我国依法行政存在的问题与对策分析研究法学专业

提纲：本文从行政的概述、内涵、发展，以及现阶段我国依法行政存在的问题等方面进行研究和分析，针对性的提出解决我国依法行政问题的对策：加强行政立法工作、加强行政执法工作、培养和增强全民的法治观念、完善监督机制，强化行政立法、执法的监督的等等。一、依法行政的概述（一）依法行政的内涵（二）依法行政的内容（三）依法行政的原则（四）依法行政的发展二、我国依法行政中存在的问题及原因分析（一）立法层面上的问题1.行政立法无序、缺位以及所立之法缺陷较大2.行政立法质量低，稳定性和可操作性差3.行政立法的民主化、科学化、规范化程度低4.行政立法中存在部门利益倾向（二）执行层面上的问题1.行政执法体制不顺2.行政执法队伍整体素质低3.行政执法缺乏有力的制约和监督（三）思想观念层面上的问题1.人治观念2.法律工具主义观念三、西方经济发达国家依法行政借鉴（一）多国案例（二）成功经验四、解决我国依法行政中存在问题的对策（一）加强行政立法工作1.依法立法2.加快立法步伐，提高立法质量3.提高立法的民主化、科学化、规范化，加强法律的可操作性4.健全各种制度，防止和克服行政立法中部门利益倾向（二）加强行政执法工作1.理顺行政执法体制，规范行政执法行为，积极探索新机制2.提高执法者素质，建设高素质的执法队伍，努力提高执法水平3.完善行政监督制度和机制，强化行政行为监督（三）培养和增强全民的法治观念1.摒弃人治思想，树立法治观念2.不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力（四）完善监督机制，强化行政立法、执法的监督1.内部监督2.外部监督五、结论论我国依法行政存在的问题与对策【摘要】：依法治国已经成为党领导人民治理国家的基本方略，而依法行政是依法治国的重要组成部分，我国当前依法行政中存在着若干亟待解决的问题，对这些问题的研究以及寻求解决这些问题的对策是当前学术界和实践工作者面临的共同课题。本文力图通过对我国依法行政中存在的问题从理论与实践的视角进行分析和研究，提出了几项对策。三衢博客QS u n,f【关键词】：依法行政，依法治国，原则，缺陷，完善,问题，对策，制度三衢博客7CZ A4Mx yFz三衢博客k7t1v3U qd#v0【正文】：众所周知，实现法治国家是我们当前的目标，依法行政是依法治国的关键，然而，依法行政的实现不是一蹴而就的。为了贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，2004年3月22日，国务院颁布了全面推进依法行政实施纲要，纲要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。然而要使我国真正走向法治，实现依法行政，就要充分重视目前我国依法行政理论与实践中存在的问题。本文拟就当前我国依法行政中存在的某些突出问题进行分析，并对此做些探索性思考。三衢博客VtSdIvI5S*Uk GG;g9S,s3s一、依法行政的概述依法行政最早是由资产阶级提出并在资产阶级国家付诸实践的。由于各国的社会历史条件和法治传统的区别，各国在称谓上有所差别，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包含在“法治原则”之内。（一）依法行政的内涵什么是依法行政？概括起来讲，依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅包括法律规范，还包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。（二）依法行政的内容依法行政的内容在各国也存在较大差异。英国的依法行政包括越权无效原则和自然公正原则。前者是指实体上越权的行为一律无效，但程序上的越权行为其效力不能一概而论，应对照具体成文法规定。后者是指任何政府或个人在行使权力可能使别人受不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利，也可以避免偏私，“不能自己做自己的法官”。美国的依法行政的基本内容包括基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指政府和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当权力原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。（三）依法行政的原则职权法定。国家行政机关的职权主要指中央政府及其所属部门和地方各级政府及其所属部门的管理经济和社会的权力，必须由法律规定。行政机关行使权力必须限制在法律规定的范围之内。凡法律没有授予的职权，行政机关不得为之，法律禁止的当然更不能为之，否则就是超越职权。职权法定、越权无效是依法行政的主要原则之一。其法定职权主要有两种形式，一是单行的实体法，规定某一具体事项由某一行政机关管理；二是由行政机关组织法规定各行政机关的职责范围。行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成立、变更和撤销的程序，工作人员的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等均由行政组织法规定。这是依法行政的基本要求。法律保留。