。像这样应对上级考核时能加分，却不能给当地社会开展起实际作用的事例，在全国是屡见不鲜的。最后，社会各界评价社会开展水平和政府工作成效也数字化了。比方，作为社会力量“大哥大角色的媒体在揭露政府管理问题时，用的是数字，在称颂政府管理成效的时候也用数字。仿佛没了数字就没有问题，有了数字就有了成绩。这不利于促使政府去研究影响当地长治久安的深层次的问题，并以此制定治本之策，倒是有利于鼓励政府去作“头痛医头，脚痛医脚之事。举例来说，某市面向社会公开评价所属部门的管理绩效时，将历年查处网吧违规营运次数比作为文化部门管理绩效的一项指标，就令人啼笑皆非。因为，当我们认为当年查处有关违规次数越多就越有成效时，实际上，这恰恰说明有关部门对网吧的治理是无成效的，至少是治标不治本的。可以说，我国各级地方政府的政策倾向是急功近利型重于长远开展型的。4、以政策的作用领域和性质，可以将公共政筹划分为政治治理型、经济开展型和社会效劳型三类。1政治治理型政策一般是指政府以政务管理为导向，为贯彻国家法律或上级政策安排的政治任务，或对本级地方政务作出的标准性安排。如地方政府关于贯彻执行国家征兵任务的安排、关于保密工作的假设干规定、关于对外宣传工作的假设干本卷须知、关于保护国防通信根底设施的意见、关于地方选举事务的安排等。政治治理型政策的特点是针对的政策问题比较特殊、也比较确定，一般有可遵循的政策模式，多为例行性决策，政策效果评估是由上而下进行的。2经济开展型政策是政府以经济成长为核心，对本地区经济管理体制改革、经济部门结构调整、经济增长方式选择、经济开展质量和规模的监控等方面作出的标准性安排。这种政策的特点是涉及的范围广，但凡法律或上级政府授权其管理的经济领域，地方政府都可能作出政策部署；层次多，从深层的经济体制，到经济结构和区域布局，再到具体的经济增长方式，都可以形成相关的经济政策；地方重要，在整个的政策体系中，地方政府最重视经济开展政策的制定；政策成效要接受上级政府和当地群众的双重评估。3社会效劳型政策是地方政府以维持社会稳定和丰富民众生活为主旨，在划分社会职能、筹集效劳资源、分配效劳产品等方面作出的标准性安排。社会效劳型政策主要集中在提供公共产品、举办公共事业、开展教科文卫体事业、建立社会保障机制、治理环境污染等领域。社会效劳型政策的特点是涉及的面比较分散、针对的对象相对复杂、容易引发矛盾、见效缓慢、评估过程一般是由下而上地进行。总体来说，在这三类政策中，经济开展型政策依然是地方政策体系的核心，社会效劳性政策有由软转硬的趋势，政治治理型政策那么多被例行公事化了。而且，越往基层，上述特征就越明显。这根本上反映了地方政府主要是“GDP政府的客观事实，而政治治理型政策的边缘化正是地方保护主义越来越突出的一个原因。二、地方公共政策的功能公共政策的功能是指由于公共政策的输出而给政策受众带来的影响和结果。这里的受众包括企事业单位、社会团体、公民个人，也包括政府本身。其中的影响和结果都有直接和间接之分，因此，要确切把握一个政策的功能需要选择恰当的分析指标、区分接受分析的政策受众的层次和地区。下面我们讨论几种分析地方公共政策功能的维度。1、根据政策对社会公共利益和资源所产生的影响，可将公共政策的功能区分为提取性和分配性两类。前现代政府通过政策和制度安排对社会的提取方式比较多，有金钱性的、义务性的和人身性的。现代政府对社会的提取主要是表现为金钱性的税费和义务性的兵役实际上是国家提取，而非地方提取、义工等。“政治体系的分配活动指的是把金钱、商品、效劳、荣誉、地位和各种时机分配给社会中的个人和集团。