公共政策分析导论 Public Policy Analysis An Introduction

公共政策分析 导 论 Public Policy Analysis:An Introduction 中山大学政治与公共事务管理学院 周 超 博士 公共政策分析 公共政策分析Public Policy Analysis，是20世纪50年以后逐渐从政治学和行政学中别离和开展起来的一门令人瞩目的新兴学科。它是以公共政策的性质、原因和效果作为研究对象，探讨在不同的政策环境中，政策系统的构成要素和运行机制，政策制定、执行和估过程的理论、方法和技术，是一门跨学科、综合性的科学，具有很强的政治性、实践性和操作性。它的出现被誉为当代西方社会科学开展过程中的一场“科学革命。在当代西方公共管理理论的研究和实践中，由于公共政策分析关注对各种社会问题的分析、政策目标价值确立的客观性研究、政策对社会稀缺资源分配的合理性的探讨，在政府政策制定、执行和评估过程中发挥着越来越重要的作用，有力地促进了政府政策的效益、效率和公平的提高，因此，越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。我国是80年代末90年代初，伴随着“决策民主化、决策科学化 问题的提出，才逐步从西方引进这门学科。目前，随着我国MPA教育的开展，公共政策分析作为核心课程，也越来越受到学术界、政府和社会的关注和重视。一、公共政策的根本概念1 1、公共政策的界定、公共政策的界定有多少政策分析家，就有多少种说法。有多少政策分析家，就有多少种说法。个人问题个人问题 公共问题公共问题 政策问题政策问题 当社会需求当社会需求?公共部门的支付能力公共部门的支付能力=公公共问题物质、金钱、时间、人才、技共问题物质、金钱、时间、人才、技术等等就变成了稀缺资源术等等就变成了稀缺资源个人？公司？市场？社会？媒体？利益个人？公司？市场？社会？媒体？利益集团？集团？NGONGO？政府？政府公共政策公共政策:公共政策就是对稀缺资源的公共政策就是对稀缺资源的权威性分配。单个或一组政治人物在其权威性分配。单个或一组政治人物在其权力范围内对某一问题或事态作出的一权力范围内对某一问题或事态作出的一系列决策系列决策.这些决策涉及到目标的选择以这些决策涉及到目标的选择以及到达目标的手段及到达目标的手段.2、公共政策的形式、特征和类型1、公共政策的形式：通常是指法律、方案、规划、预算、方案、决策-等等。2、公共政策的特征：问题导向、目标取向、价值倾向、权威分配。4、公共政策的类型：根据不同的划分标准，可以对公共政策进行各种划分。通常我们可以从政策的层次元政策、根本政策、具体政策、性质积极的政策和消极的政策、范围全局性与局部性政策、研究领域等方面对其进行分类。二、政策科学的形成和开展1、政策科学产生的历史背景2、政策科学的诞生及其宏大的学科抱负3、政策科学的开展1、社会问题 “二战后，西方各国抛弃了主张自由放任的亚当斯密学说，奉行政府广泛干预社会经济领域活动的凯恩斯主义；2、政治学问题传统政治学的面临的问题3、行为主义政治学芝加哥学派(Chicago School 20-30)：以梅里安(Charles Merriam)为首的行为主义政治学强调对政治过程尤其是人的行为的研究，主张采用经验科学以及交叉学科方法，确立具有普遍性的、可检验的政治科学理论，使政治学“科学化。这种“科学化的主张对政策科学的产生有着重要的方法论影响。Harold Lasswell-Herbert Simon(V.O.Key、David Truman、Gabriel Almond Edward Shils4、方法论问题1系统论2运筹学OR3)投入/产出分析I/O、线性规划LP 动态规划DP4计算机科学的开展2、政策科学的诞生极其宏大的学科抱负1斯坦福大学RADIR会议2宏大的学科抱负：政策科学3政策过程方案的提出4纯粹理性主义的形成1斯坦福大学RADIR会议会议背景：战后学术新动向会议地点：斯坦福大学 1951年会议主题：“国际关系的革命与开展 RADIR的学术研讨会泰斗云集：政治学家勒纳、拉斯韦尔、文化人类学家玛格丽特-米德、经济学家肯尼斯-阿罗、心理学家爱德华-舒尔茨、社会学家罗伯特-马顿会议结果：勒纳和拉斯韦尔编辑出版了?