某些事项只能由法律予以规定，或者需在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定，这就是法律保留原则。此项原则保留了部分事关国家、社会和公民的重要权益时规定和授予的权力，目的之一就是为了防止行政规范的越权制定。法律优先。行政行为或其他一切行政活动，均不得于与法律相抵触。法律优先一是指在已有法律规定的情况下，任何行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准；二是指在法律尚无规定时，可依据行政法规、地方性法规和规章作出行政行为，一旦法律就相同事项作出规定，都必须服从法律。依据法律。行政机关的行政行为主要包括制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求制定法律规范时要根据法律及其授权，而且要求作出具体行政行为时必须依据法律，否则依法行政就会成为一句空话；所指依据的法律是全国和地方国家立法机关制定的法律、法规和行政机关制定的法规、规章和其他行政规范性文件。行政机关的行政行为，即行政机关及其工作人员行使行政权力，必须依据法定程序。这是依法行政的核心要求。职权与职责统一。行政机关的职权只能行使，不能放弃。法律授予行政机关职权，也同时赋予了行政机关义务和责任，行政机关要尽最大努力完成。因此，从另一角度看，行政机关的职权也是职责，两者是辩证统一的。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应追究法律责任。（四）依法行政的发展在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国在20世纪80年末提出依法行政的原则决不是偶然的，这是政治经济发展的结果。依法行政作为一种治理国家的方式，是政府运作方式的伟大变革。中国共产党十五大文件及其他有关文件明确提出了“依法行政”的概念，党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政”，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在我国社会主义初级阶段，依法行政就是各级行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内对国家的政治、经济、文化、教育、科学等各项社会事务，依法进行有效管理。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准，而法律必须是人民通过人民代表大会制定的，行政机关必须本着宪法、法律和现行政策的精神，勤政、廉政，为人民多办实事，为建设有中国特色社会主义充分发挥行政机关的职能作用，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。三衢博客h+Rk$ch J5CYi#V-Oc二、我国依法行政中存在的问题及原因分析20世纪80年代以来，我国依法行政从总体上来看取得了巨大的成绩和进步，依法行政的观念日益深入人心，依法行政的状况不断改善，形成了具有中国特色的社会主义法律体系。行政执法逐步走向规范化、制度化，特别是近年来行政执法体制改革取得了显著成效。如，实行收支两条线，罚款与罚没财物全部上缴财政；在行政执法的一些领域，如城市管理等进行了相对集中的行政执法权试点，减少了职责交叉造成的乱执法现象；减少事前审批和发证，加强事后监督检查，加强对违法行为的查处工作；加强行政执法程序的制度建设，推进行政执法行为的规范化；采取考试录用行政执法人员的办法，提高执法人员的业务素质等等。在肯定成绩的同时，我们也必须清醒的看到目前中国社会正处于一个从人治走向法治的转折点，依法行政也还是处于起步阶段，行政的法治化还面临十分艰巨的任务，就现实情况而言，无论在立法层面上、执行层面上，还是在人们的思想观念上都存在不少问题，都需要进一步的改进、提高、创新。7d（一）立法层面上的问题在市场经济条件下，要做到依法行政，必须限制行政机关的自我立法，减少地方立法。行政立法监控机制的残缺，行政立法显露出架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多；行政法律粗疏，由行政法规、地方法规和规章补充、细化，甚至取而代之，这难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象，导致了政府既是市场规则的制定者，同时又是市场中的“运动员”和“裁判员”。改革开放以来，我国的行政立法工作取得了令世人瞩目的成就，但是与改革开放和市场经济发展的要求相比,我国的行政立法还存在一些问题，主要表现在：+o;L/sJ*S_0 1.行政立法无序、缺位以及所立之法缺陷较大从总体上来说，我国的行政法规和政府规章是比较完备的，但是由于我国行政立法的指导思想不够明确，立法的价值取向有偏差，行政立法偏向于行政权，把立法当作谋求有效管理的手段，行政机关所立之法规，有的相互矛盾、相互冲突、相互重叠，甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法的现象，造成我国行政立法中政府管理公民的法过多，而监督政府权力的法过少，容易造成少数行政执法人员毫无顾及的行使行政权，促使行政权力的滥用。