土地利用总体规划论文

土地利用总体规划与城市规划协调探讨土地利用总体规划和城市规划是土地利用管理和城市规划管理的法定依据。但由 于二者分属不同部门编制，在开展背景、成熟程度、规划年限、编制方法等方面存在 诸多差异，导致规划之间矛盾突出，严重影响其有效实施和管理，成为实现土地资源 可持续利用和城市健康持续发展的重要障碍。一、土地利用总体规划与城市规划编制现状我国的城市规划工作开展较早，新中国成立后为适应国家建设需要，从20世纪50 年代就开始编制城市规划。在长期大量的实践中，我国的城市规划将国外优秀的规划 理论与本国实际情况相结合，总体上规划编制水平较高，规划的科学合理性与可行性 较强。与城市规划相比，我国土地利用总体规划起步较晚，理论和实践都存在一定程度 的欠缺。目前编制土地利用总体规划和基本法律依据有中华人民共和国土地管理法 和中华人民共和国土地管理法实施条例等。此外，国家土地行政主管部门还相继 出台了一系列与土地规划有关的重要规定、规程、标准和文件，对土地利用总体规划 的编制起了极大的促进作用，规划工作取得了显著成效。但由于规划方法尚未形成完 整的理论体系，技术规范和标准暂未统一，规划管理力度不够，规划在土地管理中的 作用未能充分体现。二、土地利用总体规划与城市规划相互关系分析（一）土地利用总体规划与城市规划的一致性土地利用总体规划和城市规划都是将土地作为主要规划对象，通过对土地利用现 状结构进行全面分析和研究，结合当前实际情况和发展目标，因地制宣，统筹安排各 类用地，以实现土地资源在各部门间的合理配置和高效利用。二者在实现土地资源的 永续利用和城市的持续健康发展方面是一致的，其核心是土地资源的科学利用和有效 保护。（二）土地利用总体规划与城市规划的矛盾剖析虽然土地利用总体规划与城市规划在编制依据、规划对象、核心内容等方面相对 一致，但从目前的实施状况看，二者在很多方面还存在差异，产生了一系列的矛盾， 具体表现在：1、规划编制的出发点和目的不同土地利用总体规划以保护土地资源与保障发展为出发点，强调保护耕地特别是基 本农田，实现耕地占补平衡的数量与质量并重，正确处理资源保护与经济建设的关系， 严格控制非农建设占用农用地，节约集体用地，确保土地的有效供给，而城市规划是 从城市用地需求出发，立足于城市发展和用地的空间布局和结构，并引入多方要求。因此，相对于土地利用总体规划，城市规划的编制更多地偏重于发展，在保护资源环 境的基础上，为发展提供尽可能多的选择自由，并留有充分的余地和多种可能性。在 编制规划时，就不可避免的导致两者在确定城市空间结构布局和用地规模方面产生分 歧。2、规划期限不一致，编制不同步土地利用总体规划具有长期性，一般为10年至15年，要与土地利用有关的重要 经济和社会活动紧密结合，并对土地利用做出远景预测，制定长远的土地利用方针、 政策和措施，并将其作为中、短期土地利用计划的基础，近期规划一般为5年。城市 总体规划的期限一般为20年，同时可以对城市未来发展的用地布局提出设想。此外， 两大规划的基期年经常不一致。编制上的不同步，使得两者对城市发展和用地需求作 出不同预测，规划内容出现脱节，导致经济社会发展无所适从，出现盲目攀比经济增 长速度，延粗放土地利用方式，土地资源破坏、浪费严重，并给生态环境带来恶劣 影响，违背了可持续发展的原则。3、用地分类标准存在差异，统计口径和范围不一致以往实行的土地利用总体规划主要采用的土地分类标准是全国农业区划委员会颁 布的土地利用现状调查技术规程中的土地利用现状分类，分类标准侧重于土地用 途；城市规划用地分类主要则是采用建设部1991年发布实施的城市用地分类与规划 建设用地标准和1994年施行的村镇规划标准等。