公共政策分析(..

公共政策分析公共政策分析主讲教师：陶良虎主讲教师：陶良虎课程安排课程安排n授课安排：授课安排：4+4+4+4+44+4+4+4+4讨论讨论n成绩考核：组内成绩成绩考核：组内成绩;discuss+proposal;discuss+proposaln参考书目参考书目:n 威廉威廉 N N 邓恩邓恩:?:?公共政策分公共政策分析导论析导论?,?,中国人民大学出版社中国人民大学出版社20022002版。版。n 卡尔卡尔帕顿、大卫帕顿、大卫沙维奇：沙维奇：?政策政策分析和规划的初步方法分析和规划的初步方法?，华夏出版社，华夏出版社20012001版。版。n 谢明：谢明：?公共政策导论公共政策导论?，中国人民，中国人民大学出版社大学出版社20022002版版授课内容授课内容n公共政策根底公共政策根底n公共政策系统公共政策系统n公共政策制定公共政策制定n公共政策执行公共政策执行n公共政策评估公共政策评估n公共政府分析公共政府分析第一章第一章 公共政策根底公共政策根底1.1 1.1 市场失灵：政府干预的逻辑起点市场失灵：政府干预的逻辑起点 1 1市场经济是最有效率的经济市场经济是最有效率的经济 马克思的论断马克思的论断 社会主义国家的市场经济社会主义国家的市场经济改革改革 2 2市场经济有效的原因市场经济有效的原因 经济人的假设经济人的假设 信息灵敏信息灵敏资资源合理配置源合理配置 公平竞争的环境公平竞争的环境 3 3市场失灵的理论必然性市场失灵的理论必然性 公共物品提供的问题公共物品提供的问题(public(public goods)goods)外部性造成的问题外部性造成的问题(externality)(externality)自然垄断造成的问题自然垄断造成的问题(natural(natural monopoly)monopoly)信息不对称造成的问题信息不对称造成的问题(information asymmetry)(information asymmetry)市场秩序的问题市场秩序的问题market order)market order)再分配问题再分配问题re-distribution)re-distribution)4 4实践问题实践问题 经济危机的存在经济危机的存在 现实环境的急剧变化现实环境的急剧变化 经济全球化竞争经济全球化竞争 1.2 1.2 政策研究的起源政策研究的起源 政府失灵：公共政策分析的逻辑政府失灵：公共政策分析的逻辑起点起点 1 1政府失灵的客观现实政府失灵的客观现实 2 2政府失灵的理论必然性政府失灵的理论必然性 对政府公利对政府公利假设的挑战假设的挑战 对政府能力对政府能力的挑战的挑战 信息不完备信息不完备政府职能：政府职能：从提供者到协调者从提供者到协调者城市全部公共物品城市全部公共物品城市政府城市政府城市政府企业组织第三部门根底根底物品物品直接提供直接提供协调提供协调提供城市公共物品城市公共物品政府机制、市场机制与社会机制的政府机制、市场机制与社会机制的整合整合企业组织企业组织政府组织政府组织非政府组织非政府组织传统的传统的市场失灵市场失灵传统的传统的政府失灵政府失灵第二类政府失灵第二类政府失灵第二类市场失灵第二类市场失灵可持续开展中的城市治理结构可持续开展中的城市治理结构2.2.公营企业公营企业3.3.民营企业民营企业1.1.公共组织公共组织4.4.非赢利组织非赢利组织利润利润公益公益非政府非政府政府政府全社会参与公共事务管理全社会参与公共事务管理核心公核心公共部门共部门广义公共部门广义公共部门市场与社会部门市场与社会部门加强舆论监督机制加强舆论监督机制增强遵守规章增强遵守规章制度和恪尽职制度和恪尽职守的观念守的观念扩大现有的选择范围扩大现有的选择范围民营化的概念与公私伙伴关系民营化的概念与公私伙伴关系n民营化可界定为更多依靠民间机构民营化可界定为更多依靠民间机构,更少依更少依靠政府来满足公众的需求，它是在产品、靠政府来满足公众的需求，它是在产品、效劳的生产和财产拥有方面减少政府作用效劳的生产和财产拥有方面减少政府作用,增加其他机构作用的行动。增加其他机构作用的行动。n公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之公私伙伴关系可界定为政府和私人部门之间的多样化的安排间的多样化的安排,其结果是局部或传统上其结果是局部或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。由政府承担的公共活动由私人部门来承担。公私合作类型连续体公私合作类型连续体政府部门国有企业服务外包运营维护外包OM合作组织租赁建设经营LBO建设转让经营BTO建设经营转让BOT外围建设购买建设经营BBO建设拥有经营BOO完全公营完全公营完全私营完全私营1.3 1.3 政策政策(policy)(policy)与公共政策与公共政策(public(public policypolicy 1 1“政策政策 政策作为一种社会现政策作为一种社会现象，随着国家和人类组织象，随着国家和人类组织 行为的出现，行为的出现，很早就出现在人类历史上，政策概念的很早就出现在人类历史上，政策概念的形成相对滞后。形成相对滞后。政策指某项被接纳或提议去达成某政策指某项被接纳或提议去达成某一情况或目标的行动方案。公共政策一情况或目标的行动方案。