如行政许可法实施之前，各种各样的行政许可散见于相关的法律、法规、规章中，一些地方，甚至乡镇都立出各种名目的“行政许可”，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理就是行政审批。2.行政立法质量低，稳定性和可操作性差行政立法行为不规范，授权主体和对象、授权法名称和效力混乱不清，法律、法规、规章之间缺乏协调统一，使行政执法难以适从。有些规定过于原则、过于粗糙，缺乏可操作性，不能解决实际问题。如环保局提出大气污染防治法第17条的立法空间过大，国务院又没有相应的实施细则，执法难度较大。这种片面追求立法数量的做法，表面上似乎成绩可观，实则乃立法之大忌。3.行政立法的民主化、科学化、规范化程度低行政立法缺乏民主性和公开性，没有很好的建立立法民主的参与机制，没有在法律出台之前走草案公布、广泛征询意见和听取意见等一系列民主程序，行政立法规范不能够及时、准确、经济地为公众所了解，没有真正做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。三衢博客L9_a%K ? W!M4.行政立法中存在部门利益倾向某些行政部门利用其掌握的国家立法资源，在协助国家制定有关法规草案时，在法规中不适当地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权。同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任和义务，概括起来就是权力部门化、部门利益化、利益法规化。这不仅破坏了社会主义法制的统一，使得所立之法与社会主义法治之“良法”要求相背离，而且损伤人民对建立“法治政府”的信心，最终变为侵犯人民利益的手段。e1RM3jOdu（二）执行层面上的问题行政执法是行政机关最主要的职能，行政执法效率的高低以及在执法中是否公正、廉洁，直接关系政府的威望。近年来的行政诉讼中，有的地方县一级行政机关的败诉率达40，有的地方乡镇政府的败诉率达70。这说明，我国行政执法存在不少问题，依法行政水平不高。目前我国行政执法中存在问题主要表现在：1.行政执法体制不顺党的十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”，这段话切中时弊，抓住了传统的行政管理体制存在的突出问题。我国正处于经济体制转轨时期，体制还很不完善。（1）一套人马两块牌子，政事不分、政企不分现象还存在。如城市建设部门既管理城市建设，又自己搞城市建设，并进行自我质量监督。（2）职权划分存在不合理现象。如社会噪声依据现行法律规定应由公安机关处理，但是公安机关由于管辖的事务繁多，有许多涉及社会治安重要问题需要处理，对尚未构成威胁社会安全的社会噪声无暇控制，群众投诉到环保局，环保局却因为缺少法律授权而无法管理。（3）行政机关的设置、职能配置不科学，多头管理，责任不清。如在省一级区域，负责食品安全的部门有工商部门、质监部门、卫生部门、农业部门、林业部门等。各地最近相继成立了食品药品监督管理局，是各级政府专门从事食品安全的“抓手”组织协调和依法对重大食品安全调查处理。细细算来有近10个部门可以管理食品安全，因此，一些执法部门画地为牢的做法得到了默许，以为可以简化执法，有利于监管，但事实证明，这是一个隐患重重的选择，长此以往势必会损害政府机关在人民群众心中的威望。2.行政执法队伍整体素质低部分执法人员法律意识淡薄，在观念和习惯上依然深深地打着“人治”、“权大于一切”的烙印，这些旧意识、旧观念成了一些行政执法人员滥用职权的思想渊源。少数行政执法人员没有经过严格的岗位培训，不熟悉机关的法律法规，对本职工作一知半解，缺乏责任心，在执法中常常出现错裁错判的现象，有的执法人员政治素质较差，个人主义、拜金主义思想泛滥，出现了执法不公甚至徇私枉法、贪赃枉法等问题。以打击假冒伪劣商品为例，尽管国家颁布了产品质量法、关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定，虽然有关部门开展了一系列的打击行动，但假冒伪劣商品仍在猖獗地涌入市场，其要害是没有依法行政，执法缺乏力度。3.行政执法缺乏有力的制约和监督我国行政执法监督的类型很多，有立法监督、司法监督、党的监督、行政机关自身监督、人民群众监督和舆论监督等，但效果不大，关键在于监督查处的力度不够和没有制度化、经常化。如浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例颁布后，仍有一些市县没有设立专门的行政执法监督机构，由于片面的追求经济指标，负责的领导也没有重视，即使成立了也基本上形同虚设，没有起到真正的监督作用。依法行政的一个重要前提就是政务公开，把行政操作的规则、方式、手续、时限、法律责任公布于众，让人民群众知道如何监督行政。现在行政诉讼法、行政处罚法等行政程序法虽颁布实施了，但因宣传力度小，知晓程度低，当人民群众遇到故意增加审批手续，额外收费，拖延批准时限，附加制裁等侵害自己自由和权利的行政行为时，还不知道这是违法行政在侵害自己。三衢博客/$w*T2x|G%pM（三）思想观念层面上的问题现实中一些行政机关工作人员的观念和法治的要求是不适应的，甚至一些观念严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的实施。实现依法行政在观念和思想上的障碍主要有：1.