第六章-公共危机管理课件

第六章 公共危机管理2016-11-16核心内容n1.突发事件与公共危机n2.公共危机的特征n3.公共危机管理体制与职能n4.公共危机管理过程n5.公共危机管理机制n6.公共危机管理法治 公共危机管理的背景与意义n1.1.公共危机管理的背景公共危机管理的背景q1 1）高速发展与社会转型）高速发展与社会转型n根据国际社会发展规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元发展阶段时，社会发展进入关键时期，各种社会瓶颈凸显，容易产生经济失调、社会失序、心理失衡、社会伦理道德和规章制度需要调整重建的状况，不稳定、不确定的因素容易引发各类突发事件，社会进入危机频发的时期。n黄金发展期，问题凸显期：应注意研究高速发展及社会转型时期的常发性公共危机形态。q2 2）公共需求剧增，公共议题凸显）公共需求剧增，公共议题凸显n社会基本矛盾的变化：公众对公共产品、公共服务、公共政策的高需求与政府及各类公共组织满足公共需求能力之间的矛盾n公共价值分配的瓶颈：公平与正义；发展与平衡；两极分化；权力腐败；人权等公共问题凸显，深层次的社会矛盾暴露。社会公共意识在不断增强。n市场与改革释放的能量，对传统的公共治理框架构成压力：政治行政体制改革滞后，社会保障系统不完善，多元的利益表达机制不足，制度化的社会减压系统不灵，各种社会矛盾激发出来的群体性事件剧增。公众力量的影响力在不断扩张。q3 3）快速城镇化带来种种失衡）快速城镇化带来种种失衡n城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性风险。总体上看，中国城市社会的风险具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。根本原因是：第一，城市，尤其是大城市人口密度高，突发事件容易引起连锁反应，造成大面积的安全事故；第二，城市流动人口多，不容易管理；第三，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。n2.2.当今中国当今中国最突出的五大社会安全问题：最突出的五大社会安全问题：n社会治安状况恶化；社会治安状况恶化；n食品质量低劣致病；食品质量低劣致病；n高强度传染病暴发和流行；高强度传染病暴发和流行；n生态恶化及灾害应对机制落后；生态恶化及灾害应对机制落后；n危机预警和监控机制欠缺。危机预警和监控机制欠缺。一、公共危机管理概述n1.危机的定义q1）危机即“决定”。ncrisis”这个字在希腊文中是“crimein”，其意义即为“决定”（to decide）。故危机是决定性的一刻、关键的一刻，是一件事情的转机与恶化的分水岭，是生死存亡的关头，是一段极不稳定的时间和极不稳定的状况，是一种迫切需要立即做出决定性的变革的状态。q2）芬克（FINK）的定义n危机是事件即将发生决定性变化的一段不稳定的时间，或一种不稳定的状态。危机不必然是负面的，只是前途未卜与具有相当程度的风险，其变化具有不同的可能性。n3 3）其他）其他q公共管理理论认为，危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件；q企业管理学认为，危机是一种决策形势，在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延均可能会失控而导致巨大损失；q一般认为，危机通常是在决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的会聚。q总结：危机是对组织系统的总体目标和利益构成威胁而总结：危机是对组织系统的总体目标和利益构成威胁而导致的一种紧张状态导致的一种紧张状态。n3.公共危机与突发事件的定义q公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。q突发事件是指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产 损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全和社会秩序的紧急事件。n3.危机与突发事件、紧急事件q1 1）突发：强调事件发生的不可预测性。）突发：强调事件发生的不可预测性。q2 2）紧急：强调对事件处理时间的迫切性。）紧急：强调对事件处理时间的迫切性。q3 3）危机：强调事件可能会导致灾难性后果。）危机：强调事件可能会导致灾难性后果。危机危机 事件事件 突发突发事件事件突突发性性危害性危害性紧急性急性114）突发事件与公共危机的关系）突发事件与公共危机的关系 n4.4.公共危机的特点公共危机的特点q1 1）破坏性：对组织或社会的生存和发展构成威胁。破坏性：对组织或社会的生存和发展构成威胁。q2 2）突发性、不确定性：出乎决策者意料之外。）突发性、不确定性：出乎决策者意料之外。q3 3）紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制。）紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制。q4 4）公众性：公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注。影响公众的利益、公众舆论高度关注。q5)5)决策的非程序化：在有限信息、有限资源和有限决策的非程序化：在有限信息、有限资源和有限时间的条件下寻找时间的条件下寻找“满意满意”的处理方案。的处理方案。（1 1）公共危机管理的含义）公共危机管理的含义n公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。n5.5.