公共政策词典词典 现代政策一词由西方经日本传入中现代政策一词由西方经日本传入中国国 政策适用于政府机关、私人企业及政策适用于政府机关、私人企业及各种社会机构各种社会机构2 2“公共公共u以解决社会公共问题为目标以解决社会公共问题为目标u 维持现行社会的正常运转；解决现实社维持现行社会的正常运转；解决现实社会运转中的阻碍；国家会运转中的阻碍；国家 和社会开展趋势的预测和社会开展趋势的预测和开展规划的制定和开展规划的制定u以表达公共意愿为总体标准以表达公共意愿为总体标准u由国家政府或其他公共权力机构具体制定推行由国家政府或其他公共权力机构具体制定推行u 有权决定和实施国家与社会管理的权力有权决定和实施国家与社会管理的权力机构；国家政府、执政党、社会公共组织、国机构；国家政府、执政党、社会公共组织、国际组织、政治系统中的权威人士际组织、政治系统中的权威人士u形成过程经由法定的民主政治程序形成过程经由法定的民主政治程序u 将民众的意愿反映到决策机构中；可以将民众的意愿反映到决策机构中；可以对不同的价值认识和利益冲突进行协调、整合；对不同的价值认识和利益冲突进行协调、整合；少数服从多数，提高决策效率少数服从多数，提高决策效率3 3“公共政策公共政策n公共政策概念的多种阐释公共政策概念的多种阐释西方西方n 罗伯特罗伯特艾斯顿：政府机构与它周围环艾斯顿：政府机构与它周围环境之间的关系境之间的关系n 托马斯托马斯戴伊：戴伊：政府决定去做或政府决定去做或不决定去做某一事情的不决定去做某一事情的n 行为倾向行为倾向n 哈罗德哈罗德拉斯韦尔：一种包含目的、拉斯韦尔：一种包含目的、价值和策略的大型规划价值和策略的大型规划n 詹姆斯詹姆斯安德森：一个或一批行动者安德森：一个或一批行动者为解决某一问题及其有为解决某一问题及其有n 关事物的有目的的行关事物的有目的的行为过程为过程n 戴维戴维伊斯顿：对全社会的价值作有伊斯顿：对全社会的价值作有权威性分配权威性分配n公共政策概念的多种阐释公共政策概念的多种阐释东方东方n 伍启元：行动或活动的指引、引导或伍启元：行动或活动的指引、引导或指示，是一个政府对指示，是一个政府对n 公私行动所采取的指引；公私行动所采取的指引；n 兰秉洁等人：是国家、政党为实现一兰秉洁等人：是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目定历史时期的任务和目n 标而规定的行动准那么和标而规定的行动准那么和行动方向行动方向n公共政策概念公共政策概念目前目前n 以政府为代表的公共权力机构针对社以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准那么。制定和执行的行动方针和行为准那么。n公共政策的特点公共政策的特点n 政治性政治性 价值选择性价值选择性 n 权威性权威性 多样性多样性n公共政策的功能公共政策的功能n 管制功能管制功能 导向功能导向功能 n 调控功能调控功能 分配功能分配功能n公共政策的分类公共政策的分类n 按协调社会生活的方式划分：提取按协调社会生活的方式划分：提取政策、分配政策、再分配政策、调节政政策、分配政策、再分配政策、调节政策、自我调节政策策、自我调节政策n 按纵向层次划分：元政策、总政按纵向层次划分：元政策、总政策、根本政策、具体政策策、根本政策、具体政策n 按涉及领域划分：政治政策、经按涉及领域划分：政治政策、经济政策、社会政策、文化政策济政策、社会政策、文化政策n 按效力影响范围划分：全局性政按效力影响范围划分：全局性政策、局部性政策策、局部性政策n 按制定主体划分：国家政策、政按制定主体划分：国家政策、政党政策、政治团体政策党政策、政治团体政策第二章第二章 公共政策系统公共政策系统公共政策系统图公共政策系统图输入输入政治系统政治系统输出输出要求要求支持支持政策政策环境环境环境环境摘自：戴维摘自：戴维伊斯顿：伊斯顿：?政治生活的系统分析政治生活的系统分析?2.1 2.1 公共政策主体公共政策主体n一种分类：詹姆斯一种分类：詹姆斯EE安德森安德森?公共决策公共决策?公公共共政政策策主主体体官方决策者官方决策者非官方参与者非官方参与者立法机关立法机关行政决策机关行政决策机关行政执行机关行政执行机关法院法院利益集团利益集团政党政党公民个人公民个人大众传媒大众传媒智囊团智囊团n另一种分类：张国庆另一种分类：张国庆?现代公共政策导论现代公共政策导论?公公共共政政策策主主体体国家公共法权主体国家公共法权主体社会政治法权主体社会政治法权主体社会非法权主体社会非法权主体立法机关立法机关行政机关行政机关司法机关司法机关执政党执政党利益集团利益集团参政党参政党公民个人公民个人利益集团利益集团新闻媒体新闻媒体思想库思想库2.2 2.2 公共政策客体公共政策客体u要解决的社会问题要解决的社会问题u 社会问题是一种客观存在社会问题是一种客观存在u 社会问题是一种主观定义社会问题是一种主观定义u 社会问题受价值判断的影响社会问题受价值判断的影响u 社会问题关系到大多数人的利益社会问题关系到大多数人的利益u 社会问题的形成具有一个开展过社会问题的形成具有一个开展过程程u 社会问题往往是系统性问题社会问题往往是系统性问题n目标群体态度和行为目标群体态度和行为n 政治社会化的影响政治社会化的影响n 传统思想观念和行为习惯的制约传统思想观念和行为习惯的制约n 对政策形式和实质合理的看法对政策形式和实质合理的看法n 对本钱收益的权衡对本钱收益的权衡n 对大局和整体的考虑对大局和整体的考虑n 防止受到惩罚防止受到惩罚n 环境条件的变化环境条件的变化n公众利益公众利益n “政府公共政策的水平集中表现在政府公共政策的水平集中表现在开掘相同点、平衡不同利益需求的能力开掘相同点、平衡不同利益需求的能力上。具体表现在通过一种有意识的、合上。具体表现在通过一种有意识的、合理的政策序列的设计和安排，既能保证理的政策序列的设计和安排，既能保证公众的一致性的利益，又能够最大限度公众的一致性的利益，又能够最大限度地满足最大多数公众的利益需求，还能地满足最大多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特殊利益。张国庆顾及少数公众的特殊利益。