当代公共行政改革课件

当代公共行政改革第五讲 英国的公共行政改革当代公共行政改革第五讲 英国的公共行政改革1第五讲 英国的公共行政改革一、英国公共行政改革的背景二、英国公共行政改革的主要内容三、英国公共行政改革的经验与启示第五讲 英国的公共行政改革一、英国公共行政改革的背景2一、英国公共行政改革的背景撒切尔夫人对公共部门和官员深深怀疑和不信任，决心远离福利性理念，在公共部门引起了大刀阔斧的改革措施。通过“雷纳评审”，推出“部长管理信息系统”和“财务管理新方案”，先后将许多政府职能私有化，缩小政府规模，政府瘦身促使政府运作更富有成效。撒切尔夫人认为英国社会经济问题是政府对经济过分干预和国有化，在公共服务领域推行私有化，政府由直接提供服务转变为购买服务，对于促进经济走出滞胀发挥了一定作用概括：英国公共行政改革从玛格丽特撒切尔夫人及其保守党1979年冬执政开始。当时的环境是政府陷入两难境地，国内生产总值在下降，公共税收陷于停滞，10%以上的通货膨胀还在不断加剧，公共成本却不断上升，政府支出高达GDP的44%，而公共服务质量却不能满足社会需求，公民对政府福利的期望越来越高。一、英国公共行政改革的背景撒切尔夫人对公共部门和官员深深怀疑3社会经济状况二战结束到20世纪70年代初，英国经过近30年的发展，经济已经发展到很高的程度，许多新的科学技术发展已经比较完善。但是，长时间调整发展过程中积累的各种矛盾由于20世纪70年代初期的世界石油危机而显现出来，英国经济开始进入滞胀状态。而在这个时候，凯思斯主义也失效了由于严重经济滞胀，国内社会经济形势极其严峻，作为世界大国的国际地位急剧下降，在保守党上台执政的前一年，即1978年，国内产值增长仅仅1，而与此同时，消费额却增加5，进口额增加13，其结果是通货膨胀率居高不下，失业率大幅度上升。1979年上半年，保守党上台时，英国的国际收支出现了巨额逆差社会经济状况4政治制度英国是一个统一而且高度集权的国家。它的政治制度是多数执政和对抗性的，选举采取得票最多者当选。英国有两个大党(保守党，工党)和一些小党，其中最重要的是自由一民主党。自第二次世界大战以来所有政府都由工党或保守党领导。内阁主要考虑加强部长之间的集体责任，以及批准新的政策。但大多数政策在内阁之外制订，是在行政部门或内阁委员会内制订。行政部门权力很大，众议院中严格的政党纪律更使它的权力得到加强。在一般情况下，政党总是能使自己的立法获得通过。上议院由世袭的贵族和任命的“终身议员”混合组成。但它基本只有推迟而不是否定政府法案的权力。政治制度5新的管理思想英国著名行政学家波利特认为，英国一直是讲英语的、美国占主导地位的管理主义、管理顾间和管理巨头世界的一个很重要的部分。19791997年的保守党政府特别欢迎一般管理思想，以及从私营部门移植到政府中的思想。撒切尔夫人的首席效率顾问德里克雷纳是一个商人，而且还有其他很多管理者都随后进入政府担任各种咨询工作。此后的工党政府也继续邀请著名的企业界人士担任重要公职（例如，审查公民宪章动议）新的管理思想6政党的政治思想向管理主义的决定性转变发生在1979年，当时新保守主义政府取代中左翼政府上台。然而，这并不等于说，保守党的政治家对于管理改革必定有很确切的观点。实际情况是，他们往往只有一些大致的信念和信条，使政府倾向于某种特定的方向这些信念包括私营部门必定比公共部门更有效率公职人员特权太多，太自大国家机器太庞大，干涉太多等政党的政治思想7来自公众的压力英国并没有由公民发动的、单一的要求改革的运动。管理变革来自政治、企业和行政精英然而，公众的意见也起作用。早期私有化措施的广受欢迎（把公有房出售给租户，发行英国电信股票）使政府相信，这是一项可以更深入推进的政策公众同样接受了政府的意见，即公共服务的质量应该提高。但具有讽刺意义的是，1991年的公民宪章完全是一种自上而下的行动，很少征求公众的意见来自公众的压力8精英们对于该进行何种行政改革的看法1983和1987年选举中的胜利使撒切尔夫人保守党政府的政治信心大增，它的激进性也随之增长1980年代末，内阁的一些成员，包括撒切尔夫人本人都接受把市场化和最小化混合的可能性，即一方面把现存的许多公共功能和工作回归到私营部门，同时又在剩余“残留”的公共部门中引进市场机制这种一般值向一直持续到梅杰政府(1990-97年)，其明显的证据是，铁路和英国煤炭公司的进一步私有比；出售一些“下一级”办事机构；扩大私有融资动议等1997年上台的工党政府的观点不同，但分歧并不很大。