公共危机管理体制与职能公共危机管理体制与职能（2 2）公共危机管理组织结构）公共危机管理组织结构 公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。与“3C”活动相适应，公共危机管理组织结构也包括5个部分。如下图所示。n5.5.公共危机管理体制与职能公共危机管理体制与职能 （3 3）公共危机管理体制与职能）公共危机管理体制与职能 危机管理指挥与协调机构居于核心位置，负责统一指挥、统一协调各个危机管理操作机构的行动；危机管理实际操作机构是主体，负责应急响应的各项具体作业。各个部分按照职责划分履行各自的职责，并相互配合、相互支持，共同应对公共危机在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。n5.5.公共危机管理体制与职能公共危机管理体制与职能16公共危机管理职能公共危机管理职能链接：中国突发公共事件四级响应机制 生产安全事故报告和调查处理条例中的规定：（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。二、公共危机管理的过程 1.1.公共危机管理阶段公共危机管理阶段 根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可以划分为危机根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可以划分为危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段，各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。从最广泛段，各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。从最广泛的意义上说，公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有的意义上说，公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理；公共危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事务的管理；公共危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制；公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。公共危机控制；公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。公共危机管理阶段如下图所示。管理阶段如下图所示。公共危机管理阶段图公共危机管理阶段图 2.2.公共危机管理系统公共危机管理系统 公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息/参参谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。如下图所示。谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。如下图所示。23 3.公共危机的动态管理模式公共危机的动态管理模式 公共危机管理是一个动态过程，包括危机预警及准备、识别危机、公共危机管理是一个动态过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理等环节过程。努纳梅克隔离危机、管理危机以及善后处理等环节过程。努纳梅克(Jay Nunamaker)强调危机发展的三个阶段，即应将危机暴发前、危机发强调危机发展的三个阶段，即应将危机暴发前、危机发生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标，然后依此指标来分生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标，然后依此指标来分别规划各阶段所需的管理活动，并建构出相应的动态管理模式。别规划各阶段所需的管理活动，并建构出相应的动态管理模式。（1）危机爆发前的活动）危机爆发前的活动 （2）危机爆发时的活动及设备）危机爆发时的活动及设备 （3）危机解决后的活动）危机解决后的活动24 1 公共危机预警机制公共危机预警机制 1 1）.公共危机预警的含义公共危机预警的含义 公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通等功能。布与媒体管理、信息沟通等功能。三、公共危机管理的机制 公共危机预警流程图公共危机预警流程图26 2.2.公共危机预警机制的框架体系公共危机预警机制的框架体系 （1）公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信）公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统息加工子系统、决策子系统、警报子系统 （2）公共危机预警的咨询系统）公共危机预警的咨询系统 （3）公共危机预警的组织网络）公共危机预警的组织网络 （4）完善的法规体系）完善的法规体系272 公共危机管理决策机制公共危机管理决策机制 1）公共危机管理决策的特点）公共危机管理决策的特点 （1）公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求）公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。满意的处理方案。