政策科学?Daniel Lerner&Harold D.Lasswell,The Policy Sciences:Recent Development in Scope and Method,Standford University Press,1951 2宏大的学科抱负：政策科学拉斯韦尔的六项提案：拉斯韦尔的六项提案：11、政策科学是民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主、政策科学是民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提。体制作为前提。个人选择个人选择-政策干预政策干预22、政策科学是建立在实证主义根底上的学问方法论，是用科、政策科学是建立在实证主义根底上的学问方法论，是用科学方法论进行研究的学问，通过实证性学方法论进行研究的学问，通过实证性“数据分析，追求政策数据分析，追求政策客观、真理客观、真理-科学合理性科学合理性33、政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问、政策科学是一门对时间和空间非常敏感的学问7070年代开展成年代开展成为为“时间系列模型、时间系列模型、“状态空间模型；状态空间模型；44、政策科学是一门跨学科的学问；政治学、经济学、社会学和心、政策科学是一门跨学科的学问；政治学、经济学、社会学和心理学等多学科共同研究的学问。理学等多学科共同研究的学问。55、政策科学是一门必须与政府官员共同研究的学问；、政策科学是一门必须与政府官员共同研究的学问；66、政策科学是一门、政策科学是一门“开展建构开展建构Developmental ConstructDevelopmental Construct的学的学问。所谓开展建构开展模型政策科学是一门问。所谓开展建构开展模型政策科学是一门3政策过程方案：功能过程论模型1、情报：引起决策者注意的与政策事务有关的信息是怎样被收集并予以处理的？2、建议：处理某一问题的那些建议或备选方案是怎样形成和提出来的？3、规定：普遍的规那么是如何通过和由谁公布的？4、行使：由谁决定特定的行为是否违犯规那么 或法律，并要求对规那么或法律加以遵守？5、运用：法律和规那么实际上是怎样被运用和实施的？6、评价：政策是如何实施的？怎样评价政策的成功或失败？7、终止：最初的规那么与法律是怎样终止的，或经修改以改变了的形式继续存在着？政策过程(Policy Process)1、问题的形成：何谓公共问题？是什么使它成为政策问题？它是怎样被提到政府的议事日程上的政策议程？2、政策方案的制定：解决问题的备选方案是怎样制定的？什么人参与政策方案的制定过程？3、政策方案的通过：政策方案是怎样被正式通过和公布的？政策方案的通过需要满足那哪些条件？是哪些人通过的政策？经过何种程序？被正式通过的政策的内容是什么？4、政策的实施：什么人参与了政策实施？在政策实施过程中采取了哪些具体的行动措施？这些行动措施对政策的内容发生了什么样的影响？5、政策的评估：怎样衡量政策的效果和影响？由什么人来评价政策？政策评价的结果是什么？有无改变或废止政策的要求？纯粹理性模式 1、决策者面临的是一个既定的问题。这一问题可以同其他问题相区别，它是重要的。2、引导决策者作出决策的各种目标和价值是明确的；而且，可以按它们的重要性不同而依次排列。3、处理问题的各种可供选择的方案为决策者一一考虑。4、决策者对可供选择的每一方案可能出现的结果本钱/效益进行了调查研究。5、每一个选择方案和其可能出现的结果能与其他选择方案相比较。6、决定者将采用其结果能最大限度地实现其目标和价值的方案。4纯粹理性主义Pure or Comprehensive Rationalism)1、系统分析作为理论根底 Systems analysis as a metatheory 2、统计经验主义作为方法论 (Statistical empiricism as methodology)3、价值最优化作为决策标准 (Optimization of values as a decision criterion)3、政策科学的开展 1德洛尔对行为主义的批判2德洛尔的学说与“超政策?