私有化的冲动消失了，但并没有把那些组织或功能收回国有的意图。私有融资动议仍然保留。虽然言论已经对公共部门的员工更加同情，但要求改进公共管理、提供更有效和高质量服务的一般信念仍然流行。精英们对于该进行何种行政改革的看法9精英们关于何种行政改革切实可行的看法英国制度那种一党执政的不同寻常的主导地位使政府具有同样不同寻常的能力去实现自己的改革愿望，甚至不顾它们在议会有争议、在国家中并不很受欢迎（例如，1989年国家卫生服务的改革无论在国家卫生服务部门的员工中，还是在广大公众中都非常不受欢迎，但”供货者市场”还是被强制推行）1979年以来，政府一直认为持续深入的行政变革非常可行。在英国，这种改革遇到的障碍以及政治代价要比很多其他国家小得多精英们关于何种行政改革切实可行的看法10社会环境的变化当时的英国，由于移民使得种族多样化，人口构成越来越近似美国，文化亦由同质性强开始变得异质性强。政府制定公共政府缺乏足够的资源及专业知识，遇到越来越多的问题。地方政府尤其是大城市政府要求分权，争取话语权，随之产生了各地方政府因分权产生的协作问题。公共组织的角色和所处的环境都发生了很大变化，大城市政府80%的费用来自中央政府，20%的资金必须由自己筹措英国病：英国国内经济衰退，国际地位衰落，人们为英国的命运担忧，但却看不到前途，为悲观情绪所笼罩社会环境的变化11二、英国公共行政改革的主要内容节约政府开支：雷纳评审政府机构改革：下一步行动公共服务改革：公民宪章运动二、英国公共行政改革的主要内容节约政府开支：雷纳评审12节约政府开支：雷纳评审节约政府开支，这是任何一次政府改革的原始动力。也是英国公共行政改革的直接动因英国节约政府开支的独特性表现为通过雷纳评审（Rayner Scrutiny Program）来完成的。雷纳评审是撒切尔政府所进行的政府改革中的得意之笔，在雷纳评审的过程中，英国创造出若干值得各国政府总结借鉴的经验雷纳其人：当时是英国著名的私营商业企业马克斯斯宾塞连锁店的执行总裁，1970年代初期曾受希思首相之约在英国国防部建立一个联合采购部，并出任这一采购部的第一任负责人。企业家的身份使他成为政府首相效率顾问的理想人选。1979年，撒切尔夫人一上台，立即任命其为首相效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调研和推行工作。政府部门和企业的工作经历使得雷纳勋爵一上任就能卓有成效地开展工作节约政府开支：雷纳评审节约政府开支，这是任何一次政府改革的原13雷纳评审最轰轰烈烈和最有成效的时间是1979-86年的7年间，评审涉及政府数百项工作，涉及许多部门的管理服务工作的不同环节。主要希望解决两个问题：一是政府开支过大问题，二是政府工作效率低下问题雷纳评审发现一是关注投入但不计成本二是鼻子比头大：政府开支过大三是工作失误无代价：资源浪费惊人四是“化石”知多少：政府机构设置不合理五是工作程序不科学六是效率低下雷纳评审最轰轰烈烈和最有成效的时间是1979-86年的7年间14雷纳评审成果直接效益：雷纳评审的最终目的提高政府部门的工作效率，降低政府部门的开支和运营成本。从这点上说，雷纳评审的成就卓著。如雷纳评审提出了改革国内税务总局沟通机制的26条具体建议，结果是大大减少了发文数量，提高了沟通质量和效果。又如，仅工作程序重新设计和科学化一项所减少的工作重复，就相当于2300人1年的工作量，由此获得的节约相当于每年1400万英镑，约占其行政开支的十分之一。据统计，从1979年到1985年6年问，雷纳评审小组共进行了266项调查，发现并确定了6亿英镑的年度节支领域和6700万英镑的一次性节支领域。