由于两大规划依据的用地分类 标准的侧重点不同，导致用地分类的具体内容不同，统计口径和范围不一致，土地利 用总体规划以行政区划为范围进行统计，城市规划则以城市规划区为统计范围，且土 地利用总体规划和城市规划的用地基础数据来源不同，直接影响到数据的可比性和统 一性，使二者在协调衔接上产生巨大困难。2007年8月，我国颁布了新的土地利用分 类系统土地利用现状分类，土地利用总体规划和城市规划用地分类标准差异的状况 可有望改善。但在当前新一轮土地利用规划编制中，基期数据仍采用过度时期分类， 因而存在其与新分类的相互衔接转化这一问题，从而加大了规划编制的难度。4、规划编制工作路线不同土地利用总体规划的编制采用从总体到布局、从上到下、逐级进行的基本方法， 而城市规划基本上是从上到下与从下到上相结合的工作路线，土地利用总体规划具有 很强的控制性，强调对土地特别是耕地的保护，不得因建设需要而降低耕地的保有量， 耕地占有指标有严格的数量控制。城市规划的编制则偏重城市的长远发展，根据城市 用地发展方向和需求确定土地利用结构和布局。编制的工作路线和侧重点不同，造成 土地利用总体规划和城市规划在建设用地结构、人均建设用地等指标的不一致，城市 规划的建设用地需求量大于土地利用总体规划所确定的计划控制指标。（三）土地利用总体规划和城市规划协调的必要性随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模 突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显， 在一定程度上制约了城市健康发展。值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续 发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统 一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。三、协调内容（一）城市性质的确定城市性质是城市建设的总纲，体现了城市最基本的特征和城市总的发展方向，其 确定有利于合理控制城市发展规模，是充分发挥城市作用的重要前提。确定城市性质 和功能是城市规划的主要重务之一，要根据城市在社会经济中所处地位、所起作用而 定，同时也受自然资源条件等客观因素的制约，尤其是土地资源。由于城市性质对城 市规模具有决定性的影响，编制城市规划时，土地行政主管部门必须参与确定城市性 质，同时注重与土地利用总体规划中的有关内容相协调。（二）城市规模的预测协调1、科学预测城市化水平目前描述城市化水平的常用指标有人口比例指标和土地利用指标，其中人口比例 指标系指城市人口占总人口的比例，由于土地利用总体规划和城市规划存在对城市人 口界定及土地利用分类等方面的不一致，因此要科学地预测城市化水平，应当统一人 口测度范围和用地分类标准，考虑用综合指数测试城市化水平。2、城市人口规模的确定在人口统计口径上，土地利用总体规划与城市规划应采用同一部门（如统计局） 的调查统计数据。人口统计口径和范围的一致，使得测定的城市人口规模也相应一致， 从而能够合理地确定规划人均建设用地等指标，科学预测城市规模，促进规划的协调 衔接。3、城市用地规模的确定用地规模确定的关键在于规划建设用地指标的确定。然而两大规划编制所依据的 规划建设用地标准不同：土地利用总体规划对建设用地占用农用地和人均建设用地指 标实施严格的控制；城市规划对于用地指标则由另一套标准衡量，并且具体确定的指 标通常大于前者。因此，要使土地利用总体规划与城市规划在确定用地规模上相协调， 就必须在规划建设用地标准上协调一致。（三）城市用地布局和用地发展方向的确定城市规划中城市用地布局和发展方向的确定涉及到工地、能源、交通、地质、环 境等各种因素，而土地利用总体规划中的用地布局及发展方向虽亦涉及上述问题，但 更强调的是耕地保护问题。