如果说衡量政府政策的提取的水平和范围，是为了说明谁付钱，谁提供效劳以及数量多少的问题。那么，衡量政策给予社会的分配功能那么是考虑谁得益的问题，什么阶层得利最多？什么阶层得利最少？什么阶层没有因此直接得利？这种分配结果是否符合社会矛盾的客观要求？与之相关的因素还包括：各种分配物的数量，这些利益所影响人类生活的领域，比方教育方面、健康保健方面等等。享受这些利益的特定人口局部，人类需求与旨在满足这些需求的政府分配之间的关系等。显然，研究政策的提取功能就简单得多，它一般只涉及提取物在当地人均收入中所占的比例，以及提取性压力在各个社会阶层的分布。应该说地方公共政策中，发挥提取功能的比较有限，因为，决定提取财税、兵役等义务性奉献的权力主要集中在中央，但地方政府常常利用有关政策的模糊性，钻空子、打擦边球，大做搭车收费的文章，结果引致的非议不断。提取是任何政治体系和管理模式赖以为继之所需，其中的关键是要做到提取的合法性。地方公共政策中有大量的会涉及分配功能，要正常发挥政策的分配功能，主要是处理好效率与公平的关系。虽然，国家总体上提倡效率优先、兼顾公平。但在不同的地方、不同的背景下，不是不可以搞公平优先、兼顾效率。特别是一些社会初级分配显失公平的地区，贫富悬殊足以撼动稳定的根基，更应该实行灵活的分配政策。2、根据政策对社会各行业行为所产生的影响，可将公共政策的功能区分为引导性、管制性、调整性和促进性四种。上文已有详论。3、根据政策对政策受众所产生的影响的性质，可将公共政策的功能区分为实质性和象征性两种。政策的实质性功能意味着政策给受众带来了有形的资源、实体性的权利，或物质性的损害。而象征性的功能意味着政策给受众带来的利益或损害只是符号性的，或是相对遥远的。当然，两种功能也不是截然对立，它们可能别离，也可能结合在一起。比方住房补贴政策肯定会对政策受众带来实质利益，这里不存在政策的象征性功能的问题。而重奖种粮大户的政策就回给受奖者带来实质性利益和符号性荣誉。深圳某镇决定对考入大学的本镇公民给予全额补助学费的政策对一个小学生来说，只有符合性的利益期利。4、根据政策对社会所产生的影响的内容，可将公共政策的功能区分为福利性功能、保障性功能、自由性功能和平安性功能。政策的福利性功能是指因政策的实施给政策受众的物质生活带来了改善。比方，广东的深圳、珠海、汕头三个特区先后决定对区内公民给予特区补贴的政策，给这些地方的居民增加了实实在在的收入，是政策发挥福利功能的表现。政策的保障性功能是指因政策的实施降低乃至消除了政策受众在工作或生活、心理或生理上的根本顾虑。比方，各地规定最低生活保障线的政策，给生活困难的家庭提供了起码的生活保障。在面临就业压力增加时，各地均公布实施夫妇双方只能有一人下岗的政策，使相当一局部家庭免遭“双开之苦，这也是政策发挥保障功能的表达。政策的自由性功能是指因政策的实施给政策受众增加了政治、经济、文化生活的选择空间。比方，一些地方为错开上班顶峰，推行弹性工作时间制，无疑会给上班族带来更多的作息选择自由。广东省率先实施的港澳个人游政策，也增加了广东居民在旅游目的地方面的选择自由。政策的平安性功能是指因政策的实施给政策受众的财产和人身增加了免遭侵害的可能。比方，警民共建联防、重奖见义勇为、加强社区管理等举措，都可能发挥类似的效应。三、公共政策的要素系统一环境系统对地方政策而言，影响其过程及成效的外围环境因素主要有：国家法律及政策体系、地方性法规及既有的政策安排、同类地方的政策示范、地方文化性因素、地方社会开展状况、地方利益结构、地方社情民意、地方自然资源等等。综合起来，可以划分为政治法律性因素、经济社会性因素、文化性因素和资源性因素。