截止1986年底，评审共支出经费500万英镑，而它所带来的直接经济效益却高达9.5亿英镑深远影响：把准了政府的脉象，为随后的改革提供了许多具体的建议，并且直接导致了其他重大改革措施的推行，如下一步行动方案等雷纳评审成果15政府机构改革：下一步行动雷纳评审的问题：保守党政府以经济和效率为重点进行的行政改革，往往导致公共服务的减少或公共服务质量的降低，这使保守党政府面临失去公民支持的巨大政治风险“下一步行动方案”的实施，标志着英国的政府改革完成了从经济、效率到质量和公共服务的侧重点的转移。它与“公民宪章”运动和“竞争求质量”运动一起，共同构成了20世纪90年代英国政府改革的总框架政府机构改革：下一步行动雷纳评审的问题：保守党政府以经济和效16“下一步行动方案”是伊布斯为首的内阁效率小组于1988年向首相撤切尔夫人正式提交的一份调研报告，全称为改进政府管理：下一步行动方案。这份调研报告又称伊布斯报告伊布斯报告对目前英国政府机构中存在的主要问题总结为如下几点：95的文官所从事的工作性质是服务的提供高级文官不懂管理部长在管理方面的工作和细节上花费精力太多公务员队伍庞杂“下一步行动方案”是伊布斯为首的内阁效率小组于1988年向首17下一步行动方案的主要内容“下一步行动方案”的内容涉及到政府内部管理的一系列问题，主要包括设立执行机构(Executive Agency)、加强人力资源的开发与利用、保持外部压力以推动政府改革的持续进行等三个方面，其中，最有影响的是设立执行机构。设立执行机构是“下一步行动方案”中最激进且构成其他建议的基础。这使得执行机构几乎成为下一步行动方案的代名词。正是设立执行机构，引发了政府机构的全面改革，进而导致政府工作理念、工作方式、工作目标等诸多方面的深刻变化。下一步行动方案的主要内容“下一步行动方案”的内容涉及到政府内18下一步行动方案的主要内容（续）一是政府“只掌舵，不划桨”在“下一步行动方案”中，原来政府中的各个部被划成两部分：1、核心部人数很少，他们擅长政策制定与分析，主要承担政策制定职能，并对执行机构的运作进行监督、协调和适距控制”；2、执政机构从政府各部中分离出来的一些机构，承担政策执行和公共服务提供职能二是依法操作三是“适距控制”：保持适当的距离，实施间接的控制下一步行动方案的主要内容（续）一是政府“只掌舵，不划桨”19下一步行动方案的影响一是扼止了政府规模不断膨胀的趋势所有执行机构共雇用了原来在政府中工作的公务员总数的76，有效地实现了政府机构的“瘦身”，缓解了政府的财政压力二是从根本上动摇了传统的文官制度三是改变了政府内部责任机制四是转变了政府工作观念，强化了绩效意识五是推动了政府部门中上下级关系从隶属关系到契约关系的转变六是完成了政府工作从注重过程控制到注重结果的转变七是分权取向制度化下一步行动方案的影响一是扼止了政府规模不断膨胀的趋势20公共服务改革：公民宪章运动1991年7月英国政府以白皮书的形式提出“公民宪章”(Citizens Charter)，目的在于促使政府各行业、各部门提高效率，改进服务，重塑政府在公众中的形象。究其要义，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受民众的监督，从而提高公共服务水平和质量。梅杰首相称，“公民宪章”是“整个90年代政府政策的核心，是英国保守党推行的行政改革进一步深入的产物和一个重要标志，其核心就是实行社会服务承诺制”公共服务改革：公民宪章运动1991年7月英国政府以白皮书的形21公民宪章运动的指导原则作为竞争不充分的一种补救机制，公民宪章运动主要是针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业。如，“自然垄断性和半垄断性服务行业(如铁路、邮政、水电部门)；非盈利性公共服务行业(如环卫、城市公交、公共文化设施等)；管制性服务行业(如户籍管理、公共安全、执照核发等)公民宪章运动的指导原则作为竞争不充分的一种补救机制，公民宪章22公民宪章运动的主要内容“公民宪章”，就是“要求人们站在公共服务接受者的角度来评判公共服务的优劣，并为公共服务的接受者提供一种程序，以帮助他们直接参与公共服务的改进”具体内容包括。