根据我国国情，保护耕地应作为选择城市发展用地时首先 考虑的问题。因此，土地利用总体规划与城市规划在确定城市用地布局和用地发展方 向时，应遵循以下原则：在地制宜，切合城市用地实况和未来发展方向；在保护农用 地尤其是耕地的前提下，全理选择城市发展用地，优化用地结构与布局；提高土地利 用率，节约集约用地，控制外延发展；坚持可持续发展战略，注重土地整理和复垦， 实现土地资源的永续利用。（四）城市边缘区用地的合理安排作为城市和农村的过度地带，城市边缘区以具特殊的区位使之成为两个规划所共 同关注的焦点，它在土地利用方面具有特殊性，也存在许多矛盾。为实现土地资源的 持续利用。合理安排边缘区用地成为规划协调的又一重要内容。具体包括以下几个方 面：一是要加大规划管理的力度，划定城市建设用地区域的界限，防止城市盲目扩展， 以有效利用土地和切实保护耕地为出发点，合理安排边缘区用地结构：一是根据当前 发展水平，综合考虑长远利益，确定各业用地需求量，实现土地资源在各部门间的合 理配置，有效控制非农建设占用地数量，防止土地资源的浪费；二是在安排用地过程 中注重统筹城乡发展，协调城乡关系，充分发挥城乡边缘区的“边缘效应”，促进城市 的健康持续发展。（五）耕地的占补情况城市在发展过程中不可避免地要占用土地甚至耕地，且两大规划存在前述出发点 和目的的诸多不一致，因而耕地的占补情况成为两者协调内容之一。为了保证耕地总 量的动态平衡，必须要实现耕地占补平衡，被占用地耕地主要通过土地开发、整理和 复垦三种方式得到补充，此外，在实施补充分措施时要注意与当地实际状况相结合， 使之符合土地资源保护要求和城市发展方向。四、协调措施（一）加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制土地利用总体规划和城市规划分属土地管理部门和城市规划部门编制，且两个部 门编制规划的出发点和侧重点有所不同。要做到二者的协调统一，就应当加强部门间 的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。建 议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限， 做到同步编制。（二）加强建设用地总量控制和用途管制加强建设用地总量控制和用途管制是协调两大规划的有效途径，具体表现在：城 市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和 控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽 量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土 地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。对开发利用不合理的土地，要遵 循可持续发展的战略原则，根据规划要求作出相应更改或调整。（三）改进规划工作路线和技术方法由于土地利用总体规划采取自上而下的规划方法，计划性和控制性很强，总体调 控有余而局部协调不足。为确保规划的成果切实落到具体区域，因此建设规划体制由 “自上而下”转 为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时 要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的应用，从而使两大规划 更好地协调衔接。（四）完善相关法律法规体系从现行法律法规体系看，城市规划法、城市规划编制办法等一系列的法律法 规为城市规划的编制产施提供了有力的法律支持。