1、政治法律性因素。它包括三个层面：1既有的标准性法律政策体系，如宪法、根本法律、行政法规、行政规章、地方性法规、地方规章、国家政策、地方其他既定政策等。这些因素主要影响新政策的原那么方向，为了政策法律体系的整体性，地方出台新政策时，需要认真研究这些既有法律政策的精神。梳理这个既有的政策法律体系，为地方政策过程提供合法性支持，已地方各级政府法制办公室的主要职责之一。2实际的政治权力分配，以及地方主政人员的执政倾向。它会在很大程度上影响决策主体的构成、民众参与决策的时机及深度，也将影响地方决策内容的偏好。3国内政治形势及特定时期的政治任务，还有其它地方政府的开展动态及成功的政策经验。任何国家及其地方政府在特定的时期都有其特定的奋斗目标，毫无疑问，这将是同时期地方政府政策制定的重点。此外，同级其它地区的开展方向和成功的政策举措常常会引起当地政府的关注，成为其政策行为的重要参照。这不仅因为“它乡之石，可以攻玉，缩短自身政策的摸索过程，少走政策弯路，还因为地方政府间其实也是相互竞争的关系。2、经济社会性因素。这是影响地方政策走势的重中之重，主要表达在：1所有制和生产方式，包括不同所有制单位在国民经济中的地位及其比重，自由经济政策或方案经济政策，经济规划的集中或分散倾向，银行体制、财政政策税收政策，资源开发状况，投资水准和消费特征等。2生产力水平，主要指社会的科学技术的开展水平和物质根底，比方工厂、设备、机器、工具，还包括科学技术知识的开展水平以及科技界推广应用和开发新知识的才智和能量等。3经济结构及布局、经济比较优势与劣势，如产业结构和区域结构，技术密集型、劳动密集型经济增长模式等。4社会结构，社会制度的性质和社会制度的开展，社会的结构状况和阶级、阶层状况，贫富差距以及各阶级、阶层的对抗程度和融洽程度，社会物质资料分配形式以及各阶级之间的力量比照，社会组织的性质以及社会角色的界限等。5经常发生的社会矛盾和社会问题，分配不公、城乡差距、环境污染、生产平安、社会治安等，其中一向突出的矛盾自然会引起地方政策的重点关注。3、文化性因素。主要包括传统习俗文化、政治文化和普通文化水平三个层面：1传统习俗文化，如家族文化、生育文化、生活文化、节日文化、道德文化等等，会影响政策过程和政策的力度。比方说，在一些多子多福观念浓厚的地方，制定和执行方案生育政策将遇到重重阻力，在一些土葬习俗浓厚的地方，要推行殡改也不容易。2政治文化，包括特定时期人们对政治生活的认知、情感和评价因素的总和。根据阿尔蒙得等人的分析，政治文化主要有地区型、依附型和参与型三种类型。在各级地方，尤其是基层范围内，公民具备参与型政治文化所需的素质的状况并不乐观，或者说还不普遍，而地区型和依附型政治文化的现象较为多见。公民普遍不愿参与、不能参与、不知道如何参与，这在很大程度上制约了地方政府政策过程的开放性和参与性。同时，这也是一些基层政府不标准的土政策得以大行其道的重要原因。3教育文化水平主要是作为一种影响该地区民众的生产知识、交往知识和现代化知识的因素对地方总体政策水平起作用。4、资源性因素。既有自然资源的因素，也有社会资源的因素。1自然资源，比方可耕地面积大小和肥沃程度，气候条件、水源、山脉、森林、矿藏、海岸等的分布状况以及开发利用的前景等。2社会资源，主要是人力资源和财力资源。人力资源状况表现为：人口的数量、质量、性别、年龄、分布就业率、生育率、死亡率、平均寿命，人力资源的再生能力，人口的密集度、老人化和都市化程度等。财力资源自然是地方财政的规模、自我支配能力、财政收支平衡情况和可开发的财政来源等。