第一，“公民宪章”要求政府各部门、各行业、各机构制订并检查自己的服务标准，并作出“服务承诺”第二，“公民宪章”要求公共服务的提供者做到礼貌服务、有助于公众，且不能有任何歧视，如“病人服务宪章”规定：要“保证尊重病人隐私、尊严和宗教信仰，对有特别需要者要满足他们的特别需要”公民宪章运动的主要内容“公民宪章”，就是“要求人们站在公共服23第三，“公民宪章”要求“公共服务置于公众的监督之下”，以保证政府部门、机构以及与公共服务相关的企业所提供的公共服务的质量。其方法是，增加政府部门、行业、机构提供公共服务的透明度。各部门、各机构的服务宪章要明确规定，提供服务者有义务向服务的接受者讲清所提供服务的内容，由谁经办、怎样办、花费如何，顾客在接受本项服务中的权利，以及顾客在对本项服务感到不满意时可以采取哪些方式进行投诉，出现问题后可以采取什么样的补救办法第四，“公民宪章”要求公共服务应在尽可能的情况下为服务的接受者提供可供选择的机会，如在医疗和教育方面，病人可以选择自己满意的诊所，孩子的家长可以选择自己喜欢的学校第五，“公民宪章”要求各部门、各机构建立适当的顾客申诉、投诉程序，以保证顾客在受到不适当对待时而要求得到补偿的权利，如乘客若因列车误点或因取消班次而受到损失时，有权得到适当补偿。英国政府为保证顾客投诉的权利特别设置了投诉专线电话第六，“公民宪章”最重要的一条原则是，“政府提供的公共服务的质量必须与公民所支付的价值相当”。第三，“公民宪章”要求“公共服务置于公众的监督之下”，以保证24公民宪章运动的评述反对派的批评意见“公民宪章”中使用“顾客”或“公共服务的使用人”等名词来替代民权和经济权的拥有者公民的作法既不符合传统的民主概念，也易造成概念上的混淆，这样会使公共服务受益者的范围大大缩小，从而使“公民宪章”运动的使命大受局限“公民宪章”运动总起来讲缺乏对公共服务提供者在未能实现自己服务承诺的情况下予以惩罚的强制性机制，因此会出现各种服务宪章执行不力的情况，这势必会影响“公民宪章”运动的前景“公民宪章”作为中央一项创议实际上是首相的意图，它向地方政府推广并由中央小组进行协调，这对地方政府造成较大压力，并使其工作重心发生偏离，地方政府容易产生抵制情绪“公民宪章”运动的支持者“公民宪章”的主题授权思想（The Concept of Empowerment）授权公民对公共服务进行选择，授权他们表达自己的意愿并对低劣的公共服务提出投诉无可厚非，它所表达的是一个负责任政府的内含，这正是公民宪章运动的根本价值所在 公民宪章运动的评述反对派的批评意见25三、英国公共行政改革的经验与启示过去基层提供公共服务机构雇佣人很难做到，现在有了自主权，伦敦地铁管理不好，就以百万英镑年薪雇佣了一个美国专家来管理。总之，公民对政府期望越来越高，希望以最少的纳税获得最好的公共服务政府必须尽可能满足更多公民的愿望，以保证在下一次选举中胜出。一方面努力提高人们的满意度，另一方面在形成“不满的文化”是自由民主体制下固有的缺点(或许是优点)有些领域没有取得成功，甚至往回退了，如住宅市场化改革并不成功三、英国公共行政改革的经验与启示过去基层提供公共服务机构雇佣26英国行政改革的基本经验是使政府工作更加适应公众的要求首先，行政改革更加重视节约纳税人税金和使用效益其次，重新审查政府的职能。撒切尔夫人向政府问道：政府所有部门的职能都是必需的吗？这些职能能否由私营部门更有效地完成呢？或者政府可以更有效地执行呢？重新审查政府职能的结果，是政府不再经营或管理为数众多而庞大的国有企业。为此，撒切尔夫人发动一场大规模的私有化运动。在1979-1990年期间，政府将46%的国有企业私有化了，它们包括的行业有煤气、水、电、钢铁及其他部门。梅杰执政后又将航空、铁路、采矿、电讯等国有企业私有化。重新审查政府职能的另一个措施是制订了“改善政府管理，走向未来计划”，政府的决策职能与执行职能分离，将中央政府的一部分权力随着执行职能的下放而分散到执行机构里再次，重塑政府的行政文化。为了使政府工作更加符合公众的需要，撒切尔政府提出了公众是顾客、政府为顾客服务的原则，梅杰政府进一步提出了“顾客中心论”的观点。由此，政府应该抛弃墨守成规的观念，不断改进自己的服务方法、服务质量和服务水平第四，不断提高政府服务质量英国行政改革的基本经验是使政府工作更加适应公众的要求27