然而对于土地利用总体规划而言， 其法律属性虽然一再被强调，但却无相应的专门法律对此进行保障，可见二者在法律 地位上处于罗为不对等的状态，从而进一步增加规划实施管理的难度。因此，建议完 善规划编制和实施的相关法律法规体系，加快土地规划立法，为土地利用总体规划提 供有力的法律保障，确保规划的顺利实施。此外，建议对现行的两大规划相关之法律 法规中相互脱节冲突的部分进行修正，使之有效衔接，从而在法律法规上实现规划的 协调与统一。（五）建立公众监督机制两大规划虽然是由行政部门编制的，但要确保其内容的落实，还需民众的积极配 合和参与。因此，公众监督机制的建立对于规划的有效实施和管理，起到了有力的推 动作用。建立完善的公众监督机制，主要通过以下途径：一是加大宣传力度，普及规划知识，贯彻实施土地的基本国策，增强公众保护土 地资源、合理利用土地的意识；二是建立规划编制公示制度，在规划编制过程中征询公众意见，公众若有异议和 疑问，可直接向有关部门提出；三是增强群众的法制意识，鼓励群众对规划实施管理过程中的违法犯规行为进行 举报，巩固维护两大规划的法律地位。五、结论总之，土地利用总体规划与城市规划的协调统一对于我国而言具有重要的现实意 义，它从根本上实现了规划的有效实施和管理，使土地资源得到有效利用和保护，城 市化进程得以合理推进，从而促进社会经济的可持续发展。土地利用总体规划应以实 现耕地总量的动态平衡为战略目标，充分保护土地资源，同时兼顾城市发展需要对其 进行合理配置，科学安排各项用地，城市规划应在土地利用总体规划的指导下，以保 护耕地、节约集约用地为前提开展各项建设，从而使得两大规划高度协调统一，共同促进社会经济的持续健康发展。对新农村建设用地的一点看法福建地处我国东南沿海，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，与台湾隔海相望。 全省陆域面积12.4万平方公里，海域面积13.63平方公里，人口 3535万，其中农村的 人口有2689万，约占全省总人口的76.1% （约660.04万户）。全省15048个行政村， 88980个自然村。坚持城乡统筹发展战略，加快新农村建设和旧村庄改造步伐，不仅关 系新农村建设，农村经济的发展，而且关系海峡西岸的繁荣进步，关系福建省全面实 行小康社会的大事。福建省委、省政府十分重视新农村建设，认真贯彻落实中央的决策部署，以科学 发展观统领新农村建设工作，按照新农村建设“十二字”方针和融入全局、立足“多”、 注重运作、重在实效的要求，全省确定了 101个省级新农村建设示范点和1649个市级、 县级试点村。把新农村建设与农村工业化、城镇化、现代化建设融合起来，努力建设 有海峡西岸特色的富裕、民主、文明、和谐的新农村。一、存在的问题众所周知，新农村建设需使用土地，有的还要占用耕地。而福建省又是土地资源 匮乏省，不仅绝对量少，人均占有量低；而且山多耕地少，保护耕地任重道远。近年 来，全省上下高度重视节约集约用地，使全省农村新增建设用地呈递减趋缓态势。这 说明福建省新农村建设逐步从新增用地转向利用旧宅基地等存量地和旧村改造为主， 严格控制使用新增建设用地取得显著成效。但农村集体建设用地仍存在违法违规现象， 以及管理不严、不规范的问题。主要表现在：1、违法占用集体土地的现象时有发生。据调查，全省2005年以来，未批先用集 体土地三百多宗，涉及土地面积近万亩，主要是村民建住宅。“以和代征”案件二百多 件，涉及土地面积二千多亩，主要用于兴办养猪（鸡、鸭、鱼）场，工业厂房以及兴 办机砖厂、花圃、驾校等。2、村庄建设缺少科学合理的总体规划。村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、 功能组合等都缺乏科学论证。致使村庄建设不能合理控制和正确引导，缺乏约束力和 控力。