张国庆n 直接利益与间接利益律师资格考直接利益与间接利益律师资格考试认定制度；现实利益与未来利益；试认定制度；现实利益与未来利益；形式利益与内容利益形式利益与内容利益n 公众利益与公众代价总量，结构公众利益与公众代价总量，结构国防政策同样广泛、环保政策国防政策同样广泛、环保政策利益广泛而代价狭窄、残疾人政策利益广泛而代价狭窄、残疾人政策利益狭窄而代价广泛、最低工资保护利益狭窄而代价广泛、最低工资保护政策同样狭窄政策同样狭窄2.3 2.3 公共政策环境公共政策环境n公共政策与环境的关系公共政策与环境的关系 公共政策是环境的产物；公共政策是环境的产物；公共政策作用的发挥依赖于一定的环境公共政策作用的发挥依赖于一定的环境 公共政策的效果取决于环境因素的综合作用公共政策的效果取决于环境因素的综合作用 一方的变化导致另一方的变化一方的变化导致另一方的变化n公共政策环境的类型公共政策环境的类型n 自然自然地理环境地理位置、气地理环境地理位置、气候条件、资源条件候条件、资源条件n 经济经济社会环境经济特征、技社会环境经济特征、技术特征、人口特征、社会特征术特征、人口特征、社会特征n 政治政治制度环境政治特征、法制度环境政治特征、法制特征、国防特征制特征、国防特征n 历史历史文化环境文化特征、教文化环境文化特征、教育特征育特征n 国际环境国际环境2.4 2.4 公共政策系统的子系统公共政策系统的子系统n信息系统信息系统n智囊系统智囊系统n决断系统决断系统n监控系统监控系统第三章第三章 公共政策制定公共政策制定公共政策流程公共政策流程公公共共政政策策的的制制定定公公共共政政策策的的执执行行公公共共政政策策的的评评估估公公共共政政策策的的终终结结公共政策的制定公共政策的制定政政策策问问题题的的认认定定政政策策议议程程的的建建立立政政策策方方案案的的规规划划公公共共政政策策的的决决策策公公共共政政策策合合法法化化3.1 3.1 政策问题的认定政策问题的认定n问题与公共问题问题与公共问题n公共问题与政策问题公共问题与政策问题n 政策问题是政策问题是“在一个社群中，大多数人在一个社群中，大多数人觉察到或关心到一种情况，与他们所持的价值、觉察到或关心到一种情况，与他们所持的价值、标准或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥标准或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向夺或不满足的感觉，于是通过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必要者。林水波的必要者。林水波n 政策问题的内涵：社会客观现实、政策问题的内涵：社会客观现实、大多数人受到影响、政府的必要行动属于权大多数人受到影响、政府的必要行动属于权限范围、有能力处理、有必要处理限范围、有能力处理、有必要处理n 政策问题的特征：相关性、主观性政策问题的特征：相关性、主观性和动态性和动态性n政策问题的结构政策问题的结构 质量状态质量状态结构要素结构要素优良优良适度适度不良不良问题性质问题性质清晰可辨清晰可辨清晰可辨清晰可辨模糊或有争议模糊或有争议资源投入资源投入少量可计算少量可计算大量可计算大量可计算不可计算不可计算决策参与者决策参与者少量少量少量少量大量大量调试人数调试人数少量少量大量大量大量大量方案数量方案数量有限有限有限有限无限无限价值认识价值认识共识共识共识共识冲突冲突概率测算概率测算可把握可把握不宜把握不宜把握无法把握无法把握后果预测后果预测可确定可确定不易确定不易确定无法确定无法确定与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态与政策问题相关联的各种内在要素的构成状态公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度公共政策的结构质量影响政策问题解决的难易程度结构质量的优良度结构质量的优良度 政策问政策问题的解题的解决难度决难度n公共政策问题的层次公共政策问题的层次n 有影响范围和社会关注参与人数的有影响范围和社会关注参与人数的多少所决定的政策问题在社会政治过程中多少所决定的政策问题在社会政治过程中所处的位置所处的位置n 政策问题所处的位置可分为三个政政策问题所处的位置可分为三个政治层次：微观层次、系统政治和宏观政治治层次：微观层次、系统政治和宏观政治层次。不同的政策问题要在不同层次的政层次。不同的政策问题要在不同层次的政治过程中解决埃米特治过程中解决埃米特雷道夫雷道夫n 政策问题的层次不同，解决的难易政策问题的层次不同，解决的难易程度也不同程度也不同n 政策问题的结构与层次之间存在一政策问题的结构与层次之间存在一定的相关性定的相关性政策问题的层次与解决难度政策问题的层次与解决难度 问题的解决难度问题的解决难度 政策政策问题问题的宏的宏观层观层次次社会流行观念是导致政策问题提出的原因之一社会流行观念是导致政策问题提出的原因之一 自然观念自然观念 人性恶观念人性恶观念 内在素质观念内在素质观念 人本观念人本观念 可持续开展观念可持续开展观念对社会现状的理性分析也会导致政策问题的提出对社会现状的理性分析也会导致政策问题的提出 社会病态的角度社会病态的角度 社会解组的角度社会解组的角度 价值冲突的角度价值冲突的角度 偏差行为的角度偏差行为的角度 主观认定的角度主观认定的角度n公共政策问题的产生和发现公共政策问题的产生和发现主观因素主观因素林水波和张世贤鲁宾唐纳德和温伯格政策问题的产生总要由一些特定的自然现政策问题的产生总要由一些特定的自然现象或人文事件引发象或人文事件引发“引发机制詹引发机制詹姆斯姆斯安德森。引发机制的价值来自于安德森。引发机制的价值来自于三个因素的相互作用：范围、强度和引发三个因素的相互作用：范围、强度和引发时间。时间。内部引发机制：自然灾害、经济灾难、技内部引发机制：自然灾害、经济灾难、技术突破、生态迁移和社会演变术突破、生态迁移和社会演变外部引发机制：战争行动、间接冲突、经外部引发机制：战争行动、间接冲突、经济对抗和军备增长济对抗和军备增长n公共政策问题的产生和发现公共政策问题的产生和发现客观因素客观因素u公共政策问题的产生与发现公共政策问题的产生与发现障碍障碍u 政策问题的复杂多变政策问题的复杂多变u 政策问题的潜藏不露政策问题的潜藏不露u 政府忙于政府忙于“灭火而疏于灭火而疏于“防火防火u公共政策问题的产生与发现公共政策问题的产生与发现方法方法u 例外原那么例外原那么u 偏差记录偏差记录u 组织诊断自我诊断、社会诊断、组织诊断自我诊断、社会诊断、专家诊断专家诊断社会团体社会团体企事单位企事单位社会个人社会个人专业机构专业机构新闻媒介新闻媒介政党政党政府政府有关社会领域有关社会领域社会各个领域社会各个领域政策问题政策问题制定执行公共政策制定执行公共政策搜寻搜寻发现u公共政策问题的产生与发现公共政策问题的产生与发现搜寻系统搜寻系统 对问题进行明确和系统地阐释是探求问题解决方案的有效途径。