（2）在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟定、决策）在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟定、决策方案的评估与抉择等，不只是直接决策者单独的行为，而是需要相方案的评估与抉择等，不只是直接决策者单独的行为，而是需要相关领域的专家、不同的利益群体、传媒和公众的广泛参与，需要较关领域的专家、不同的利益群体、传媒和公众的广泛参与，需要较长时间的反复讨论、磋商、论证。长时间的反复讨论、磋商、论证。（3）在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。）在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。2）公共危机决策的主体）公共危机决策的主体（1）中枢决断系统（）中枢决断系统（2）参谋咨询系统（）参谋咨询系统（3）协调系统）协调系统 3）公共危机决策制度）公共危机决策制度 规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容：（1 1）谁是决策主体；）谁是决策主体；（2 2）决策主体的决策权限；）决策主体的决策权限；（3 3）决策的程序；）决策的程序；（4 4）最终决策采用的方式。）最终决策采用的方式。公共危机决策所涉及的上述问题，都应以法律法规的形式加以公共危机决策所涉及的上述问题，都应以法律法规的形式加以明确规定，以便避免在出现紧急危机的情况下决策主体不明、责任明确规定，以便避免在出现紧急危机的情况下决策主体不明、责任不清、权力滥用、程序混乱等现象，减少公共危机决策失误，尽可不清、权力滥用、程序混乱等现象，减少公共危机决策失误，尽可能提高公共危机决策的成功率。能提高公共危机决策的成功率。293 公共危机资源配置与保障机制公共危机资源配置与保障机制 1 1）公共危机管理资源及其配置问题）公共危机管理资源及其配置问题 公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力公共危机管理过程所涉及的资源配置问题，既包括狭义资源的人力、财力与物力等有形资源，还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。与物力等有形资源，还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。与通过市场机制来配置资源不同，公共危机管理的资源主要是通过与通过市场机制来配置资源不同，公共危机管理的资源主要是通过权威机权威机制制来配置的。由此，要解决公共危机管理的资源配置效率问题，关键在于引来配置的。由此，要解决公共危机管理的资源配置效率问题，关键在于引入一个比较客观的评估机制；建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制入一个比较客观的评估机制；建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制度体系；建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和度体系；建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。性的安排整合起来，统一运行。2.2.公共危机管理的资源配置与管理机制公共危机管理的资源配置与管理机制（1 1）公共危机管理资源的整合机制）公共危机管理资源的整合机制（2 2）公共财政预算与支付制度）公共财政预算与支付制度（3 3）公共危机管理的监督与审计）公共危机管理的监督与审计314 公共危机新闻发布机制公共危机新闻发布机制1.新闻发布应急响应机制新闻发布应急响应机制2.新闻发布机制新闻发布机制3.中外记者采访管理机制中外记者采访管理机制4.境内外舆情跟踪和通报机制境内外舆情跟踪和通报机制5.互联网信息安全管理机制互联网信息安全管理机制6.公共危机事件分类处理新闻发布机制公共危机事件分类处理新闻发布机制325 公共危机管理的控制处理机制公共危机管理的控制处理机制 1 1）公共危机管理的控制）公共危机管理的控制 公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。从管理学的角管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。从管理学的角度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；行动之中进行，度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；行动之中进行，称为同期控制；结束之后进行，称为反馈控制。称为同期控制；结束之后进行，称为反馈控制。2 2）公共危机处理）公共危机处理 （1）公共危机的开始阶段：第一，迅速成立危机处理小组，是危机）公共危机的开始阶段：第一，迅速成立危机处理小组，是危机处理的首要任务；第二，搜集危机信息，着手危机调查；第三，制处理的首要任务；第二，搜集危机信息，着手危机调查；第三，制定危机处理计划的方案。定危机处理计划的方案。（2）公共危机的蔓延阶段：第一，危机中止策略；第二，危机隔离）公共危机的蔓延阶段：第一，危机中止策略；第二，危机隔离策略；第三，危机消除策略；第四，危机利用策略。策略；第三，危机消除策略；第四，危机利用策略。