人治观念一些地方的少数领导干部由于受封建特权思想和计划经济思维方式的影响，长官意志比较严重，依法行政的自觉性还不高，甚至还存在“权大于法、权重于法”的错误观念，从而无视法律的规定，处理或解决问题往往忽视法律的严肃性，以言代法、以权压法，滥用职权。如在征用土地的问题上，置法律、法规于不顾，随便批条子，动辄开口子，结果出现了乱占滥用土地现象，破坏法律的严肃性、权威性。更有习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。行使行政权力的主要特点是命令和服从，无论这些行政行为是否合法，都按个人的意志去执行，如某一行政执法部门依据已过时的红头文件进行处罚，当事人不服提出行政诉讼，结果执法机关败诉，给国家造成了损失。2.法律工具主义观念“传统的法律治民不治官”的观念仍在现行法律规范中有所体现，扭曲了法律的公正性，将法律视为一种人治的工具。如在执法实践中，一些行政执法部门对凡能带来部门利益的条款都能积极地宣传、积极地执行，反之就消极，执行迟缓或根本不执行，这种以自己利益决定对法律法规的实惠主义态度，严重破坏了执法机关公正、廉明的形象，使依法治国方略难以落到实处，甚至在一定程度上受到扭曲。三、西方经济发达国家依法行政借鉴（一）多国案例1.英国依法行政的主要特色英国资产阶级国家政权是通过 1640 年开始的资产阶级革命建立的。英国由普通法院适用普通法审理行政案件是在 1689 年君主立宪制的确立后开启的,同时建立了近代意义上的依法行政制度。到 18、19 世纪,英国的资本主义法律逐步取代了封建法律,英国法治走向了全盛时期。普通法院和议会作为新成立的法定机构,为了更有效地监督政府行政行为,坚持了“越权无效”等司法审查原则,进一步地推进了依法行政。在20世纪60年代, 英国司法界的形势发生了根本变化。国家特权思想在理论上受到抨击, 权力滥用必须抵制成为共识，保护公民权利的原则再次得以重申。英国借鉴了法国的经验,应用了“自然公正”原则,进一步规范了行政程序。在理论上，自由裁量权不受束缚的概念完全被推倒，取而代之的是“越权无效”学说和合理性原则，国家特权堡垒被摧毁，不合理的要求被拒绝，保护公民权利的原则重新获得了生气。从宏观上整体考察英国的依法行政，有以下几点点特色：（1）英国率先建立现代文官制度，并为其他国家所效仿“在资本主义国家，英国的文官制度最为典型，较为完备”。 众所周知，科学的文官制度是依法行政的基石，没有现代文官制度就无法推进依法行政。英国在封建时期实行荐举制度（Patronage）。资产阶级革命之后，则形成政党分赃制。分赃制虽有存在的原因，但它降低了行政效率，生产了吏治腐败。1855年英国根据诺思科特-杜维廉委员会的建议，确立了公开考试竞争制度和功绩制原则，初步建立起了现代文官制。 职务分类、政治中立、公平竞争、功绩制、职业保障等原则是现代西方文官制度的核心。英国现代文官制度的建立使英国的依法行政有了坚实的基础。（2）自然公正原则构成英国行政程序法的核心，并影响世界各国英国为普通法系的代表国，在行政程序方面没有统一法典，这与同为普通法系代表国的美国形成鲜明对比。美国的联邦行政程序法为行政程序法典化的楷模，受到普遍推崇。英国却以自然公正原则为核心，配以零散的单个法规，但也同样形成了完备的行政程序法制，这是英国依法行政的又一特色。实际上，英国的自然公正原则被公认为是现代行政程序制度的灵魂和渊源。不论是以正当程序为原则制定的美国联邦行政程序法，还是法德日等国的行政程序制度，均体现了自然公正原则的精神实质。（3）在控制行政自由裁量权方面，英国发展了合理性原则台湾学者林惠瑜认为，“该合理原则之演进，不啻代表英国近百年来之行政法发展史中最重要之一页” 合理性原则起源甚早，可追溯至1598年的Rooks案例和1689年的人权法案（The Bill of Right）以及其他同期有关判决，当时司法审查仅限于程序的瑕疵。1948年通过Wednesbery案例，司法审查扩及实质审查。自该案例以后，法院对于行政行为之审查已如德国的比例原则一样，及于对行政行为实质上是否显著不合理的判断，而与法国行政法的发展异曲同工。 1968年Padfield条例又发展出要求行政机关行使行政自由裁量权的行政介入请求权，可见，英国的合理性原则有效地控制了行政权的滥用，是英国依法行政的有力保障。正如同德国的比例原则、法国的均衡原则、日本的裁量零收缩理论和无瑕疵裁量请求权一样，它是现代行政权扩张后民主宪政的必然要求。（4）在权利救济方面，英国逐步建立了完备的救济体系权利的实现重于权利的宣告；而权利的救济则是实现权利的根本保障，从这个意义上说，英国依法行政的历史就是救济制度逐步完善的历史。英国先后形成并发展了司法救济、行政救济、议会行政监察专员救济等不同救济形式。这些救济形式互相弥补各自的不足，逐步形成为一个和谐而完备的救济体系。司法救济进一步完善，表现在自然公正原则适用范围和司法审查范围逐步扩大，审查原则更加有效（合理性原则），审查程序趋于合理便利； 行政救济建立并日益完善，表现在行政裁判所（Tribunal）纷纷建立并在程序上趋于完善；创立了议会行政监察专员制度，利用法外非正式程序对不良行政提供救济手段。 另外，尽管“国王不能为非”原则在英国根深蒂固，但终因保护公民权的潮流兴起和法国行政赔偿制度的影响，导致英国于1947年制定了王权诉讼法，使英国依法行政更符合戴雪所说的法律平等原则。2.美国依法行政的主要特色美国法的基础是英国普通法，两国同属普通法系国家，其行政法理论和制度有诸多相似之处，尤其是在自由资本主义时期，美英行政法几乎完全一致。