问题的界定 通过一定的方法对问题进行必要的归类 对问题进行必要的诊断找出差距、找出原因 把问题情景转变为实质问题 问题的描述 政策问题的认定受到多种因素的影响 客观现象掌握程度 价值观念 分析界定方法与水平 政府态度n公共政策问题的认定公共政策问题的认定 样本调查法样本调查法sample surveysample survey:指对问指对问题的当事人，采取随机或非随机的方式，进行题的当事人，采取随机或非随机的方式，进行抽样调查，以了解当事人对问题的感受、看法、抽样调查，以了解当事人对问题的感受、看法、需求、建议等，并确认该问题是否进入政策议需求、建议等，并确认该问题是否进入政策议程的必要。程的必要。如何排定访问时间和问卷调查时间表如何排定访问时间和问卷调查时间表 如何确定访问对象的类别如何确定访问对象的类别 如何对标的人口或利害相关者进行抽样如何对标的人口或利害相关者进行抽样 如何评价样本调查统计结果所具有的意如何评价样本调查统计结果所具有的意义义n政策问题认定的途径政策问题认定的途径 间接评价法间接评价法(indirect assessments):(indirect assessments):指指对某些无法利用样本调查法，以了解其症结所在对某些无法利用样本调查法，以了解其症结所在及评价其重要性，利用某一单一相关的数量评价及评价其重要性，利用某一单一相关的数量评价另一问题可能涉及的数量。如以吸毒犯一天的吸另一问题可能涉及的数量。如以吸毒犯一天的吸食量可知一年的吸食量。食量可知一年的吸食量。相关性与因果关系法相关性与因果关系法:事情的发生通常不是事情的发生通常不是孤立的事件，常常与其他事情发生密切的联系。孤立的事件，常常与其他事情发生密切的联系。相关性与因果关系法可以帮助政策分析人员了解相关性与因果关系法可以帮助政策分析人员了解某项公共问题内部重要变量之间的相关性。某项公共问题内部重要变量之间的相关性。自变量自变量independent variablesindependent variables 中间变量中间变量intervening variables)intervening variables)依变量依变量dependent variablesdependent variables 问题制模法问题制模法(modeling the problem)(modeling the problem)：模式是复杂的：模式是复杂的社会事实或现象的简单化代表，我们可以利用模式的社会事实或现象的简单化代表，我们可以利用模式的建构来了解大型复杂问题的本质。建构来了解大型复杂问题的本质。奎德奎德(E.S.Quake):(E.S.Quake):任何政府分析的核心在于任何政府分析的核心在于创造一个清新的、精确的、可管理的过程，以制造有创造一个清新的、精确的、可管理的过程，以制造有关拟议中任何结果的信息。关拟议中任何结果的信息。过程由一个或一个以上的模式提供，模式的范围过程由一个或一个以上的模式提供，模式的范围从政策分析人员在心中只对某一种情境所具有的从政策分析人员在心中只对某一种情境所具有的“形形象象(image)(image)，到涉及人类与电脑互动的精致模拟，到涉及人类与电脑互动的精致模拟 (simulation)(simulation)。n模式是政策分析的根本模式是政策分析的根本 政策模式可以告诉我们根据各种有关的因素政策模式可以告诉我们根据各种有关的因素的假定，告诉我们可能性是什么，产生有助我的假定，告诉我们可能性是什么，产生有助我们更清晰了解情境的信息们更清晰了解情境的信息 模型可能过分简化事实而遗漏某些重要变量；模型可能过分简化事实而遗漏某些重要变量；模型被误认为可替代实际的经验研究；模型有模型被误认为可替代实际的经验研究；模型有时过于广泛与抽象时过于广泛与抽象n政策问题认定的方法政策问题认定的方法 鱼骨图法鱼骨图法 问题点检法问题点检法 追根究底法追根究底法 问题假设树法问题假设树法方法一：鱼骨图实例方法一：鱼骨图实例设备方面设备方面制度方面制度方面人员方面人员方面业务方面业务方面 业务性质差异大，业务性质差异大，无法电脑化无法电脑化会签意见多会签意见多电脑机器差电脑机器差职位代理人制度未落实职位代理人制度未落实分层授权缺乏分层授权缺乏公文数量庞大公文数量庞大联合案件多联合案件多电脑软件差电脑软件差承办人专业知识缺乏承办人专业知识缺乏领导专业知识缺乏领导专业知识缺乏方法二：问题点检核表方法二：问题点检核表问题点回答百分比优先顺序主席主持会议能力不佳，喜欢训话53%1会议通知太慢10%4会议主题太过于复杂20%3参加会议的单位和人员过多49%2讨论议题太多8%5方法三：追根究底法实例方法三：追根究底法实例为什么为什么会亏损会亏损人事费人事费用比例用比例太高太高退休人退休人员费用员费用比例太比例太高高约翰的问题树约翰的问题树我饮食不健康我饮食不健康我的衣服太紧我的衣服太紧我感觉我感觉不适不适我吃的太多我不锻炼我不锻炼我的腰围太大我的腰围太大我太累我太累我感觉不好我感觉不好 方法四：问题假设树实例方法四：问题假设树实例u公共政策议程的种类公共政策议程的种类 公众议程与政府议程公众议程与政府议程新闻媒介分析新闻媒介分析社会个人议论社会个人议论社会团体议论社会团体议论国际有关议论国际有关议论政府机构议事政府机构议事专业人员分析专业人员分析政府官员表态政府官员表态公众议程公众议程政府议程政府议程形成形成形成形成问题产生问题产生库博和艾德尔3.2 3.2 公共政策议程确实定公共政策议程确实定实质性议程与象征性议程实质性议程与象征性议程 