尤其在山区、经济落后地区，村民在房前屋后随意建猪舍、生棚等生产、生活 辅助设施的现象还比较突出，既占用了大量的土地，又影响了村容村貌和居住环境， 农村两个文明建设的水平难以得到提高，正如群众所说：“只见新房不见新村”。3、村庄建设与管理滞后。有的新村建设没有先规划后建设或规划不到位，尤其是 分散自建的新村，缺乏综合部署、统一建设，如有的村民自行构筑新房围墙，以此扩 大占地范围。有的新村建设（包括农民个人建房）与旧村改造结合不好，建新不拆旧 现象还比较普遍。旧村改造因村民思想不统一，资金困难等原因，只好拓展旧村，降 低改造标准，或另行择址，旧村旁新增一个村民居住点。4、闲置浪费土地的现象仍然存在。由于农村宅基地无偿使用，致使农民普遍存在 “多占合算，少占吃亏”的思想。建新不拆旧，许多祖房宁空、宁烂、宁倒也不肯拆、 不肯退。进城居住的农椟在农村的老房也空置不少。还有倒房、危房的旧宅基地闲置 未整理。“空心村”、“空闲屋”占用的土地，耕不能耕，建不能建，浪费极大，严重影 响旧村改造和新村建设。二、原因分析当前，农村住宅建设用地存在的问题事出有因，有村镇规划滞后问题，也有制度 不配套、管理不到位问题，还有农民的思想观念、认识水平问题。究其原因，主要有 以下三个方面：1、体制、机制和法制缺乏治本之策（1）“两规”不同步，规划功能难发挥。按照法律法规规定，乡（镇）土地利用 总体规划和建设规划由乡（镇）人民政府负责编制，经乡（镇）人民代表大会讨论通 过，报县级人民政府审查批准后实施；村庄用地、建设规划由所在地村民委员会负责 编制，经村民代表大会或村民大会讨论通过，经所在乡（镇）人民政府审查同意，报 县级人民政府批准后实施。从全省现实情况看，乡（镇）土地利用总体规划编制工作 已基本完成，但许多村庄、集镇的建设规划至今仍未编制。据调查，全省完成村庄规 划编制的仅占20%左右。由于村庄、集镇建设规划滞后，使得乡（镇）土地利用总体 规划与建设规划之间难以衔接，乡村建房在布局、选址上没有得到科学合理的引导、 调控和制约，导致新村建设临时选址，随意性大。（2）用地指标紧缺，难以满足需要。1987年1月1日，土地管理法施行后， 我国开始对国家建设、集体建设和居民建住宅用地实行指标控制，全省每年下达的居 民建房用地指标分解到乡镇后，每个乡镇只安排几亩，可谓僧多粥少，供需矛盾十分 突出。如某镇共有26个行政村，其中只有5个行政村在已编制的土地利用总体规划区 内，其他21个行政村都没有安排建设用地，这也是农村村民非法占地建房现象存在的 重要原因之一。（3）法律法规不完善，农村宅基地流转难。目前我国还没有一部专门调整农村房 屋和土地方面的法律法规。国土资源部出台的关于加强农村宅基地管理的意见和 新的物权法也没有明确规定。对宅基地流转的条件、用途、权益等缺少明确的界 定，权利义务不清，难以进行土地登记。农村宅基地流转无法可依，交易难、收回也 难，导致闲置浪费现象。2、村庄规划与管理相对滞后（1）由于村庄未编制建设总体规划，农村资源优势难以转化为经济优势，物质文 明与生态文明建设难以结合，村庄水、电、路、绿化等公共基础设施难以配套。有的 村民建房没有统一划定建筑红线、统一立面外观设计、建筑质量安全审查等，土地利 用粗放，建设比较随意。不仅有损规划价值，而且造成监督、管理无章可循。（2）在编制新农村建设规划时，对搬迁、拆旧、复垦、验收以及优惠政策等具体 实施方案，有的未制定，有的经群众充分讨论，统一思想，导制产生建新不拆旧、用 新宅地不复垦旧宅地、擅自扩大用地范围等问题。（3）农村民建设一般需要跨村、组安排用地，在农村土地承包经营权三十年不变 的政策背景下，组与组之间乃至更大范围内土地调换使用比较困难。目前，各地缺乏 行之有效的管理实施办法，成为新农村建设用地的一大难题。3、村民自身素质有待提高（1）法律观念淡薄。