346 公共危机管理的善后处理与评估机制公共危机管理的善后处理与评估机制 1 1）公共危机善后处理机制）公共危机善后处理机制 （1）灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复；）灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复；（2）按照程序清算损失；）按照程序清算损失；（3）赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、）赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排；医疗、生产资料等进行妥善安排；（4）对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；）对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉；（5）进行事故调查与危机直接责任人员的处理。）进行事故调查与危机直接责任人员的处理。2）公共危机管理的评估机制公共危机管理的评估机制 公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序公共危机管理评估是指依据科学与综合的评估指标体系、运用严格的程序和科学方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。这个公共危机处理结和科学方法，对公共危机处理结果进行测量的活动。这个公共危机处理结果包括做了什么果包括做了什么业绩；做得怎么样业绩；做得怎么样质量、水平、效率；社会影响质量、水平、效率；社会影响和公众的反应。和公众的反应。公共危机管理评估应坚持客观性、准确性和时效性原则，评估的内容项公共危机管理评估应坚持客观性、准确性和时效性原则，评估的内容项目主要包括：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共目主要包括：公共危机管理架构的评估、公共危机预警情况的评估、公共危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体危机管理计划完备性的评估、公共危机管理沟通的评估、公共危机的媒体管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。管理评估、公共危机管理措施的评估和公共危机管理效果的评估。6 公共危机管理的善后处理与评估机制公共危机管理的善后处理与评估机制公共危机管理法治的含义n公共危机管理法制属于非常态法治，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。n 应对危机，既要采取非程序化决策和充分行使自由裁量权；又必须依法行政。公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。0 1内容和对象上的综合性、边缘性0 2适用上的临时性和预备性0 3实施过程具有很强的行政紧急性0 4立法目的上更强调对权利的保障性0 5法律制裁具有更大的严苛性公共危机管理法治的特点431265我国公共危机法治体系的组成灾害性突发事件法律规范骚乱社会突发群体事件危机法律规范战争与政治突发事件法律规范恐怖性突发事件法律规范其他有关危机管理的法律规范各种安全事故引发的危机法律规范应急性原则2法治原则1基本权利保障原则3我国公共危机管理法治的基本原则我国公共危机管理法治的具体原则E权益救权益救济原则济原则C主动性主动性与防范与防范性原则性原则B比例比例原则原则A公共利公共利益原则益原则D积极责积极责任原则任原则公共危机管理中的行政职责n 在公共危机事件出现后，政府公共部门按照相关法律法规的要求履行应对危机的法定职责包括：迅速启动应急预案，组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布、交换共享，采取对突发事件现场予以控制、紧急救助以及防止危害扩大等各种措施，组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备与调度、配置资源等。这些法定职责具体落实到公共危机管理的全过程，分为事前、事中、事后职责三部分。公共危机管理必须依法行政n公共危机管理必须依法行政的原因在于：n1）紧急行政权同样存在被滥用的可能；n2）紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持；n3）紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。行政紧急权力法律规制的内容范围规制程度规制程序规制目的和条件规制公共危机管理中公民权利保障的必要性ABC公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性比正常权力更具权威性、强制性无论是行使紧急权力，还是限制公民权无论是行使紧急权力，还是限制公民权利，最终目的还是为了更好地实现对人利，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障权的保障我国第四次宪法修正案不仅写进了我国第四次宪法修正案不仅写进了“紧急状态紧急状态”条款，同时也写进了条款，同时也写进了“国家尊重和保障人权国家尊重和保障人权”条款，这一原则在非常态下仍然适用条款，这一原则在非常态下仍然适用公共危机管理中的公民权利及其救济01不可克减的不可克减的基本人权基本人权02知情权知情权03监督权监督权04紧急救助紧急救助请求权请求权05申请行政复议申请行政复议或提起行政诉或提起行政诉讼权讼权06补偿和赔偿请补偿和赔偿请求权求权复习思考题n1.分析突发事件与公共危机之间的关系n2.根据我国行政体制的情况，分析如何合理构建公共危机管理体制n3.分析公共危机管理各个阶段上的管理内容与措施n4.如何科学剖析公共危机管理的动态模式n5.列举公共危机管理包含的各种机制及功能n6.如何正确处理危机应对与行政紧急权力规制之间的关系n7.如何理解进行危机管理的意义