直到19 世纪末，为了解决工业迅速发展而引起的一系列社会经济问题，美国建立了独立管制机构，标志着美国行政法开始形成自己的特色。1946 年根据美国宪法的“正当法律程序”条款而制定的联邦行政程序法，从行政程序和司法程序上对庞大的行政权加以控制，从而使美国行政法得以迅猛发展。在这一发展过程中，作为美国宪法原则的“正当法律程序”对行政法的影响最大，它直接形成了美国行政法上的“正当法律程序”原则，即行政性正当程序原则，并经进一步发展而形成美国行政法上另一基本原则即行政公开原则。联邦宪法通过三权分立、联邦制、公民基本权利的规定,对依法行政提出了基本要求。司法审查制度通过缜密的程序规定,为依法行政提供了基本保障。美国的行政法治之路是同美国社会的发展相联系的，尤以行政程序制度的发达和完备而闻名于世。从宏观上整体考察美国的依法行政，有如下几点特色：（1）独立管制机构的兴起王名扬教授认为，独立管制机构的成立标志着美国行政法开始形成自己的特色。 独立管制机构的建立违背了传统的三权分立原则，但又适应了社会发展的需要。于是美国又从行政程序和司法审查两方面来加强对独立管制机构的控制，以克服其消极面，发挥其积极作用。而在同一时期，英国却采用了另外一种依法行政模式-建立行政裁判所，这是普通法系两大脊梁在依法行政方式上的重大不同。英国的行政裁判所只有准司法职能，明显不同于集三权于一体的美国独立管制机构。独立管制机构在美国行政法上具有重要地位，它直接影响美国其他重要行政法律制度的发展，如行政程序制度和行政法官制度等等。（2）行政程序制度和行政公开制度的发达由于独立管制机构的普遍建立，美国开始重视从行政程序上来制约行政权滥用，终于在1946年制定了联邦行政程序法。这部法典基于“正当法律程序”原则首次规定了听证程序，是确立公正优先原则的典范，它一经制定便在世界范围内产生了重大影响，带动形成了历史上行政程序立法的第二次高潮。 美国行政程序发达，行政公开制度尤为突出。“美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其它西方国家起了示范作用。” 情报自由法、阳光下的政府法、联邦咨询委员会法、隐私权法构成了美国行政公开制度的骨架。情报自由法规定政府文件原则上应公开，除非基于特殊情况，如国家安全、商业秘密等；阳光下的政府法规定合议制行政机关的会议原则上应公开，除非基于特殊情况，如国家安全；隐私权法规定了政府掌握的个人信息（隐私）原则上必须对该个人公开和限制向第三者公开，除非基于特殊情况，如国家安全。行政公开已成为现代世界行政法发展的一个潮流，美国行政公开制度在这个大潮中无疑扮演了开创性角色。（3）行政法官制度的建立美国行政法官制度是美国行政程序制度的重要组成部分，是美国现代行政法发展的一个缩影。它一方面反映了行政权随着社会的发展而不断扩张的历史趋势-行政司法权日益发达；另一方面它更反映了公众对约束行政权的呼声日益高涨。遵守行政程序和恪守自然公正原则已成为与行政权扩张并驾齐驱的主题。 概而言之，美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化，以保障行政法官能公正办案，从而有效制约行政权的滥用。行政法官地位的独立化过程，是与其名称演变相伴随的。美国行政法官的称谓先后经历了Examiner审查官、 Hearing Examiner听证审查官、Administrative Law Judge行政法官三个阶段。每一次名称的改变，均标志着行政法官独立性和公正性的增强。（4）司法审查制度的发展行政程序制度和司法审查制度是美国依法行政的两大保障。在美国依法行政过程中，司法审查虽在特定时期（如二十世纪三十年代）有所放松；但从整体角度而言，司法审查是呈逐步加强趋势的。司法审查的范围逐步扩大，即使立法排除复审，法院也想方设法加以否定 .原告资格逐步放宽。“在最近几年中原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门。” 过去实行严格的时机成熟性原则，现在则为“时机的成熟性放宽。” 法院扩张了宪法中正当法律程序的适用范围，使其不仅仅及于普通法上的权利，而且适用于社会福利补助项目。 总之，司法审查的逐步加强，反映了美国社会对行政权扩张进行控制的必然要求。3. 法国依法行政的主要特色法国素有“行政法母国”之誉，它最先从理念上承认行政法是一个独立的部门法。法国也是欧洲大陆法系国家中的典型代表，其行政法的产生有着特殊的历史背景。概而言之，法国资产阶级革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备，大革命时期建立起来的独立行政法院制度直接标志着法国行政法的产生，并使以法国为代表的大陆法系之行政法院模式与英美法系之普通法院模式形成鲜明对比。十八世纪中叶,法国是一个实行高度中央集权的封建君主专制国家。1789 年通过彻底的反封建的资产阶级革命,资产阶级推翻了封建专制制度,建立了以三权分立为基础的法国政体。大革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备,行政立法不断趋于成熟。在健全的行政法律体系支持下,法国形成了对行政权力进行有力监督的审判机构,即独立的行政法院系统。而各级行政法院,特别是最高行政法院对行政案件的审理活动,极大地促进了法国行政法的发展。以致有人说,行政法院造就了法国的行政法治。