一是集体土地所有制观念淡薄O 1956年合作社时期，我国农 村即实行集体土地所有制。1978年实行土地联产承包责任制，分田到户后，农户享有 长期的土地承包经营权，不少村民误认为土地“谁耕种、谁所有”，土地集体所有的观 念日趋淡薄，表现在建房用地上，认为在自己的承包地、自留地、建房，是自己的权 利，有的把农用地转包与非农业建设用地转让混同起来，私下将自己的承包地、自留 地有偿转让给他人建房；二是依法用地的观念淡薄。有的村民认为，建房用地审批难、 费用高，而非法占地建房最终都是罚款、补办手续了事。在这种观念驱使下，非法买 卖土地和非法占用土地的现象时有发生。（2）迷信思想作崇。不少村民建房选址、确定朝向，一般都要请“风水先生”用 罗盘测定。看风水，择吉日，是一些农民选地建房的必经程序。还有的村民认为祖房 是风水之源，建新房拆旧房会破坏自家风水，影响“福、禄、寿”和“财、丁、贵”， 这是“空心村”、“空闲屋”存在的一个原因。当前，各地在规划建设新村，大力推行 土地整理，鼓励村民向城镇、中心村集中过程中，都不同程度地受旧思想、旧习俗的 影响，甚至阻挠。有些村民宁愿不建新房，也不愿拆旧房，宁愿自己选址建房，也不 进新村统一建房。（3）由于村干部、群众思想认识不统一，加上村与村之间集体经济力不均衡等原 因，普遍存在不愿意 自己熟悉的老村，这势必造成村庄建设规划难以确定，与土地 利用总体规划难相衔接。三、对策建议根据中央提出的社会主义新农村建设的总体目标，按照落实科学发展观和建立资 源节约型社会的基本要求，针对存在的问题，就新农村建设土地利用提出以下建议：（一）统一规划。要按照统筹安排城乡建设用地的总体要求和控制增量、合理布 局、集约用地、保护耕地的总原则，充分运用规划手段，合理确定小城镇和农村居民 点的数量、布局、范围和用地规模，达到进一步优化村庄布局，引导科学合理建房的 目标。1、抓紧编制或完善村庄建设规划。各级政府要高度重视村庄建设规划的制定，把 它作为新农村建设、旧村改造工作的首位，抓紧抓好。在编制村庄、集镇规划的， 要根据乡镇土地利用总体规划确定的建设用地范围，确需调整土地利用总体规划，应 报原批准的政府批准调整后实施。总之，两个规划要衔接好，充分发挥规划的功能作 用。2、要坚持城乡规划一体化，使城市公共基础设施和社会公共服务事业建设向农村 延伸、覆盖。努力形成城乡一体，从中心城区到中心镇（一般镇），再到中心村的城乡 一体化规划体系。使新农村建设融入全乡（镇），全县（市）建设的大盘子之中，合理 利用各种资源，增强农村接受辐射、带动能力，力求实现镇村半小时经济圈目标。3、为提高土地利用率和土地经济效益，按照“集体建设用地总量不变，位置变” 的办法，适当调整用地规划。对规划确定的村庄建设用地，不论是自留地或承包地， 不论哪个村民小组的地，要服从统一规划，由村委会或村集体经济组织统一调整安排 使用。使土地利用更加合理，经济社会效益更优。4、规划方案一经批准，没有特别的理由，没有经原批准机关同意，任何人都无权 调整。因此，经批准的乡（镇）土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，编制要过 细，实施要坚决。同时要及时公布，接受村民的监督，确保规划的实施。5、对重要区域农村住宅建设实行规划管制。对在城市规划区范围内，以及高速公 路、国道、省道和铁路等交通要道两侧一定范围内，编制控制性规划，停止单家独院 住宅审批，一律集中建设。要采取有效措施，引导新农村建设和村民住宅建设按规划， 有计划地逐步向小城镇和中心村集中。（二）科学选址。新农村建设是带动农村经济和社会发展的大战略，是推进我国 城镇化的重要途径，是改善农民生产生活条件重大举措，也是集约用地和保护耕地的 有效途径。