重审公共政策制定?1968年?政策科学的设想?1971年?政策科学的进展?1971年3政策科学“范式的形成4研究队伍的壮大和开展研究队伍的壮大和开展1、研究领域不断拓展：政策制定、执行和评估2、研究和培训机构相继建立：3、专业组织、学会和杂志不断涌现PSO(the Policy Studies Organization)Policy Studies Journal The Review of Policy ResearchThe Journal of Policy Analysis and ManagementAssociation for Public PolicyAnalysis and Management4、学派林立，人才辈出 三、从政策科学到政策分析1、政策科学面临的挑战与危机2、多元主义方法论的兴起 渐进主义、设计主义和自然主义3、从科学合理性到社会合理性1、政策科学面临的挑战与危机1、规划方案预算系统PPBS的历史与失败2、决定论与人康普顿人类论 休谟问题：相似的原因必定带来相似的结果。同时，相似的结果也必定产生于相似的原因。因此，可以从动机、性格来推断行为。只要能够预知将来要发生的事情，那么公共政策就会万无一失。康普顿认为：决不能如此简单地预知人世间的事情。人类的行为混沌不清，决不是报时钟。3、“云与报时钟4、库恩与波普尔的论战5、决策方法技术过程论与政治过程论渐进主义模式的提出1、目的或目标的选择，对为实现目标所采取 的行动进行经验的分析，两者是互相交织、密不可分的关系。2、决策者只考虑解决总是的种种可供选择的方案的一局部。这些方案同现行政策只有量上程度上的差异。3、对每一可供选择的方案来说，决定者只能对其产生的某些“重要后果进行评价。4、决定者所面临的问题经常被重新界定。渐进主义允许对目的手段和手段目的进行无限的调整，从而使问题比较容易得到处理。5、处理问题的决定和解决问题的“正确方法并不是唯一的。考察一个决定的优劣并不要求各种各样的分析者一致认为这一决定是否达成既定目标的最有效的手段，而是看他们是否直截了当地一致同意这一决定。6、渐进的决定形成，从本质上来说，是补救性的。它更多地是为了改革当今具体的社会 病，而不是为了提出未来社会的目标。2、纯粹反理性主义(Pure anti-rationalism)1、多元主义作为理论根底；(Pluralism as a metatheory)2、历史和案例分析作为方法论；(Contextual and case analysis as methodology)3、社会合理性作为决策标准；(Social rationality as a decision criterion)三、为何要研究公共政策？1、科学的理由2、专业的理由3、政治上的理由1科学的理由：更好地了解政策的起因，开展过程和它给社会带来什么样的影响。这种研究反过来又增加人们对政治系统和社会的理解。比方：A 当我们把政策视为自变量时，我们关注的重点是政策对政治系统和环境的影响上；政策自变量 政治系统和环境产生什么样的影响 B 当我们把政策视为应变量时，我们关注的重点那么转向政治系统和环境因素是如何决定或影响政策的内容的。政治因素和环境因素 政策应变量内容产生什么样的影响 这种研究主要是由学院派领导潮流，对政策过程进行描述性、解释性和客观性的独立研究，目的是为了寻求知识。2专业的理由：与纯粹追求知识的“政策研究不同，专业研究追求的是将政策理论应用于解决实际社会问题。关注的重点是实际政策问题的研究，分析工具和技术的运用和政策效果。通常由独立的研究机构和研究所如兰德公司所进行，有些研究可能受到资助组织价值偏好的影响。3政治上的理由：通常由政府的政策研究机构进行，具有明显的政治偏好。四、变动世界中的公共政策：全球化与政府决策面临的挑战1、全球化与政府角色的变化2、全球化背景下政府决策面临的新挑战3、多元价值冲突与决策理性化的回归4、决策科学化与决策民主化 谢谢大家！