从宏观上整体考察法国的依法行政，主要有以下特色：（1）在行政法基本观念方面，法国先后产生公共权力说、公务说、公共利益说、新公共权力说等理论学说上述理论学说是法国在依法行政的不断发展过程中产生的，它们的实质是反映依法行政的范围。公共权力学说将行政法的适用范围局限于较小领域，适应了当时自由主义的夜警国家的需要。公务学说扩大了行政法的适用范围，反映了国家公务的增加和行政活动的扩张。此后产生的公共利益学说，新公共权力说等均进一步扩大了行政法的适用范围，使依法行政领域不断扩张。（2）在行政权扩张方面，行政立法越来越发达随着行政权的扩张，行政立法日益重要，几乎与国会立法不分伯仲。这是法国依法行政的特点之一。1958年宪法34条列举了国会立法的范围，除此以外的事项，条例（即行政立法）都可以涉及。现在在法律与条例的数量比例上，条例是汪洋大海，法律则仅是大海中的几个孤岛。“法国行政条例的地位比英国行政机关的行政法规和美国行政机关的行政规章高得多。由于议会法律和政府条例两者所规定的事项范围有明确的划分，而且相互不能逾越，因而在实质上它们几乎处于并列而不是从属的关系。这不能不说是法国行政立法的一大特点。”（3）在司法审查原则方面，法国首创权力滥用理论并发展了均衡原则对行政自由裁量权的控制一直是依法行政的重大问题。随着行政权的扩张，为了有效地控制行政机关滥用自由裁量权，法国人率先发展了权力滥用理论。“英语国家之所以如此高度评价法国行政法的原因之一就是法国行政法发展了滥用权力的概念，由国家委员会领导的法国行政法院一直复审滥用裁量权的行为。” 二十世纪八十年代，法国又发展了均衡原则，这一原则与英国的合理性原则、德国的比例原则、日本的无瑕裁量请求权和裁量零收缩理论同属对行政自由裁量权的有效控制手段，但更体现了法国特色。（4）在行政赔偿方面，法国最先确立国家赔偿原则最令法国人自豪，但却最令自诩“法治（rule of law）优于”官法 （Droit Administratif） “的英国人汗颜的是在国家赔偿方面。1873年著名的勃朗哥（Blanco） 案的判决确立了法国行政赔偿制度，而英美直到二十世纪四十年代才有限地突破国家（国王）主权豁免主义。行政赔偿是依法行政的必然要求和当然内涵。法国在行政赔偿制度方面走在世界前列，成为许多国家的效仿对象，这是法国人对依法行政所做出的重大贡献。（5）在权利救济方面，法国逐步建立起了完备的救济体系从形式角度来理解，法国没有司法救济，因为法国的行政法院在形式上属于行政系统，最高行政法院院长由国家总理兼任；但从实质角度而言，法国的“司法救济”经过历史的演变，已相当完备，其有效性在笔者看来，已超过英美的司法救济。法国行政法院经过长期的历史演变，已经在实质上完全司法化：其客观公正性得到法国人民的尊重；其行政法官具有专门的行政经验和法律知识-这一点是英美法官所不具备的。在行政法院司法化以前，行政法院的救济即是行政救济。但随着行政法院的独立地位的确立，行政法院所提供的救济在性质上发生了变化-由行政救济变为实质意义上的司法救济。然而，在行政法院救济性质发生变化之后，法国人又创立了新的行政救济形式，即层级救济和善意救济。 另外，在瑞典的议会行政专员制度和英国的议会行政监察专员制度的启发下，法国对违法的和不良的行政管理活动设立了一种救济制度，称之为调解专员制度。综上所述，法国行政救济体系经过长期的演变，已趋于完备，有力地监督着行政机关依法行政。此外，法国在推行依法行政的过程中还创立了行政法判例制度，这为许多大陆法系国家所效仿，尤其被以成文法为传统的国家（如日本 ）所推行。这种制度有很大优越性。（二）成功经验概括而言，其依法行政的共同发展趋势是：1、西方各国将法治作为基本治国原则 ；2、大陆法系中强调对公共利益保护的理论与普通法系中突出对公民权保护的理论逐步融合，依法行政的价值取向趋于权利保护和公益维护并重；3、西方各国逐步建立了行政程序法律制度，并互相借鉴，行政程序法治化成为西方依法行政的共同发展趋势；4、西方各国依法行政由传统的单一手段逐步趋于多样化；5、由于行政自由裁量权日趋扩大，西方各国对行政自由裁量权的司法控制日益严格；6、西方依法行政的过程就是其逐步完善救济体系的过程，建立完善的救济体系是他们共同的特征。四、解决依法行政中存在问题的对策当前，全面推进依法行政已经提上了党和国家重要的议事日程。依法行政中现实存在的问题不仅严重损害法律的严肃性和权威性，而且阻碍了改革开放和社会主义市场经济体制的建立和发展，长此下去将会使改革开放的成果付诸东流，这是一个普遍性的严重问题。要忠实实践“三个代表”重要思想，坚持党的领导，坚持执政为民，必须推进依法行政。为了全面推进依法行政，需从根本上解决现实中依法行政普遍存在的问题，笔者认为，应着重从以下几个方面加以完善。（一）加强行政立法工作依法行政，只有有法可依，且所依之法是合法的，才能保证依此法实施的行政行为是公正、合法的；只有所依之法是健全的，才能保证对社会各方面的事务进行有效的管理。为此，要抓好四方面的工作：1.依法立法政府立法要以宪法为依据，切实维护社会主义法制的统一。立法本身也应按一定有序的规则进行，立法者自身也必须受到法律的拘束，而不能随意立法、滥立法。必须依据法定权限，遵循法定程序立法，不得超越法定权限，违反法定程序立法。要明确立法主体、划清立法权限、规范和完备立法程序，行政机关必须依照法定职权范围、依照法定的程序立法，彻底根治不依法立法，杜绝“立法上的不法”。2004年7月1日行政许可法的正式实施，完善了我国行政立法体制，也为行政机关依法行政提供了明确的法律依据。