一个政策问题被提到实质性议程中，必须一个政策问题被提到实质性议程中，必须具备三个必要因素：大量公共资源的分配必须具备三个必要因素：大量公共资源的分配必须是利害攸关的；议题必须引起公众和政策制定是利害攸关的；议题必须引起公众和政策制定者的严重关注；议题必须包含重大变化的可能者的严重关注；议题必须包含重大变化的可能性性 象征性问题多集中在价值上而不是在权力象征性问题多集中在价值上而不是在权力或资源的分配上或资源的分配上 实质性问题，象征性回应实质性问题，象征性回应 有创始者提出问题利益调整者、环境保有创始者提出问题利益调整者、环境保护者、开拓创新者、公共利益保护者护者、开拓创新者、公共利益保护者 有一定的社会支持力量精神和物质有一定的社会支持力量精神和物质 去除建立过程中的障碍社会偏见和现行去除建立过程中的障碍社会偏见和现行程序程序u政府议程建立的根本条件政府议程建立的根本条件问题问题problemproblem本身：本身：公共问题如何通过适当方法，让政府官员知道公共问题如何通过适当方法，让政府官员知道问题的存在？用何种方式将问题的存在？用何种方式将“情况界定为问题？情况界定为问题？能否使政府官员借由社会指标的变动、焦点事件能否使政府官员借由社会指标的变动、焦点事件focusing eventsfocusing events的发生、及日常工作正式或非正的发生、及日常工作正式或非正式的反响结果而认知问题的存在？问题是否被认为式的反响结果而认知问题的存在？问题是否被认为相当迫切？相当迫切？政治因素政治因素(politics):(politics):政治流向政治流向political streampolitical stream如何？包括国如何？包括国家的政治气氛如何？全国选举结果如何？执政党轮家的政治气氛如何？全国选举结果如何？执政党轮流情形？政党竞争态势如何？流情形？政党竞争态势如何？高曝光率的参与者高曝光率的参与者(visible participant):(visible participant):公共问题是否受到媒体及公众任务的垂青？包公共问题是否受到媒体及公众任务的垂青？包括行政首长、民意代表、政党领袖、候选人。括行政首长、民意代表、政党领袖、候选人。u影响政策议程设立的因素金顿影响政策议程设立的因素金顿John W.Kingdon John W.Kingdon 事件本身情况事件本身情况 范围：多少人受影响？范围：多少人受影响？觉察：多少人觉察到事件的后果？觉察：多少人觉察到事件的后果？界定：被觉察的后果是否被界定为问题？由谁界定界定：被觉察的后果是否被界定为问题？由谁界定？是否不同的问题由不同的人来界定？是否不同的问题由不同的人来界定？强度：受问题影响者的影响有多强？强度：受问题影响者的影响有多强？标的团体的组织情况标的团体的组织情况:广度、组织、领导广度、组织、领导门路接近门路接近accessaccess的情况的情况:代表、设身处地、支持代表、设身处地、支持政策过程情况政策过程情况 结构：政策参与者与问题当事人之间的关系任何结构：政策参与者与问题当事人之间的关系任何？是层级制？民主式？讨价还价式？是层级制？民主式？讨价还价式？回应回应:对当事人如何回应？在传统上作如何回应？对当事人如何回应？在传统上作如何回应？领导：领导是如何选出来的？他们的权力有多大？领导：领导是如何选出来的？他们的权力有多大？进取心有多强？进取心有多强？u影响政策议程设立的因素琼斯影响政策议程设立的因素琼斯 CharlesJones CharlesJonesn问题本身和特性如何？问题严重性如何？问题受注问题本身和特性如何？问题严重性如何？问题受注的程度如何？的程度如何？n受问题影响者的组织情况如何？是团结有力？还是受问题影响者的组织情况如何？是团结有力？还是一盘散沙？一盘散沙？n团体领导者如何产生？有没有权利？领导是否具有团体领导者如何产生？有没有权利？领导是否具有代表性？代表性？n问题由何类人员提出？提出者是否为高曝光率的政问题由何类人员提出？提出者是否为高曝光率的政治人物？治人物？u影响公共问题列入政策议程的主要因素影响公共问题列入政策议程的主要因素n问题提出者有否门路接近决策单位或决策者？与决策问题提出者有否门路接近决策单位或决策者？与决策单位或决策者的关系是否良好？单位或决策者的关系是否良好？n行政人员对于该问题是否会设身处地考虑？是否愿意行政人员对于该问题是否会设身处地考虑？是否愿意接纳并加以处理？接纳并加以处理？n受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望？受问题影响者有没有解决问题的强烈愿望？n行政机关及行政人员对该问题所持的态度是消极抵抗行政机关及行政人员对该问题所持的态度是消极抵抗还是积极接纳？还是积极接纳？n政治、经济、社会、文化等各种环境因素的配合情况政治、经济、社会、文化等各种环境因素的配合情况？3.3 3.3 公共政策规划公共政策规划u公共政策的规划公共政策的规划原那么原那么u 信息完备的原那么信息完备的原那么u 系统协商的原那么系统协商的原那么u 科学预测的原那么科学预测的原那么u 现实可行的原那么现实可行的原那么u 效益优化的原那么效益优化的原那么u 民主参与的原那么民主参与的原那么u公共政策的规划公共政策的规划思维方法思维方法u 经验思维经验思维u 逻辑思维逻辑思维u 直觉思维直觉思维u 创新思维创新思维u公共政策的规划公共政策的规划利益相关者分析利益相关者分析u 一种识别政策方案的期望收益者的技一种识别政策方案的期望收益者的技巧巧u 针对政策方案实际或潜在的针对政策方案实际或潜在的“同盟同盟 和和“对手对手 建立一个清晰的图形。建立一个清晰的图形。u 确定在政策实施的不同阶段如何有效确定在政策实施的不同阶段如何有效的组织参与。的组织参与。