1、新农村选址，一方面要选在区位优势相对良好，各方联系相对方便，经济实力 相对较强，各项设施相对完善的地区。另一方面要本着有利生产、方便生活、保护耕 地、节约用地的原则，因地制宜，从实际出发，不搞“一刀切”。2、各级政府要本着对人民群众生命、财产高度负责的精神，在做规划选址时，一 定要避开易发生洪涝、滑坡等自然灾害易发地区，以免后患，避免不必要的损失和伤 害。3、要处理好近期建设和远景发展、改造与新建的关系，并适当留有发展余地。新 农村建设一定要坚持高标准，百年不落后；要坚持一次性规划，分步实施，逐年到位， 只有这样，才能避免浪费土地，促进发展，适应未来。4、新农村建设是百年大计，是村民的大事，本着尊重民意、民主决策的原则，要 充分发扬民主， 村民广泛讨论，形成统一认识，成为村民的自觉行动，新农村建设 才有坚实的群众基础。（三）建新拆旧。“建新房高兴，拆旧房不愿意”是当前农村普遍存在的问题。对 此，各地一定要下大力气，从政策上、制度上、组织上采取措施。1、要广泛宣传建新拆旧的政策规定、重大意义，使之成为每一个村民的自觉行动， 形成“闲置土地、浪费土地可耻，建新拆旧、合理利用土地光荣”的风气。同时，要 畅通信访渠道。对违规建房、建新不拆旧进行举报，使违规建房的现象能够早发现、 早处理。2、要实行建新退旧制度，凡经批准新建住宅后，建房户必须将原旧宅基地退交村 委会或村集体经济组织统一安排使用。在制定新村建设和旧村改造方案时，要同时拟 定拆旧、旧宅地复垦和利用方案。凡是没有拆旧、复垦、利用方案，不批准新建用地。3、要明确旧宅流传使用制度，对已进城落户、遗产继承等原因形成的空闲宅基地， 以及一户多宅的，在目前还没有明确的法律规定情况下，建议制定相关法律法规进行 规范。允许通过等价交换的办法，或由集体经济组织收购，或进行异地置换，建立符 合当前宅基地使用实际的行之有效的旧宅基地流转机制。4、盘活农村存量建设用地。要根据城镇化建设目标，按照集约用地的原则，组织 乡（镇）、村科学制定旧村庄改造和零散住宅整理归并的总体方案，并按计划、分年 组 织实施，通过整理逐步解决“空心村”、“闲置房” 土地闲置浪费问题。5、出台农村建设用地整理和旧宅基地退出的鼓励政策。对建新房退交旧宅基地的， 以及旧宅基地复垦验收合格的，要制定奖励办法，提高各地推进农村宅基地整理的积 极性，以拓展城镇建设用地的空间。（四）强化管理。新农村建设是一项复杂的系统工程，涉及政府多个部门，涉及 千家万户切身利益。必须加强领导，有计划按步骤地，积极稳妥地推进新农村建设和 旧村改造。1、严格新农村建设和旧村改造，以及村民建房用地审批程序，不能认为是民心工 程，惠农项目，放宽审批。反之，凡不符合乡镇土地利用总体规划和没有编制乡村建 设规划的，都应暂缓用地审批，把它作为审批用地的前提条件。2、切实加强新农村建设、旧村改造用地全过程的监督、查处工作。各级国土资源 部门要按照“以防为主、查处为辅”的方针，健全完善巡查制度，加强执法监察，及 时发现、制止和查处各类集体建设用地违法行为。3、建立部门分工协作机制。在政府统一领导下，各有关部门分工负责，切实加强 对新农村建设、旧村改造、旧宅地整理等工作组织指导，监督检查，形成政府负总责， 各部门分工协作，齐抓共管，把这项利国利民的事业一一社会主义新农村建设工作顺 利推进。4、建立完善的宅基地登记制度。村民宅基地使用证是保障村民合法权益，是国土 资源管理的重要手段，也是乡镇基层国土所的重要手段，也是乡镇基层国土所的重要 职责。因此，要像城市居民房地产权登记一样登记发证，使用权中应明确记载该户农 民的宅基地的实际面积和大体位置等情况。农民转让宅基地必须变登记，否则，不 受法律保护。也就是说登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件，做到城市、农村住 房管理一体化。