总之一定要从源头上、制度上解决立法中存在的问题。2.加快立法步伐，提高立法质量我国当前在某些领域仍然存在无法可依或者有法难依的状况。对行政立法上存在的空白之处，要在追求质量和效益的基础上，尽快地加以制定，成熟一部制定一部，以填补其空白。如北京市计划今年出台食品安全的地方性法规，其内容包括建立突发事件的监测体系，事故救援和处理的应急预案和紧急状态下对食品的限制和召回，建立食品安全重大突发事件的应急处理机制。其中建立食品安全重大突发事件的应急处理机制将是此次立法的主要内容。法律、法规的生命力在于它的质量。首先要提高立法者素质，其次要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响到法律的普遍性、公正性、全局性，最后在制定新法的同时及时废止、修改或补充旧法。3.提高立法的民主化、科学化、规范化，加强法律的可操作性行政立法民主化的标志是行政立法参与的普遍性，人民利益是最高的法律，法律应该是人民意志的体现，是人民利益的保护工具。立法为了人民，必须依靠人民，坚持群众路线，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三者结合，建立健全专家咨询论证制度、立法征求意见制度，广泛听取意见，特别是要重视人民群众意见，集思广益，多谋善断。法律应该和社会现实生活相适应，要具有科学性，才能提高法律的稳定性和可操作性。4.44、44健全各种制度，防止和克服行政立法中部门利益倾向首先，建立“立法回避”制度。行政立法“部门利益”倾向与行政部门直接参与涉及该部门利益的法律草案的起草与制定有关，这种既做“裁判员”又做“运动员”的角色，使得一些法律法规带有部门利益色彩。其次，建立立法公开制度。按照全面推进依法行政实施纲要的要求，一些涉及公民利益的重要法律公布全民讨论，这是立法民主化的一项重要举措。如果媒体可以公开报道立法机关讨论法规的情况，举行面对公众的听证会，公民通过传媒，发表对正在讨论的法案的各种意见等。最后，建立采纳意见情况的说明制度。例如过去如果某个立法草案实行公开征求社会意见，对最终征集上来的意见是否采纳，是不需要对公众做出解释的。但以后，行政机关需要向公众说明都征集上来了哪些意见，为什么采纳了其中的一些意见而没有采纳另一些意见，需要一一说明。三衢博客(Z#nz;VWEj nVv(k（二）加强行政执法工作法律不只是起象征和观赏作用，它必须对社会关系起到调整作用，法律贵在执行。有法不依，等于无法，甚至比无法的影响还要坏，因为它破坏了社会主义法治的尊严和权威。在执法方面主要应做到：1.理顺行政执法体制，规范行政执法行为，积极探索新机制首先，要加快政府职能的转变，将行政执法部门直接经营管理的企业从政府分离出去，按照经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能定位，深化机构改革，划清部门之间的职能权限。行政许可法的颁布也推动了政府职能的转变,表明我国政府正在从审批型、管制型政府向管理型、服务型政府转变。其次，要调整行政执法机构及其职能，逐步解决执法职责不清，职能交叉等问题。对执法职能交叉的部门进行清理，依法将交叉的职能进行界定、划分，明确各自的法定职权范围，并规定严禁越权乱作为和失职不作为，避免使行政相对人无所适从或对行政相对人的合法利益造成损害。根据全面推进依法行政实施纲要中“适当下移执法重心”的规定，将法律、法规、规章对层次管理规定不明确的执法事项，对与老百姓日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施，较好地克服了过去那种有利的事上下争着管，无利的事上下都不管的现象。再次，建立健全领导干部依法行政责任制度。无论是出于好意还是一时疏忽，只要造成决策失误，决策人就要受到追究。行政决策的错误可能要比贪污更可怕，如兴建一个并不急需的工程；对某一事业投资过多或者过少；保护一个不需要再保护的工业等，这些问题所造成的损失，显然比小贪污犯所造成的损失大得多。2.提高执法者素质，建设高素质的执法队伍，努力提高执法水平两千多年前，法家集大成者韩非子有句明言：“国无常强，无常弱，奉法者强，则国强，奉法者弱，则国弱”。各级行政执法部门，要狠抓执法队伍思想建设、组织建设、作风建设，统一思想认识，进行执法人员的思想、法律政策和职业道德教育，开展业务技术轮训，任职前要进行法律知识考试，对考试不合格，不具备执法资格的人员作待岗、转岗处理；政治业务素质差，有严重违法乱纪行为的执法人员，一律调离原岗位。通过上述几方面努力，将增加行政执法人员的危机感、责任感，提高执法队伍整体素质，为提高执法能力奠定坚实的基础。3.完善行政监督制度和机制，强化行政行为监督依法行政的关键是监督，要注意解决行政监督工作中存在的“失之于软、失之于宽、流于形式”问题。现在执法问题不理想，权力和金钱交换的问题屡禁不止，监督不力是一个重要原因。因此，要大力推进依法行政，必须建立完善的法律监督体系，对行政执法行为进行有效的监督。要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败。要进行体制改革，完善监督程序。把主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以国家权力机关为核心的外部法律监督体系，确立国家权力机关在法律监督体系中的核心地位，将行政内部监督机关改为直接向国家权力机关负责。