u 首要的利益相关者、次要的利益相关首要的利益相关者、次要的利益相关者、关建的利益相关者者、关建的利益相关者利益相关者分析的步骤利益相关者分析的步骤p识别利益相关者识别利益相关者p明确利益相关者的利益明确利益相关者的利益p评估利益相关者对于工程成功的重要性评估利益相关者对于工程成功的重要性p明确利益相关者的假定和风险明确利益相关者的假定和风险政策制定者政策制定者公共政策政策牺牲者政策牺牲者政策受益者政策受益者政策利害关系人结构图政策利害关系人结构图政策利害关系人的四种类型政策利害关系人的四种类型高度低度高度混合型合作策略支持型参与策略低度反对型防卫策略边际型追踪策略对于政策制定机构的威胁程度对于政策制定机构的威胁程度利利害害关关系系人人间间的的潜潜合合作作关关系系u公共政策的规划公共政策的规划程序程序政政策策目目标标确确实实定定政政策策方方案案的的设设计计政政策策方方案案的的预预测测u公共政策的规划公共政策的规划局限性与误区局限性与误区 目目标标时间时间规划缺口规划缺口自然开展的未来自然开展的未来规划的未来规划的未来理想的未来理想的未来政策规划万能论政策规划万能论政策规划无效论社会环境变迁政策规划无效论社会环境变迁政策规划形式论政策目标与组织能力的差距政策规划形式论政策目标与组织能力的差距政策规划躲避论政治筹码政策规划躲避论政治筹码u公共政策的规划公共政策的规划局限性与误区局限性与误区 3.4 3.4 公共政策决策公共政策决策u公共政策的决策公共政策的决策决策体制决策体制u 原始民主制原始民主制u 神权制神权制u 君权制君权制u 议会制总统议会制总统-议会制、内阁议会制、内阁-议会制、议会制、u 委员会委员会-议会制等议会制等u 人民代表大会制人民代表大会制u 法西斯专制制法西斯专制制u 军人专制制军人专制制 u集权与分权的关系集权与分权的关系 u公共政策的决策公共政策的决策决策方式决策方式u 单方案选择单方案选择u一致同意规那么一致同意规那么u特征：平等享有决策权；导向帕累托最特征：平等享有决策权；导向帕累托最优优u缺点：决策本钱高；鼓励策略性行为；缺点：决策本钱高；鼓励策略性行为；往往导致威胁和敲诈往往导致威胁和敲诈u多数票规那么简单多数票、比例多数多数票规那么简单多数票、比例多数票票u特征：合格制；具有少数服从多数的强特征：合格制；具有少数服从多数的强制性制性u缺点：投票冷漠与交易；投票悖论缺点：投票冷漠与交易；投票悖论u 多方案选择多方案选择u全额投票全额投票u限额投票限额投票u 多方案排序选择多方案排序选择u博尔达计数博尔达计数u康多塞排序康多塞排序现代决策方式的改进现代决策方式的改进投否决票制投否决票制例：假定三个人例：假定三个人A、B、C来决定一块共有土地如何来决定一块共有土地如何使用，使用，A赞成用于建一所小学赞成用于建一所小学P，B主张用来建一主张用来建一个花园个花园G，C提出用来建一个足球场提出用来建一个足球场F，现状，现状提案提案S是让土地继续空着。三个提案和现状提案给是让土地继续空着。三个提案和现状提案给三个人带来的净收益如下：三个人带来的净收益如下：投票者方案ABCF101050G152515P252020S0003.5 3.5 公共政策的合法化公共政策的合法化u一定的政治系统的统治的正当性一定的政治系统的统治的正当性u 法定的权力法定的权力u 传统的权力传统的权力u 超凡的权力超凡的权力u政策制定程序的标准性政策制定程序的标准性u 行政程序禀议制、合议制、禀行政程序禀议制、合议制、禀议合议结合制议合议结合制u 法律程序稳定的、宏观性的、法律程序稳定的、宏观性的、成功的政策成功的政策典型案例：典型案例：审视北京市暂住证分类发放政策审视北京市暂住证分类发放政策n案例背景案例背景 20012001年年3 3月月2323日，北日，北京几家媒体报道，北京京几家媒体报道，北京将对外来人口进行分类将对外来人口进行分类管理，并划分管理，并划分ABCABC三种暂三种暂住证，使用绿、橙、红住证，使用绿、橙、红三种颜色加以区别。三种颜色加以区别。政策出台后，来京的政策出台后，来京的外地人员再次觉察到被外地人员再次觉察到被歧视气息，暂住制度也歧视气息，暂住制度也引起了社会各界的普遍引起了社会各界的普遍关注。关注。nA A、B B、C C暂住证：暂住证：nA A证证来京来京3 3年以上年以上外地科技人员可直外地科技人员可直接办理接办理nB B证证11年至年至3 3年之年之间间nC C证证缺乏缺乏1 1年者年者废品收购、文化娱乐、废品收购、文化娱乐、洗浴发廊等特种行业，洗浴发廊等特种行业，一律只发一律只发C C证，且将证，且将C C证列为重点管理对象。证列为重点管理对象。n暂住证的暂住证的“麻烦麻烦n办证办证收费高、手收费高、手续多续多n查证查证让人心惊胆让人心惊胆战战n脆弱的护身符脆弱的护身符无无证限期离京证限期离京n对外来人口的歧视对外来人口的歧视案例分析案例分析n公正性是公共政策制定中的一项重要原那么，公正性是公共政策制定中的一项重要原那么，因此行政公正化要求政府在制定公共政策时平因此行政公正化要求政府在制定公共政策时平等地对待相关利益群体，出台的政策能够给予等地对待相关利益群体，出台的政策能够给予不同政策对象平等时机，同时在制定程序和执不同政策对象平等时机，同时在制定程序和执行政策中都要表达公正性。行政策中都要表达公正性。n北京暂住证分类发放政策将外来人员分成不同北京暂住证分类发放政策将外来人员分成不同类别，给予不同待遇，具有明显的歧视性，即类别，给予不同待遇，具有明显的歧视性，即非公正性。非公正性。n当然，也要对其辩证全面地深入分析。当然，也要对其辩证全面地深入分析。