地方资源既是地方政策问题的重要发源地，又是地方政策手段的根本保障。二主体系统狭义的政策主体就是指地方公共权力机构，但再简单的公共政策也离不开政策问题的调查、信息分析和处理，因而地方公共政策过程也需要其他系统参与进来。如以下图所示一般来说，政策主体系统由决策中枢系统、咨询参谋系统、信息系统、执行系统、监督系统构成。从广义上讲，非官方政策参与系统也是政策主体的一局部。但地方政策主体系统的具体内容会简单一些。同时，地方政策的主体系统政府政策主体及流程图社会政府全体会议常委会办公会议党委代表大会常委会全体会议代表大会常委会主任会议政协全体会议常委会政府人大中可能更重视执行系统的建设，监督系统较为脆弱。非官方政策参与系统更不完善。1、决策中枢系统。它由拥有决策权力的高层领导者所组成，他们在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共政策的最终决定者，领导公共政策活动的全过程。我国地方决策中枢系统依照党对行政管理的领导和宪法及地方人民政府组织法的相关规定组建。主要包括地方党委、地方人民代表大会及其常委会、地方人民政府等机构。当然根据分工不同和所议事项重大程度不同，地方决策中枢系统的组成会有变化。地方党委决策体制分为党代会、委员会和常委会三种；地方政府决策体制分为全体会议、办公会议和常委会三种；地方权力机关的决策体制分为人民代表大会、常务委员会和主任会议三种。决策中枢系统具有权威性和主导性两个特点，在公共政策过程中发挥着核心的功能，这些功能主要包括：1提出有关的政策议题。2确立政策目标。3决定政策方案。2、咨询参谋系统。也就是通常说的决策思想库或智囊团。这个系统古已有之，但随着现代决策的复杂性，以及社会对政府政策质量的高要求，政府在决策中对咨询参谋系统的依赖更深。地方政府决策的咨询系统一般由大专院校的专家、学会、行业协会和专业咨询公司组成。不过我国各级地方政府由于各自的条件及资源差异，特别是决策的科学意识不同，在建设决策咨询系统方面的步伐不一。大体上，省、市级政府决策的咨询系统比较健全，区县级政府在该系统的建设上还未走上正规化，即便组建了，活动也不标准。兴旺地区的情况整体好于欠兴旺地区，比方，一些兴旺地区的乡镇经常从中央和省级机构聘请专家为其决策把脉，而内地有些城市政府也未真正重视利用思想库。政策咨询系统在公共政策过程中发挥着重要的功能，主要有以下几个方面：1会诊分析社会问题析。咨询子系统的成员充分运用他们所掌握的现代科学知识、方法及技术，对社会问题产生的原因、性质、严重程度进行详细分析，辅助公共政策主体建立公共政策议程。2政策备选方案的设计及其合法性和合理性的论证。3对各种政策方案的结果进行预测。4评估政策效能，提出政策修正建议等。咨询参谋系统发挥作用的方式既可以是设立专门政策研究机构，如官方的政策研究室、参事室，半官方或民间的咨询公司，也可以是富有弹性的临时组织，如各类决策评议机构、专家参谋团等。3、情报信息系统。情报信息系统就是由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共政策提供信息资料的人员系统。它包括分析机构和硬件设施两局部，是一个人机结合的体系。我国地方决策的信息系统，从机构是讲主要有城市调查队、农村调查队、统计系统、信息中心，这类机构在城市政府中建制较为完善，区县不完整，乡镇根本上是空白的。从硬件上讲差异更大。这自然影响到地方决策的民主化和科学化。不过，随着政府上网工程的开展，信息共享机制会逐步成熟，在一定程度上可以缓解某些地方