拓宽公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。三衢博客a&V(Ul#mI（三）培养和增强全民的法治观念1.摒弃人治思想，树立法治观念法治和人治是相对立的。人治的观念是法治观念最大的障碍。当前要树立法治观念，必须向党政机关公务员灌输区别于人治的法治观念，确立宪法、法律至上观念。那种依领导人、少数人的意志行事，政府不受法律约束的观念都应该予以否定，各机关、各部门、各政党都必须在法律规定范围内活动，各级政府都必须依法管理国家事务、经济文化事务和社会事务。宪法和法律至上是依法治国的关键，是法治的最高体现，离开宪法和法律这一基础，任何的依法行政只是一句空话。因此，“培养从官到民都自觉遵守宪法和法律、捍卫宪法和法律、自觉抵制各种违法行为的良好风尚，才是根本性的工作。” 2.不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力实现依法行政，关键在领导。首先，要求各级行政机关人员，特别是各级领导干部必须要带头学法、知法、懂法、守法，不断增强法律观念，牢固树立依法行政的观念，要有“有权就有责”的意识。领导干部特别是省部级干部居于重要岗位，严格依法行政是全面贯彻执行党的方针、政策和国家法律法规的有力保证，做出决策、处理问题都必须依法进行，不能只是监管他人，更重要的是依法约束自己，依法履行义务。其次，要将依法行政观念切实付诸行动。要以实施全面推进依法行政实施纲要为契机，大力推进依法行政，增强依法行政的能力，牢固树立群众利益无小事的观念和服务意识，在实际工作中坚决克服“官本位”思想，树立以民为本的思想，切实坚持执政为民，执法为民的服务理念，把政府的各项行政行为纳入法制化轨道。（四）完善监督机制，强化行政立法、执法的监督1.内部监督对于内部监督，要实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构并实行垂直领导体制，改变其对同级行政机关的依附地位，并赋予其较高的地位和权威，监督机关不受同级党政机关及其领导的干扰，独立开展工作；建立和完善包括规范性文件备案审查制度、执法错案责任追究制度、执法人员资格认证及行政执法督查制度、等各项具体制度。2.外部监督对于外部监督，加强和改善人大监督，可在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中出现的问题；进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关依法独立、公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围；建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，增强新闻舆论监督的权威性和实效性；加强群众监督。让群众参与领导干部的公选，群众意见应占任免干部决定权的相当分量，多数群众不满意不能任命。五、结论综上所述, 依法行政的最终目标时实现法治化,是在依法治国, 建设社会主义法治国家的大背景下进行的一项长期而复杂的行政改革。行政执法中出现的这样或那样的问题, 是必然的、正常的, 不能因喧而废食, 相反, 法治建设、行政改革的步伐必须加大。但是, 要解决依法行政中存在的问题, 推进、完善依法行政建设, 必须把它放在政治体制改革和民主法治建设的大局中, 从依法治国和政治文明建设的高度予以重视, 稳步推进。【引文注释】：注1李林.当代中国的依法治国与依法执政J.学术探索.2011(02) 注2杜石平.依法治国的北京实践研究J.北京政法职业学院学报.2012(04) 【参考文献】：#wZ#A N1李林.当代中国的依法治国与依法执政J.学术探索.2011(02) 2杜石平.依法治国的北京实践研究J.北京政法职业学院学报.2012(04) 3胡薇.加强青少年网络游戏立法监管,净化和谐社会发展环境试论依法治国与构建社会主义和谐社会之关系J. 考试周刊. 2011(28) 4黄莹.浅谈我国依法行政的问题与对策J.企业家天地下半月刊(理论版).2010(01) 5 李林.当代中国的依法治国与依法执政J. 学术探索. 2011(02) 6 杜石平.依法治国的北京实践研究J. 北京政法职业学院学报. 2012(04) 7 吴喜双.生态行政的定位、价值及其实施路径J. 宁德师范学院学报(哲学社会科学版). 2012(04) 8 刘东辉.行政联席会议制度刍论J. 人民论坛. 2012(35) 9 章志远.法定行政程序的扩张性解释及其限度最高人民法院6号指导案例之评析J. 浙江社会科学. 2013(01) 10 徐刚.构建服务型政府背景取向下的我国依法行政问题改革探讨J. 法制与社会. 2011(23) 11 王煜主编.社会稳定与社会和谐M. 社会科学文献出版社, 200612 张文显主编.法理学M. 高等教育出版社, 200313 徐忠明著.法学与文学之间M. 中国政法大学出版社, 200014 (美)R.M.昂格尔(RobertoMangabeiraUnger)著,吴玉章,周汉华译.现代社会中的法律M. 译林出版社, 200115 (美)罗纳德德沃金(RonaldDworkin)著,信春鹰,吴玉章译.认真对待权利M. 中国大百科全书出版社, 199816 谢晖著.法律信仰的理念与基础M. 山东人民出版社, 199717 景汉朝,卢子娟著.审判方式改革实论M. 人民法院出版社, 1997