n具有一定的现实根底和具有一定的现实根底和某种程度上公正性某种程度上公正性n 公正性要考虑到公正性要考虑到社会分层现象，同时也社会分层现象，同时也要考虑到人口、资源和要考虑到人口、资源和城市管理等特殊国情城市管理等特殊国情n 公正性也要考虑到公正性也要考虑到不同人的奉献，北京市不同人的奉献，北京市居民、来京时间长、有居民、来京时间长、有稳定工作者，纳税多，稳定工作者，纳税多，奉献大，同时也应该多奉献大，同时也应该多享受公共效劳享受公共效劳n但是，目前暂住证制度但是，目前暂住证制度是明显违背公正性原那是明显违背公正性原那么的，同时也与法律和么的，同时也与法律和国际公约相矛盾国际公约相矛盾n 暂住证制度的法暂住证制度的法律依据不合时宜律依据不合时宜n 暂住证制度违背暂住证制度违背法理：法律面前人人平法理：法律面前人人平等，等，“三六九等、城三六九等、城市居民到农村不办暂住市居民到农村不办暂住证，典型制度歧视证，典型制度歧视n 暂住证与国际公暂住证与国际公约相悖：约相悖：“公民有在其公民有在其领土内自由迁徙和选择领土内自由迁徙和选择住所的权利住所的权利结论结论：取消暂住证制度取消暂住证制度第四章第四章 公共政策执行公共政策执行4.1 4.1 政策执行的意义政策执行的意义是公共政策发挥实际作用、解决政策问题是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键的关键是检验政策方案完善程度的实际手段是检验政策方案完善程度的实际手段是政策评估与修订终结的现实依据是政策评估与修订终结的现实依据将不断丰富政策经验将不断丰富政策经验4.2 4.2 政策执行的特征政策执行的特征对象的适用性时间效力、空间效力、对对象的适用性时间效力、空间效力、对人的效力人的效力执行的灵活性执行的灵活性执行的有序性执行的有序性过程的动态性过程的动态性执行的协调性执行的协调性执行的时限性执行的时限性4.3 4.3 政策执行的理论研究及其模型政策执行的理论研究及其模型行动论行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过程和行动环节为中心；主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响过程。忽略了对行动者的研究忽略了更广泛的社会总体影响因素的研究代表：范霍恩和范麦特?政府过程中政策的执行?、?政策执行过程：概念构成?；史密斯?政策执行过程?；爱德华?执行公共政策?政策执行过程范氏模式政策执行过程范氏模式政策标准与目标资源组织沟通强制力政治条件经济与社会条件执行机构属性执行者属性执行绩效史密斯的执行过程模式史密斯的执行过程模式政策制定过程政策执行机构调试对象环境因素理想化政策紧张调试建制反响u组织论组织论u政策执行都是通过执行组织来具体政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的设置、特点、运作、实现，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着政策的沟通和内部结构等都影响着政策的有效执行。有效执行。u代表：艾尔莫代表：艾尔莫?社会规划执行的组织社会规划执行的组织模式模式?、蒙太和欧托尔、蒙太和欧托尔?政策执行的政策执行的有关理论：组织观念有关理论：组织观念?、假设尔克、假设尔克?官僚、政治和公共政策官僚、政治和公共政策?、阿、阿当斯当斯?官僚内幕官僚内幕?、阿里森、阿里森?决策本质决策本质?、卡斯特和罗森茨维格卡斯特和罗森茨维格?组织与管理组织与管理?u忽略执行行动和过程环节；忽略社忽略执行行动和过程环节；忽略社会总体因素对政策执行的影响会总体因素对政策执行的影响艾尔莫的模型艾尔莫的模型组织原则权力分配组织决定政策执行系统管理以实现最高价值为中心目标层级节制；整个组织系统尽力维持权责分配的均衡状态提高运转效率、实现政策目标和从内外两方面保持组织状态的平衡和最佳界定政策目标，规定下属职权和工作效率要求，监督效果，调试组织适应变化官僚运作在权限范围内严格按规章办事职权分化，分属于各个下属单位权力控制和规章的修正确定权限和制定、修正规章组织发展提高广大组织成员的自主性、参与感和归属感根据发展的要求建立最佳组织结构、缩小层级控制、授权充分培养成员的共识感，建立良好人际关系，使目标一致、沟通协调建立政策目标的共识和协调关系上，而不是强调下级对上级的绝对顺从组织协调与冲突协调冲突，实现政策目标由职位、专业知识、资源控制、动员外部力量支持的活动能力等所决定协调内部冲突，使有不同认识和掌握不同资源的成员、部门协调一致体现为一系列复杂的内部协调过程 科学的系统管理，明确目标、责权、方案和考核监督科学的系统管理，明确目标、责权、方案和考核监督 科学地制定或修正规章，授权充分科学地制定或修正规章，授权充分 使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感使组织成员建立对组织的认同、归属和责任感 协调内部冲突，统一认识，保障政策目标的实现协调内部冲突，统一认识，保障政策目标的实现政策有效执行要满足以下几个条件政策有效执行要满足以下几个条件u社会总体考察论社会总体考察论u对包括国家运作的根本规那么、利对包括国家运作的根本规那么、利益结构、权力扭曲、阶级意识和价益结构、权力扭曲、阶级意识和价值伦理等方面的全面分析，反映出值伦理等方面的全面分析，反映出社会政治、利益、权力和价值伦理社会政治、利益、权力和价值伦理观念的面貌，以此寻找政策有效执观念的面貌，以此寻找政策有效执行和社会改革的途径和方法。行和社会改革的途径和方法。u代表：本森和韦茨罗代表：本森和韦茨罗?组织间政策分组织间政策分析的社会结构与社会实践析的社会结构与社会实践?；弗瑞斯；弗瑞斯特特?预期性执行：规划与政策分析中预期性执行：规划与政策分析中的标准实践的标准实践?n本森和韦茨罗本森和韦茨罗n政策执行应该促使组织结构的必要改变，从而政策执行应该促使组织结构的必要改变，从而到达社会进步的目的。到达社会进步的目的。n政策执行必然涉及社会利益结构、社会利益关政策执行必然涉及社会利益结构、社会利益关系对执行产生的重大影响系对执行产生的重大影响n行政组织和执行人员应该成为公共利益的代表行政组织和执行人员应该成为公共利益的代表而不是某利益集团的代表而不是某利益集团的代表n弗瑞斯特弗瑞斯特n现代政策执行成功与否的关键之一是执行者是现代政策执行成功与否的关键之一是执行者是否具有预期分析能力否具有预期分析能力n作好预期分析能力，不能仅凭主观思考和外表作好预期分析能力，不能仅凭主观思考和外表情况分析，而要基于社会行为、标准和文化理情况分析，而要基于社会行为、标准和文化理论根底进行系统的考察和推断。论根底进行系统的考察和推断。n由社会环境所形成的执行人员的价值观念与伦由社会环境所形成的执行人员的价值观念与伦理道德必然对政策执行产生重大影响理道德必然对政策执行产生重大影响4.4 4.4 政策执行过程政策执行过程u政策宣传外部宣传、内部沟通政策宣传外部宣传、内部沟通u政策分解目标细化、工作分工、步骤落实政策分解目标细化、工作分工、步骤落实u执行策略执行策略u资源配备物质、财力、信息、人力源、权威资源配备物质、财力、信息、人力源、权威u组织准备组织构建、队伍建设、制度安排组织准备组织构建、队伍建设、制度安排u政策试验政策试验u全面实施全面实施u协调与监控协调与监控4.5 4.5 政策执行手段政策执行手段经济手段经济手段行政手段行政手段法律手段法律手段思想教育手段思想教育手段4.6 4.6 政策执行的影响因素政策执行的影响因素政策本身的因素问题的性质、政策的合理政策本身的因素问题的性质、政策的合理性、具体性和稳定性性、具体性和稳定性政策执行机构的因素组织机构、人员政策执行机构的因素组织机构、人员政策对象的因素标准性质、涉及数量、对政策对象的因素标准性质、涉及数量、对象态度象态度政策资源的因素数量和质量政策资源的因素数量和质量政策环境的因素政治环境、经济环境、社政策环境的因素政治环境、经济环境、社会环境会环境公共政策执行4.7 4.7 政策的灵活变通政策的灵活变通政策变通的含义。政策变通是因人因时因政策变通的含义。政策变通是因人因时因事因地制宜地执行政策的方法。事因地制宜地执行政策的方法。政策变通的形式。有的学者概括出三种变政策变通的形式。有的学者概括出三种变通形式，即：通形式，即：1 1“求神似，去形似；求神似，去形似；2 2“不求神似，只求形似；不求神似，只求形似；3 3“既不求神似，也不求形似。既不求神似，也不求形似。“上有政策，下有对策现象剖析上有政策，下有对策现象剖析u表现：表现：“你有政策，我有对策你有政策，我有对策替换性执行；替换性执行；“曲解曲解政策，为我所用政策，为我所用选择性执行；选择性执行；“软拖硬抗，拒不顺软拖硬抗，拒不顺从从象征性执行；搞象征性执行；搞“土政策土政策附加性执行。附加性执行。u成因：成因：中央利益与地方利益间的矛盾中央利益与地方利益间的矛盾 政策本身的缺政策本身的缺陷；陷；政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；政策执行的监控不力。政策执行的监控不力。u危害：如果夸大政策的灵活性、否认政策的原那么性，以危害：如果夸大政策的灵活性、否认政策的原那么性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活，用足用活，抵抗中央政策，实行地方保护主义。抵抗中央政策，实行地方保护主义。u治理措施：治理措施：从制度上解决合理划分中央和地方事权的问从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题；题；加强政策研究，建立科学合理的政策体系；加强政策研究，建立科学合理的政策体系；摆正摆正局部和全局的关系；局部和全局的关系；加强监督，从严治政。加强监督，从严治政。典型案例：城市典型案例：城市“低保政策执行中低保政策执行中的问题的问题n案例背景案例背景n 自自1992年上海在全年上海在全国率先建立起了城市低国率先建立起了城市低保制度，至今我国低保保制度，至今我国低保制度经历了四个开展阶制度经历了四个开展阶段，但是从实施效果来段，但是从实施效果来看，符合低保对象条件看，符合低保对象条件的人数与真正享受到低的人数与真正享受到低保的，存在较大缺口，保的，存在较大缺口，这就涉及到政策执行的这就涉及到政策执行的问题。问题。“低保政策执行问题的原因低保政策执行问题的原因n制度设计和实施层面上的漏洞：制度设计和实施层面上的漏洞：n 保障对象界定不准确保障对象界定不准确n 中央中央?通知通知?政策与地方政策与地方“条例有差距条例有差距n思想观念层面的束缚思想观念层面的束缚n “不劳动者不得实不劳动者不得实n 国家有困难国家有困难n 个人有责任个人有责任n资源分配层面的不标准资源分配层面的不标准n 低保由市、县财政承担低保由市、县财政承担 n 欠兴旺地区地方财政缺乏，低保人数较多欠兴旺地区地方财政缺乏，低保人数较多案例分析案例分析n政策方案不合理，导致了地方政府在执政策方案不合理，导致了地方政府在执行政策中，利用政策文件间不协调来行政策中，利用政策文件间不协调来“变通执行。变通执行。n政策方案合理，政策执行者的认识偏差政策方案合理，政策执行者的认识偏差也会导致政策执行的阻碍。也会导致政策执行的阻碍。n政策方案合理，政策执行所需资源的缺政策方案合理，政策执行所需资源的缺乏，同样会导致政策执行的困境。乏，同样会导致政策执行的困境。第五章第五章 公共政策评估公共政策评估5.15.1公共政策评估的动力、功能与分类公共政策评估的动力、功能与分类公共政策评估的动力公共政策评估的动力社会成员：借此确定政府社会价值分配社会成员：借此确定政府社会价值分配的公证程度；借此判断政府公共政策的公证程度；借此判断政府公共政策能力的上下。能力的上下。政府：向全社会成员证明自己的诚意和政府：向全社会成员证明自己的诚意和能力；以此作为继续寻获公众或利益能力；以此作为继续寻获公众或利益团体支持的根底。团体支持的根底。积极的角度：试图通过评估寻找既定政积极的角度：试图通过评估寻找既定政策存在的谬误，作为提高公共政策质策存在的谬误，作为提高公共政策质量的途径量的途径消极的角度：试图通过政策评估证明政消极的角度：试图通过政策评估证明政府的某种错误，进而要求社会资源的府的某种错误，进而要求社会资源的再分配再分配政策评估的功能政策评估的功能是检验政策效果的根本途径是检验政策效果的根本途径是决定政策未来走向的主要依据是决定政策未来走向的主要依据是合理配置政策资源的根底是合理配置政策资源的根底有利于促进政策的科学化进程有利于促进政策的科学化进程政策评估的分类政策评估的分类非正式评估与正式评估非正式评估与正式评估内部评估与外部评估内部评估与外部评估预期评估